CE-SEC1-EXP1993-N2287

PARTIDOS POLITICOS - Personería Jurídica La extinción de la personería jurídica de partidos y movimientos políticos por no haberse obtenido, en los comicios electorales el número de votos previstos en el art. 108 de la Constitución o alcanzado representación en el Congreso en la elección anterior, o la pérdida de ella, que no apareció en la codificación inicial del nuevo ordenamiento constitucional, pero sí en la certificación sobre artículos, párrafos o incisos omitidos en dicha codificación, expedida por el Secretariado General de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ante el vacío que dejó el Constituyente en relación con la persona u organismo con competencia o facultad para disponer o decretar tal medida, debe ser objeto de reglamentación legal, bien para fijarla en el Consejo Nacional electoral, conforme al numeral 12 del artículo 265 de la Carta, bien para otorgársela a la autoridad judicial que se precise. DECLARA LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES Nos. 89 y 129 de 25 de agosto y 24 de noviembre de 1992, proferidas por el Consejo Nacional Electoral, por medio de las cuales se declaró la extinción de la Personería Jurídica del Partido Comunista Colombiano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2287

Actor: PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO, por conducto de apoderado especial constituido al efecto por su representante legal, promovió ante esta Corporación demanda en orden a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 89 y 129 de agosto 25 y noviembre 24 de 1992, proferidas por el Consejo Nacional Electoral, en cuanto por ellas se declaró extinguida la Personería Jurídica del Partido Comunista Colombiano, en virtud de lo ordenado en el artículo 108 de la Constitución Política, para que, como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, se le restablezca la Personería Jurídica, otorgada mediante Resolución N° 8 de 1986, expedida por el mismo Consejo

Nacional Electoral. La acción se fundamenta en los siguientes HECHOS:

1. El Partido Comunista Colombiano, que ha venido funcionando ininterrumpidamente desde su fundación en 1930, sin participar nunca en el Gobierno Nacional, por haber sido siempre un partido de oposición, pero promoviendo reformas sociales y políticas, muchas de las cuales fue elevadas a norma constitucional en 1991, entre ellas la elección popular de alcaldes y gobernadores, el plebiscito, el referéndum, la vicepresidencia de la república y la iniciativa popular, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 58 de 1985, obtuvo su Personería Jurídica mediante Resolución N° 08 del 28 de enero de 1986, dictada por el Consejo Nacional Electoral, porque sus estatutos están acordes con las exigencias establecidas en la legislación nacional.

2. Para las elecciones a Congreso que se realizaron el 27 de octubre de 1991, el Partido Comunista Colombiano no inscribió candidatos, pero, en alianza con otros movimientos políticos, agrupados en la Unión Patriótica, participó en dicho debate electoral, habiendo sido elegidos, al Senado el Dr. Hernán Motta Motta, y a la Cámara de Representantes Manuel Cepeda Vargas, Octavio Sarmiento y Jairo Bedoya, quienes son miembros de la dirección política y de su comité central.

3. El Secretario General del Partido Comunista, el día 2 de abril de 1992, entregó al Consejo Nacional Electoral varios pliegos contentivos de 63.649 firmas para que se le ratificara la Personería Jurídica, y en el escrito sustentatorio del recurso de reposición contra la Resolución N° 89 de agosto de 1992, por la cual se declaró la extinción de la Personería Jurídica del Partido, se hizo entrega de pliegos con más de 10.000 firmas, superando el límite señalado en el artículo 108 de la Carta Política, no obstante lo cual el Consejo Nacional Electoral omitió pronunciarse sobre el particular al resolver el recurso de reposición.

