CE-SEC1-EXP1993-N2292

CONTRALORIA MUNICIPAL - Creación / PRESUPUESTO MUNICIPAL Para la fecha en que se expidió el citado Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1.989, el artículo 305 del C. de R. M. exigía en cuanto al presupuesto municipal, para efectos de la creación de Contralorías Municipales, que él excediera de $50.000.000.00, con el reajuste anual y acumulativo en un porcentaje igual al de la variación del índice nacional promedio de precios al consumidor certificado por el DANE, sin incluir el valor de los recursos de crédito y transferencias de la Nación y del Departamento. Conforme a la certificación de la Contraloría Departamental, el presupuesto del Municipio de Villamaría es inferior al requerido en el artículo 305 del C. de R. M.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2292

Actor: HERNAN ZULUAGA ARISTIZABAL Demandado: CONCEJO Y ALCALDIA MUNICIPAL DE VILLAMARIA Se decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte impugnante contra la sentencia de 20 de Noviembre de 1.992, proferida por el

Tribunal Administrativo de Caldas. I - .ANTECEDENTES. l. 1 - . El ciudadano HERNAN ZULUAGA ARISTIZABAL, obrando en su propio

nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a que se declarara la nulidad del Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1.989 "POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA CONTRALORIA MUNICIPAL DE VILLAMARIA", expedido por el Concejo Municipal de Villamaría, y del Decreto no. 114 de 13 de Octubre de 1989 "POR MEDIO DEL CUAL SE FIJAN LAS FUNCIONES DE LA CONTRALORIA MUNICIPAL", emanado de la Alcaldía del Municipio de Villamaría 1.2 - . Como normas violadas se señalaran en la demanda los artículos 305 del C. de R. M.; 9º. y 34 del Decreto Ley 2304 de 1989. Para fundamentar los cargos de violación, aduce el demandante, en síntesis, lo siguiente: 1 - . Se violó el artículo 305. del C. de R. M., por cuanto esta disposición exige para efectos de crear las Contralorías Municipales, un presupuesto mínimo de rentas propias de $50.000.000.00, suma esta reajustable en un porcentaje igual al de la variación del índice de precios al consumidor que elabora el DANE, y de acuerdo con la documentación presentada cuando se impetró la demanda contra el Acuerdo no. 007, este requisito no se satisfizo. 2 - . También se vulneró el articulo 9º. del Decreto Ley 2304 de 1.989, que reformó el artículo 66 del C. de R. M., por cuanto el Acuerdo que se impugna transcribió y reprodujo el acto de creación de la Contraloría Municipal de

Villamaría (Acuerdo 007), que fue suspendido provisionalmente por el Tribunal Administrativo de Caldas, y al reproducirse contradice y viola las normas antes citadas (artículo 34 del Decreto Ley 2304 de 1989). I.3 - . A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. La primera instancia culminó con la sentencia de 20 de noviembre de 1992 la cual fue oportunamente apelada por el impugnante WILLIAM GIRALDO GIRALDO.

II - . LA SENTENCIA RECURRIDA.

El Tribunal en la sentencia apelada se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo en relación con el Decreto 114 de 13 de Octubre de 1.989 por cuanto el actor no hizo mención de las normas violadas ni del concepto de la transgresión, y declaró la nulidad del Acuerdo no. 048 de 16 de agosto de 1989, con fundamento en el quebranto del artículo 305 del C. de R. M., pues el presupuesto del Municipio de Villamaría para efectos de crear la Contraloría Municipal, debió ser como mínimo de $92.716.353,64, y con base en las pruebas que obran en el proceso dicho presupuesto ascendía solo a la suma de $71.657.830,41.

III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Manifiesta el recurrente como motivos de inconformidad con la sentencia apelada, en cuanto decretó la nulidad del Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1989, los siguientes:

1 - . Es sano, en aras de la defensa del orden jurídico, que los Jueces interpreten las demandas sobre las cuales fallan, pero es un exceso que dentro de una jurisdicción rogada dicha facultad interpretativa llegue hasta el extremo de asumir el papel de parte. En este caso la demanda adolece de varios de los requisitos previstos en los artículos 137 a 139 del C.C.A., pues: no se designan las partes ni sus representantes; la única pretensión que hay en el libelo es la de la suspensión provisional; se dice que se violó el artículo 305 del C. de R. M. pero no se explica el concepto de la violación; no se individualiza, el acto administrativo supuestamente demandado; y no hay constancia de la publicación del mismo De otra parte, no se notificó el auto admisorio al Concejo Municipal de Villamaría, quien tiene interés en el resultado del proceso y a quien se le impidió defender la legalidad del Acuerdo cuestionado.