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Considera la parte actora que con la expedición del acto administrativo acusado, se han quebrantado, de una parte, el Preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1°, 2°, 5°, 14, 20, 23 y 107 ib., por cuanto una de las formas de asegurar la convivencia, la justicia y la paz dentro de un marco democrático, es

la existencia y reconocimiento de los partidos políticos, como expresión de pensamiento y de crítica, principios filosófico - políticos contenidos en el Preámbulo y omitidos por el Consejo Nacional Electoral; es, a través de dichos partidos cuya fundación constituye un derecho de los ciudadanos que éstos ejercen el derecho a expresar libremente su pensamiento político el reconocimiento de la personalidad jurídica, es el mismo que aparece en la Declaración de los Derechos Humanos y que se reproduce en el art. 3° del Pacto de San José de Costa Rica, que Colombia aprobó por medio de la Ley 16 de 1972; la libertad de expresar y difundir el pensamiento y opiniones, no es sólo la libertad de prensa y de comunicación, sino que comprende igualmente la expresión personal y asociada que puede realizarse por medio de los movimientos políticos, que al ser privados de su personaría jurídica se ven limitados y sus afiliados impedidos de ejercer dicho derecho libremente; y, porque el derecho de petición, puede ser ejercido por el ciudadano como tal, o por medio de organizaciones o movimientos políticos, y se vería limitado con la cancelación de la personería jurídica de ellos. De otra parte, se quebrantaron los arts. 29 y 108 de la Carta que consagran el derecho al debido proceso, que cubre tanto las actuaciones judiciales como las de orden administrativo, por cuanto no se ha especificado en norma constitucional o legal alguna la competencia para. declarar la extinción de las personerías jurídicas de los partidos políticos, y al no existir esa precisa facultad, sólo es procedente la acción ordinaria ante lo contencioso administrativo.

Existe una ley, la 58 de 1985, que regula íntegramente la materia, y que establece la obligación de los partidos políticos de demostrar cada cuatro años, que reúnen los requisitos para mantener vigente la personería. El Partido Comunista Colombiano, sobrepasando las exigencias legales, presentó al Consejo Nacional Electoral más de 70.000 firmas, que no fueron consideradas al resolverse el recurso de reposición. Ello demuestra que no se dieron las garantías procesales, y apresuradamente se extingue la personería jurídica, manifestación expresa de los principios de la democracia burguesa. También se quebrantaron los art. 38, sobre derecho de asociación, y 40 sobre el derecho del ciudadano de participar en la confirmación, ejercicio y control del poder político, para lo cual puede constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas. Se violó el artículo 58 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos conforme a la ley, ya que se ignoró la Ley 58 de 1985, que no otorgó facultades al Consejo Nacional Electoral para cancelar las personerías jurídicas a los partidos y movimientos políticos, sino que exigió que cada cuatro años, antes de iniciarse las campañas electorales, se demostraran los requisitos para mantenerlas: cincuenta mil firmas, o representación en el Congreso de la República. También se quebrantó el art. 83 de la C.P., que regula los postulados de la buena fe, que debe presumiese, principio no valorado por el Consejo Nacional

Electoral, ya que si el Partido Comunista no había inscrito candidatos para las elecciones últimas del Congreso, si votó por las listas de la Unión Patriótica, partido del cual hace parte, y procedió a demostrar que tenía existencia nacional, para cuyo efecto presentó más de 70.000 firmas. Se desconoció el art. 84 de la Carta, pues, según él, cuando un derecho o actividad se ha reglamentado de manera o en forma general, las autoridades públicas no pueden establecer requisitos adicionales para su ejercicio. Se desconoció el art. 112 ib., en concordancia con el art. 152, que consagra los derechos a la oposición, y que además ordena una ley estatutaria para reglamentar íntegramente la materia. Se violó también el artículo 228 de la Carta, que consagra la prelación del derecho sustancial, al tener en cuenta el Consejo Nacional Electoral criterios simplemente formales y de orden secundario. Finalmente, en cuanto hace relación a las normas constitucionales, considera la actora que se quebrantó el art. 275 del ordenamiento supremo, por cuanto dicha norma le otorga la competencia para reconocer las personerías jurídicas a los partidos y movimientos políticos, pero no se la concede para la cancelación, por lo cual debe seguirse la misma directriz del artículo 39 ib. que, al reconocer el derecho a constituir sindicatos, preceptúa que la cancelación o suspensión de la personaría jurídica sólo procede por vía judicial, ello en aplicación de la regla del art. 8° de la Ley 153 de 1887.

En cuanto a las violaciones de orden legal, considera el apoderado de la demandante que se han quebrantado también la Ley 58 de 1985, arts. 1º y 4º y el Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral), art. 12, por cuanto en dichas normas no se le ha señalado expresamente al Consejo Nacional Electoral la competencia para cancelar personerías jurídicas, sino únicamente la de exigir, cada cuatro años, la prueba de los requisitos para mantener aquellas. LA ACTUACIÓN Admitida la demanda y negado el decreto de suspensión provisional del acto administrativo enjuiciado, por hallarse que para encontrar la alegada violación de normas superiores de derecho, era menester hacer una serie de consideraciones, propias de la sentencia, sobre la competencia del Consejo Nacional Electoral, el derecho a formar y hacer parte de partidos y movimientos políticos, los derechos de la oposición, etc., providencia que no fue recurrida, se notificó la decisión al señor Presidente del Consejo Nacional Electoral, quien no se constituyó en parte dentro del proceso, ni pidió pruebas, excepcionó o alegó de conclusión. Dentro de la oportunidad procesal que se les concedió, conforme a la ley, presentaron sus escritos de conclusión sobre las pretensiones de la demanda, el apoderado de la actora insistiendo en sus planteamientos jurídicos, y la señora Procuradora Primera Delegada ante la Corporación, quien fue de concepto de acceder a las pretensiones de la demanda, por considerar que el Consejo Nacional Electoral carece de competencia para decretar la cancelación de los partidos y movimientos políticos, debiendo limitarse, cada cuatro años, a exigir la

prueba de que se cumplen los requisitos para mantener vigente su personería jurídica. LA DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir la contención, previas las siguientes CONSIDERACIONES Precisa determinar, en primer lugar, si el Consejo Nacional Electoral, en los términos de la Constitución Política que actualmente nos rige, de la ley que regula su funcionamiento y competencias, y de la que de manera general hasta ahora, gobierna a los partidos y movimientos políticos, tiene o no facultad o competencia para cancelar o extinguir la personería jurídica de aquellos, pues, de una parte, el poder público debe ser ejercido por el Pueblo, cuando le corresponde hacerlo en forma directa mediante los mecanismos o instrumentos consagrados en la Carta Política, o por medio de sus representantes, en los términos que la misma Constitución establece, y, por cuanto de otra parte, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, entre los cuales están indubitablemente los de asociación, los de crear o formar partidos y movimientos políticos, afiliarse a ellos, participar en la conformación ejercicio y control del poder público, para difundir a través de ellos sus ideas y programas, y el reconocimiento de su personalidad jurídica. Analizadas por la Sala las diferentes normas constitucionales y legales invocadas por el apoderado del accionante, en especial aquellas que le señalan al Consejo Nacional Electoral, máxima autoridad de la organización electoral, sus funciones, competencias o facultades, encuentra que realmente no se le ha

concedido por ellas (artículos 265 de la Constitución y 12 del Decreto 2241 de 1986, Código Electoral, en concordancia con las disposiciones contenidas en la Ley 58 de 1985, estatuto básico de los partidos políticos y el art. 108 de la Carta sobre extinción y pérdida de personería jurídica de los partidos y movimientos políticos), la facultad, poder o competencia de cancelar o extinguir la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos, aun cuando sí la de reconocerla. Además de esto último, se le ha otorgado la facultad de exigirles cada cuatro años, antes de la iniciación de las campañas electorales, prueba de que cumplen con los requisitos legales para mantener vigente su personería jurídica, que no serían otros que los mismos señalados por el artículo 108 de la Carta Política para obtenerla, a saber: a) no menos de cincuenta mil firmas; b) o haber obtenido por lo menos la misma cifra en la elección anterior; c) o haber alcanzado representación parlamentaria. De esta disposición legal (art. 49, inciso tercero de la Ley 58 de 1985), en concordancia con el artículo 108 de la Constitución, no se puede deducir la facultad o competencia, no otorgada expresamente por la Carta Política o por la ley, de cancelar o extinguir la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos, cuando se den los eventos señalados en la precitada norma constitucional, pues es (art. 122 de la C.N.), y ha sido un postulado del derecho público (art. 63 del anterior ordenamiento constitucional), el de que los empleos

públicos deben tener sus funciones detalladas en ley o reglamento, lo que ha sido desarrollado por el derecho administrativo, como parte de ese derecho público, en el sentido de expresarse doctrinal y jurisprudencialmente, tanto en el país como en el extranjero, que la competencia es o debe ser expresa, que ella no se adquiere por analogía, a contrario sensu, o por deducción del funcionario público o del juez, y que, en tratándose de la actividad administrativa, esa falta o carencia de competencia expresa en el funcionario público, bien por cuanto no le ha sido asignada a ningún órgano de la administración, bien por cuanto la tiene expresamente otro de la misma administración, bien porque invade la competencia propia del jurisdiccional o del legislativo, constituye un vicio en el acto jurídico que se expide o profiere por faltar, entonces, un elemento esencial que condiciona su validez, lo que determina la posibilidad de su demanda ante el órgano competente de la jurisdicción especial, como en Colombia, y su declaratoria de nulidad con efectos retroactivos cuando se encuentre que realmente no se tenía conforme al ordenamiento jurídico, esa competencia o facultad. En síntesis, la extinción de la personería jurídica de partidos y movimientos políticos por no haberse obtenido en los comicios electorales el número de votos previstos en el art. 108 de la Constitución o alcanzado representación en el Congreso en la elección anterior, o la pérdida de ella, que no apareció en la codificación inicial del nuevo ordenamiento constitucional, pero sí en la certificación sobre artículos, párrafos o incisos omitidos en dicha codificación, expedida por el Secretario General de la Asamblea Nacional Constituyente de

1991, ante el vacío que dejó el constituyente en relación con la persona u organismo con competencia o facultad para disponer o decretar tal medida, debe ser objeto de reglamentación legal, bien para fijarla en el Consejo Nacional Electoral, conforme al numeral 12 del artículo 265 de la Carta, bien para otorgársela a la autoridad judicial que se precise. En consecuencia, sin necesidad de entrar en el análisis de otros aspectos controvertidos o alegados por la parte actora, como los que atañen a la presentación de 70.000 firmas y la elección para el Congreso actual de tres personas que pertenecen al Partido Comunista Colombiano, aun cuando formaban parte de listas confeccionadas y presentadas al electorado por la Unión Patriótica, deberán despacharse favorablemente las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declárase la nulidad de las Resoluciones números 89 y 129 de 25 de agosto y 24 de noviembre de 1992, proferidas por el Consejo Nacional Electoral, por medio de las cuales se declaró la extinción de la Personería Jurídica

del PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO.

SEGUNDO, Como consecuencia de la nulidad declarada, y a título de restablecimiento del derecho, se restablece la Personería Jurídica del PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO, otorgada por el Consejo Nacional Electoral. Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Presidente del Consejo Nacional

Electoral, archívese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cinco de agosto de mil novecientos noventa y tres.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO CON SALVAMENTO DE VOTO S A L V A M E N T O D E V O T O

PARTIDOS POLITICOS - Personería Jurídica / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Facultades Si bien es cierto que ha sido un postulado del derecho público el de que los empleos públicos deben tener sus funciones detallados en ley o reglamento y que ese postulado ha sido desarrollado por el derecho administrativo en el sentido de que la competencia debe ser expresa y que la ausencia de ella produce nulidad del acto, no puede pretenderse que ese principio, pueda excluir de manera absoluta la facultad de interpretación racional del juez, especialmente cuando la presunta falta de competencia no obedece a que ella está atribuida a otra autoridad. Estando regulados expresa y claramente los casos en que la citada personería se extingue se pierde o no se mantiene, necesariamente debe existir una autoridad que as¡ lo declare, que no puede ser otra que el mismo Consejo Nacional Electoral, quien la reconoce y ante quien debe comprobarse el cumplimiento de los requisitos para mantenerla. Si bien es cierto que el vacío mencionado en el fallo puede ser llenado por la ley y es conveniente hacerlo, considero que existen suficientes argumentos para concluir que sin necesidad de

esa ley debe entenderse que la competencia para declarar la pérdida o la extinción de la personería jurídica de los partidos o movimientos políticos, de acuerdo con las causales, constitucionales, corresponde al Consejo Nacional Electoral.

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO LIBARDO RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ EN RELACIÓN CON LA PROVIDENCIA DE FECHA 9 DE

AGOSTO DE 1993

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ Radicación número: 2287

Actor: PARTIDO COMUNISTA COLOMBIANO Con el debido respeto por la posición mayoritaria de la Sala, he disentido de la decisión adoptada mediante el fallo de la referencia, por las siguientes razones:

1. Si bien es cierto que ha sido un postulado del derecho público el de que los empleos públicos deben tener sus funciones detalladas en ley o reglamento y que ese postulado ha sido desarrollado por el derecho administrativo en el sentido de que la competencia debe ser expresa y que la ausencia de ella produce nulidad del acto, no puede pretenderse que ese principio pueda excluir de manera absoluta la facultad de interpretación racional del juez, especialmente cuando la presunta falta de competencia no obedece a que ella está atribuida a otra autoridad, como en el caso presente, en el cual la misma providencia acepta que "ante el vacío que dejó el constituyente en relación con la persona u organismo con competencia o facultad para disponer o decretar tal medida, debe ser objeto de reglamentación legal, bien para fijarla en el Consejo Nacional Electoral, conforme al numeral 12 del artículo 265 de la Carta, bien para otorgársela a la autoridad judicial que se precise".

2. Si además se tiene en cuenta que, como también lo reconoce el fallo, la misma Constitución Política, en su artículo 108, de una parte, otorga al Consejo Nacional Electoral la competencia expresa de reconocer personería jurídica a los, partidos o movimientos políticos y, de otra, establece que "la personería de qué trata el presente artículo quedará extinguida por no haberse obtenido el número de votos mencionado o alcanzado representación como miembros del Congreso, en la elección anterior" y que “se perderá también dicha personería cuando en los comicios electorales que se realicen en adelante no se obtengan por el partido o movimiento político a través de sus candidatos por lo menos cincuenta mil votos o no se alcance la representación en el Congreso de la República", y que, finalmente, el artículo 4º de la Ley 58 de 1985, le ha otorgado al citado Consejo Nacional Electoral la facultad de exigirles a los partidos cada cuatro años, antes de la iniciación de las campañas electorales, prueba de que cumplen con los requisitos legales para mantener vigente su personería, para el suscrito ello quiere decir que estando regulados expresa y claramente los casos en que la citada personaría se extingue, se pierde o no se mantiene, necesariamente debe existir una autoridad que así lo declare, que no puede ser otra que el mismo Consejo Nacional Electoral, quien la reconoce y ante quien debe comprobarse el cumplimiento de los requisitos para mantenerla.

3. Concluir lo contrario, como lo hace el fallo, implica desconocer la más mínima posibilidad de interpretación de las normas de Competencia por parte del

juez, lo cual conllevaría a negar dicha competencia cada vez que las normas atributivas de la misma adolezcan de alguna falla, por pequeña que sea, en aras de mantener en términos absolutos el principio de que la competencia debe ser expresa.

4. Igualmente, la conclusión del fallo implica que un partido o movimiento Político, no obstante tener que probar legal y periódicamente que cumple los requisitos, para mantener la personaría, si no lo hace por negligencia o porque no puede probarlos o porque los que pretende probar no son los suficientes o necesarios para el mantenimiento de ella continuará gozando de la misma y de los, privilegios que con base en ella consagren las normas constitucionales y legales, como es el derecho a la financiación del funcionamiento del partido o movimiento y de sus campañas electorales (art. 109 de la Carta) y a utilizar los medios de comunicación social del Estado (art. 111 de la misma Carta) todas las cuales son consecuencias claramente contrarias al sentido y la formalidad que quiso consagrar el Constituyente al incluir en la Carta las normas sobre personería jurídica de los partidos y movimientos políticos y las prerrogativas que se derivan de ella.

En resumen, si bien es cierto que el vacío mencionado en el fallo (que para mí es solo aparente) puede ser llenado por la ley y es conveniente hacerlo, considero que existen suficientes argumentos para concluir que sin necesidad de esa ley debe entenderse que la competencia para declarar la pérdida o la extinción de la personería jurídica de los partidos o movimientos políticos, de acuerdo con las

causales constitucionales, corresponde al Consejo Nacional Electoral. Con todo respeto,

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., trece de agosto de mil novecientos noventa y tres.