2. Como lo afirma el Procurador para Asuntos Administrativos, el proceso carece de recaudo probatorio pues no se allegó el Acuerdo no. 007 de 1.988, que se dice reproducido, ni el presupuesto municipal para 1.989 y sus adiciones, ni el certificado del Dane para el mismo año. 3 - . El Tribunal se apoyó en una certificación del Contralor Departamental de 12 de Junio de 1.989,. fecha muy anterior al Acuerdo, con lo cual este funcionario pretende fijar la renta ordinaria del Municipio, además de que dicha certificación es falsa.

4 - . El Concejo de Villamaría fijó a través del Acuerdo no. 0 1 2 de 18 de

Noviembre de 1.988 las rentas ordinarias del Municipio en $247.420.249,00 incrementados en $3.085.786,93 por medio del Decreto sin número de Abril 28 de 1.989 y en $20.624.529,86 a través del Decreto no. 117 del mismo año, lo cual lo eleva a $271.130.565,79, suma esta muy superior a la requerida por el Tribunal. 5 - . La sentencia impugnada no producirá efectos retroactivos sino hacia el futuro, y ocurre que el artículo 305 del C. de R. M. supuestamente vulnerado fue modificado por el artículo 21 literal a.) de la Ley 3a. de 1.991, que incluyó dentro del concepto de ingresos corrientes o rentas ordinarias de los Municipios la transferencia que ellos reciben de la Nación por su participación en el impuesto a las ventas (IVA), lo cual quiere decir que tal transferencia no se rebaja del presupuesto anual del Municipio para efectos de determinar el tope legal mínimo de rentas ordinarias e ingresos requeridos para poder constituir la Contraloría Municipal; y en este momento con el fortalecimiento fiscal de los Municipios regulado por las Leyes 14 de 1983, 12 de 1986, 75 de 1986, el Decreto 2447 de 1987 y el artículo 358 de la Constitución Nacional, hasta la más pequeña localidad de Caldas puede crear Contralorías Municipales, lo que hace inocua la sentencia en sus efectos, además que con la modificación que sufrió el artículo 305 perdió fundamento jurídico.

IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA:

IV. I - . En relación con las censuras que plantea el recurrente en el primer cargo,

con el cual busca obtener un pronunciamiento inhibitorio, cabe anotar: 1 - . En cuanto a la falta de indicación de las partes y sus representantes esta Corporación en diversos pronunciamientos ha expresado que la omisión de tal requisito no puede conducir a un pronunciamiento inhibitorio sí el debido proceso o el derecho de defensa no se le ha desconocido o vulnerado a la parte demandada, como aconteció en el presente caso, en donde el auto admisorio le fue notificado al representante legal del Municipio de Villamaría, esto es, a la Alcaldesa, según consta a folio 24 del cuaderno Nº 1. No le asiste razón a la parte ¡repugnante en cuanto a que tal providencia ha debido notificarse al Concejo Municipal, pues esta Corporación no es persona jurídica ni representa al Municipio. 2 - . No resulta cierta la afirmación del impugnante en cuanto a que el Tribunal en su labor interpretativa de la demanda está haciendo las veces de parte dentro del proceso, pues la única pretensión de la demanda no es la relativa a la suspensión provisional. En efecto, conforme se lee en el libelo demandatorio (folio 14), el actor dice actuar "en ejercicio de la acción pública de nulidad a que se refiere el Art. 84 del Código Contencioso", luego así expresamente no solicite la nulidad, la sola invocación de la acción es suficiente para deducir la pretensión. Además, al adjuntar la copia del Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1.989 y del Decreto 114 de 13 de Octubre del mismo año y teniendo en cuenta lo expuesto en el acápite relativo a los hechos, fácilmente se infiere que tal pretensión está relacionada con

dichos actos. 3 - . Tampoco acierta el recurrente en lo que toca con el requisito de forma del concepto de la violación en tomo del articulo 305 del C. de R. M., pues la presunta ausencia de la explicación acerca del alcance de la violación no impide un pronunciamiento de fondo, sino que, por el contrario, acarrearía la no prosperidad de las súplicas de la demanda, y por lo demás, con meridiana claridad en el capítulo referente a "NORMAS VIOLADAS Y CARACTER DE LA VIOLACION", visible a folio 16, consta que el actor sustenta el cargo sobre la base de que el Municipio de Villamaría no podía crear la Contraloría Municipal por cuanto no se satisfizo el requisito del presupuesto que exige el citado artículo 305, lo cual constituye una explicación acerca del alcance de la violación. 4 - . En lo que tiene que ver con la falta de constancia de publicación del Acuerdo, el contenido del artículo 136 del C.C.A. es diáfano al prever que la acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo "a partir de la expedición del acto", lo que significa que basta que en el expediente se acredite tal circunstancia para que esta Corporación no pueda sustraerse de un pronunciamiento de fondo.

IV. 2 - . En lo que respecta al fondo de la controversia, es menester hacer las siguientes precisiones: Para la fecha en que se expidió el citado Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1989, el artículo 305 del C. de R. M. exigía en cuanto al presupuesto municipal, para efectos de la creación de Contralorías Municipales, que él excediera de

$50.000.000.00, con el reajuste anual y acumulativo en un porcentaje igual al de la variación del índice nacional promedio de precios al consumidor certificado por el DANE, sin incluir el valor de los recursos de crédito y transferencias de la Nación y del Departamento. De tal suerte que el hecho de que a través de la Ley 3a. de 1991 en su artículo 21 literal a.) se consagre que la cesión del IVA se entenderá como ingreso corriente municipal, ello no tiene relevancia alguna en este proceso pues para estudiar la legalidad del acto acusado debe circunscribirse la Sala a las normas que se encontraban vigentes para la fecha de su expedición y no a las posteriores como el citado artículo 21. De otra parte, el hecho de no haberse allegado al proceso copia del Acuerdo no. 007 de 1.988, tampoco es trascendente en el caso sub examine habida cuenta que no obstante que el actor hace alusión a la reproducción de un Acuerdo suspendido, ello no fue objeto de estudio en el fallo. En lo que respecta al presupuesto de 1.989 y su adición y a la certificación del Dane, la Sala hace las siguientes observaciones:

1. Si bien es cierto que el Acuerdo no. 012 de 18 de Noviembre de 1.988, contentivo del presupuesto del Municipio de Villamaría para la vigencia fiscal de 1.989, no fue allegado al proceso sino con posterioridad a la sentencia, no lo es menos que el Contralor del Departamento de Caldas en certificación visible a folios 27 y 28, hace un análisis minucioso del mismo en el cual concluye que la renta ordinaria de dicho Municipio ascendía a $71.657.830,41.

A pesar de las afirmaciones del recurrente en cuanto a la falsedad de tal certificación, no aparece demostrado en el proceso que Injusticia penal se haya pronunciado al respecto y por ello puede servir como elemento de convicción al fallador.

2. Obra a folio 26 del cuaderno no. 1 la certificación sobre variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor proveniente del Director del Banco Nacional de Datos, que no ha sido redarguida de falsa.

3. En lo concerniente a las adiciones presupuestases, ellas no tienen incidencia alguna en el monto del presupuesto requerido para la creación de la Contraloría Municipal. En efecto, la adición al presupuesto por valor de $20.624.529,86

(folios 75 a 77), que se hizo en el Decreto no. 117 de 30 de Octubre de 1989, por ser posterior a la fecha de expedición del Acuerdo no. 048 de 16 de Agosto de 1989, que crea el ente fiscal, no puede tenerse en cuenta, y, por lo demás, de dicha suma, $16.000.000.00 corresponden a auxilios nacionales y departamentales, los cuales no constituyen ingreso ordinario o corriente del municipio. En lo que atañe a la adición efectuada el 29 de Abril de 1.989 (folios 77 a 80 ibídem), la suma de $3.085.786,93 objeto de la misma no afecta la cuantía del presupuesto requerida para que el Municipio de Villamaría pueda crear la Contraloría Municipal, pues para el momento en que se expidió el Acuerdo acusado el monto presupuestal debía ser de $92.716.353,64 que resulta de

aplicarle a la suma de $50.000.000.00 el valor de los porcentajes acumulados hasta 1.988 certificados por el Director del Banco Nacional de Datos. De tal manera que, conforme a la certificación de la Contraloría Departamental, que coincide con lo consignado en el acuerdo No. 012 de 18 de noviembre de 1988, obrante a folios 62 a 73, y a la adición presupuestal de 29 de Abril de 1989 de 29 de abril de 1989 de $3.085.786,93, el presupuesto del Municipio de Villamaría tenía para la fecha de creación de la entidad fiscalizadora un presupuesto de $74.743.617,34, cifra esta inferior a la requerida en el artículo 305 del C. de R. M., y por ello habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de mayo de 1993. - Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano