CE-SEC1-EXP1993-N2309

PROTECCION A LA PRODUCCION DE ALIMENTOS Advierte la Sala que la protección a la producción de alimentos y la promoción de la investigación y transferencia de tecnología, que está a cargo del Estado, no excluye para su ejecución el concurso de personas naturales o jurídicas, pues, de una parte, la norma constitucional no lo hace, y, de otra parte, al hacer una interrelación con otras normas contenidas en la Carta Fundamental se extrae que por el contrario ellas buscan apoyar la participación del sector privado en las tareas del Estado. ICA - Reestructuración / ICA - Objetivo EL ICA como Integrante del Programa de, Ciencia y Tecnología Agropecuarias, cuya participación se prevé en los artículos 4º y 5º en estudio, tiene injerencia directa en el manejo que corresponde dar al Estado a la investigación y transferencia de tecnología, lo cual constituye precisamente su principal objetivo, y esta circunstancia lejos de restarle autonomía le garantiza a la entidad su adecuada participación en el Programa permitiendo de esta forma una contribución más eficiente en la promoción de la investigación y transferencia de tecnología en el área agropecuaria. DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALESTemporalidad / SUPRESION DE EMPLEOS / GOBIERNO NACIONALFacultades Las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el aludido precepto transitorio llevan ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del constituyente fue la de que dentro del término de 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de

la Constitución el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que allí se mencionan y para cumplir los fines allí previstos, de antemano facultó a la autoridad competente para suprimir los cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que se cause a su titular en áreas del interés público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2309

Actor: JUAN MANUEL ARRIETA HERRERA Y OTRO

Demandado: DEPARTAMENTO DE PLANEACION NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD Los ciudadanos JUAN MANUEL ARRIETA HERRERA y LUIS RAUL VANEGAS ALVARADO, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A, solicitando esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Agropecuario", proferido por el Gobierno Nacional.

l. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Señala la parte actora como vulnerados con el acto acusado el Preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1°, 2°, 5º, 24, 42, 44, 53, 65, 70, 72, 81, 93, 94,

125, 150 numeral 7º, 153, 189 numerales 15 y 16, 334, 339, 345, 355 y transitorio 20 ibídem; 5° y 7° del Decreto 1050 de 1968. Fundamenta en síntesis el alcance de la violación así:

1. El ICA desde su creación como establecimiento público (Decreto 3116 de 18 de diciembre de 1963), ha tenido como razón de ser atender las funciones de regulación y control e investigación científica y transferencia de tecnología, siendo las dos últimas las más importantes porque a través de ellas el Estado Colombiano ha logrado avances y contribuciones en el incremento de la productividad de alimentos, materias primas, y, en general, productos agropecuarios.

En el artículo 2º, párrafo 2º del decreto acusado el gobierno lo que hace es entregar la investigación agropecuaria y la transferencia de tecnología a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, creada por iniciativa del sector privado y con participación del ICA, el cual sólo se reserva la. financiación de proyectos de investigación, violándose así los artículos 65, 70, 81, 334 y 335 de la Carta, pues a la producción de alimentos dejará de dársele la protección especial por parte del Estado; no se estaría promoviendo la investigación científica y la transferencia de tecnología; no se cumple la promoción que el Estado debe dar a la productividad al abandonarse las funciones de investigación y transferencia de tecnología y convirtiéndose el ICA en un simple organismo de financiación de proyectos de investigación y el presupuesto asignado será para atender la contratación con la Corporación Colombiana de Investigación

Agropecuaria, con lo cual inconstitucionalmente pasarán los recursos (donaciones o auxilios) a entidades particulares. La derogatoria del artículo 140 del Decreto Ley 501 de 1989 por parte del artículo 35 del Decreto 2141 no tiene objetivo diferente de eliminar como función del ICA, la contribución al desarrollo de la economía nacional, a través de la investigación para la transferencia de tecnología, capacitación y la protección de la producción agropecuaria. No se cumplió el mandato constitucional de tener en cuenta la evaluación y recomendaciones de la comisión a sabiendas de que los reparos provenían de quienes constituían la verdadera conciencia jurídica de ese organismo asesor.

2. Se violó el artículo transitorio 20 por las siguientes razones: a) La fusión, supresión o reestructuración del ICA no se realizó dentro del término fijado, pues se está asistiendo simplemente a un proceso de privatización de funciones públicas que la Constitución no admite y sí por el contrario resulta perjudicial a los intereses de la Nación. b) La reestructuración no aparece en el decreto pues en el artículo 7º se precisa como labor de la junta directiva, la adopción de la estructura interna y la planta de personal.

Así mismo, de los artículos 13 a 18 se deduce, que la administración no hizo la reestructuración dentro de los 18 meses, sino que está por hacerse, dejando dicha facultad a la gerencia y a la Junta Directiva del ICA. c) El Decreto acusado pone en entredicho el interés que la Constitución Nacional presenta en tomo de la investigación científica y la transferencia de tecnología;

está en contravía con los intereses de la Nación y de la aspiración de un: mejor estar, cuyo camino no ha de ser otro que el indicado en el artículo 1° de aquélla. d) El artículo 5º del decreto es abiertamente contrario al artículo transitorio 20 por cuanto la participación o no del ICA en el Consejo del Programa Nacional de Ciencias y Tecnología Agropecuaria, no forma parte ni es tema de la reestructuración de la entidad.

3. Se vulneró el artículo 210 de la Constitución al someterse al ICA a las determinaciones que tome el Consejo del Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuarias y a la asignación de recursos que para dichos proyectos se aprueben por iniciativa de los asesores, pues ello limita en sumo grado la autonomía del establecimiento público atentando contra los artículos 5º y 7º del Decreto 1050 de 1968.

4. Se quebrantaron los artículos 158 y transitorio 20 de la Carta, por cuanto el decreto acusado contiene normas que no se relacionan con la reestructuración del ICA como la relativa al Consejo del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología que no es una dependencia del ICA, transgrediéndose así el principio de la especialidad.

5. Se violaron el Preámbulo de la Constitución y los artículos 1º y 25 de la misma, ya que no se asegura el trabajo lanzando mediante la reestructuración y el recorte de la planta de personal a miles de empleados del ICA.

6. Se infringen los artículos 53, 125 y 334 ibídem porque el Decreto. 2141 ataca no sólo al personal escalafonado sino también al denominado de libre

nombramiento y remoción. La intervención del Estado en la economía tiene como primer objetivo el pleno empleo y como consecuencia del mismo el acceso efectivo a los bienes y servicios, lo cual no se cumple lanzando a la calle a la población, dejándola sin empleo, pues ello crea todo lo que no quiso la Constitución: prostitución, delincuencia, incremento de la pobreza, etc. Si ni aún en estado de conmoción el Gobierno puede desmejorar los derechos de los trabajadores, mucho menos en estado de normalidad. La Corte ha sido clara en catalogar a la carrera administrativa como "derecho adquirido".

7. Se violó el artículo 93 de la Constitución Política ya que los artículos 25, 53 y 125 del decreto acusado desconocen tratados internacionales sobre la materia.

II. ACTUACION Mediante proveído de 25 de marzo del presente año se admitió la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto, enjuiciado.

II.1. Al contestar la demanda el Departamento Nacional de Planeación se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo lo siguiente: Una cosa es que la Constitución ordene al Gobierno apoyar y promover de manera especial el desarrollo del sector agropecuario y otra distinta que tenga que ejecutar directamente las labores para conseguir tales objetivos. No puede mezclarse la función de reestructuración y ordenamiento de la administración emanadas del artículo transitorio 20, con las funciones propias del ejecutivo de determinar la estructura interna de los organismos de la administración. No puede entenderse la misión que tiene el Estado de proteger el trabajo y los trabajadores, como una prohibición rotunda de despedir empleados.

II.2. El Ministerio de Agricultura al contestar la demanda expresó en síntesis lo siguiente:

1. La producción de alimentos cuya protección por parte del Estado alude el artículo 65 de la Carta Política puede lograrse de muy diferentes maneras: a través de subsidios, importación de insumos, concesión de créditos especiales a ciertos sectores agropecuarios, adquisición directa de productos por el Estado, estímulo a la investigación científica aplicada a la producción agrícola y pecuaria, etc., mecanismos éstos que la Constitución deja en manos del Gobierno y de las autoridades competentes.

No puede afirmarse que la Constitución obligatoriamente establece que el Gobierno deba ejercer por sí la investigación en el área agrícola con prescindencia del sector privado. De tal manera que el acto acusado no está creando en favor de personas privadas naturales o jurídicas el privilegio de la investigación o transferencia de tecnología, ni excluye la realización en forma directa por el Gobierno.

2. La normatividad del Decreto 2141 de 1992 reposa sobre la reubicación del ICA dentro del aparato administrativo del Estado, la reasignación de funciones y competencias de los órganos de dirección y administración de la entidad.

Bajo la perspectiva del artículo 150 numeral 7° de la Constitución ha de entenderse el ejercicio de las facultades conferidas al Ejecutivo por el Constituyente de 1991. El Gobierno en cumplimiento del mandato constitucional dispuso conferir a la junta directiva del ICA como establecimiento público que es, entre otras cosas, la función de adoptar los estatutos, la estructura interna y la planta de personal. La asignación de estas tareas es constitucional y válida a la luz de la anterior y de la

nueva Carta. El señalar un plazo máximo hasta el 31 de diciembre de 1993 para el ejercicio de tales funciones que por ley le corresponden a la junta directiva no implica que la reestructuración autorizada por el artículo transitorio 20 se hubiera prorrogado, pues la adopción de los estatutos y de la planta de personal no es una función legislativa sino administrativa.

3. Frente a la violación del artículo 210 de la Constitución no se da la supuesta infracción ya que la Constitución defiere a la ley el quantum de la autonomía en la descentralización por servicios, además que el precepto acusado deja ver claramente que los planes de investigación y transferencia de tecnología no se le imponen al ICA, de tal modo que no resulta cierto afirmar que éste quede sometido inexorablemente a las determinaciones del Consejo del Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología amén de que la asesoría no conlleva la imposición de medidas y ni hace obligatorio el seguimiento de lo sugerido por los asesores.

4. En cuanto la violación del principio de la especialidad (artículo 158 de la C.P.) y del artículo transitorio 20 no expresa la demanda qué norma superior resulta desconocida por el Decreto 2141 de 1992, ni observa que alguno de los artículos constitucionales resulte violado con el hecho de que el Ministro de Agricultura y el gerente del ICA hagan parte del Consejo.

5. La invocación del derecho al trabajo no puede hacerse en desmedro de los intereses generales en el campo de la función administrativa, pues dentro de un organización racional y eficaz de la función no puede considerarse que deba absorberse la mano de obra que no se necesita o que sea improductiva, inmoral o

disfuncional.

6. En cuanto a la violación del artículo 25 de la Constitución se responde que no se trata de un despido indiscriminado y masivo de empleados del ICA sino de acomodar la planta de personal a las necesidades del, instituto.

7. A la violación de los artículos 53, 125 y 334 ibídem se contesta:

La regulación de la carrera administrativa no contiene un derecho incondicional del empleado a permanecer en el cargo, sino que tal derecho está supeditado al Cumplimiento de ciertas condiciones: que se requiera para la satisfacción de las necesidades administrativas del Estado, que el empleado cumpla con las funciones y deberes del empleo y observe buena conducta, entre otras. La propia Constitución Política autoriza a la ley para establecer las causales de retiro del servicio, una de las cuales es la supresión del empleo. II.3. En la etapa procesal de alegaciones de las partes el apoderado del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y a su vez apoderado sustituto del Ministerio de Agricultura, presentó escrito oponiéndose a la, prosperidad de las pretensiones del libelo demandatorio, manifestando al efecto, en resumen, lo siguiente:

1. De la lectura del artículo 65 de la Constitución Política palmariamente se deduce que en el citado artículo se dispone es que el Estado PROMOVERA la investigación científica y la transferencia de tecnología para incrementar la productividad. Para tal promoción el Estado no tiene la obligación de asumirla en forma exclusiva y excluyente del concurso del sector privado.

La promoción de la investigación es la tarea que la Carta atribuye al Estado y su cometido lo puede cumplir bien. directamente o mediante el concurso de otras

entidades e incluso contribuyendo económicamente para estimular la investigación mediante contratos con organismos científicos o personas naturales de reconocida solvencia intelectual. La Corporación Colombiana de Investigaciones Agropecuarias resulta ser una entidad pública y por tanto no puede ocurrir que al celebrar contratos con ella se vulnere el artículo 334 de la Constitución. El texto del artículo 2º del decreto acusado no se presta a duda en cuanto que al ICA le corresponde adelantar la investigación y la transferencia de tecnología en el área agropecuaria. No tiene fundamento el cargo en cuanto a que no se oyó el concepto de la comisión asesora, pues precisamente siguiendo parcialmente, la sugerencia de los Consejeros de Estado integrantes de aquélla se adoptó el texto definitivo del Decreto 2141 de 1992, que consagró una solución diferente a la inicialmente presentada (folios 8, 9, 15, 75 y 76 del cuaderno de pruebas). Del examen atento del decreto se desprende que la reforma varió la modalidad de ejercer las funciones tradicionales del ICA, las cuales siguen siendo suyas, aunque puede asociarse en mayor o menor medida para su cumplimiento, lo cual propicia la competencia y la productividad en el área de la investigación, satisfaciendo así la aspiración del inciso final del artículo 334 de la Constitución.

2. No es cierto que los particulares no puedan participar en las tareas de investigación y transferencia de tecnología, supuesto que fueran privativas del Estado, pues la Constitución (inciso 2º artículo 210) permite el desempeño de funciones públicas por parte de particulares.

El artículo 337 ibídem dispone adicionalmente que "la actividad económica y la

iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común...”. La orientación filosófica y política de la Constitución no da pie para sostener, en materias como las que se relacionan con la investigación científica y la transferencia tecnológica, la existencia de un monopolio estatal, pues ello induciría a un aislacionismo inconcebible y ese sí perjudicial para el desarrollo del país. El decretó acusado fue expedido dentro del término de 18 meses contado partir de la entrada en vigencia de la Constitución y consagra en sus 35 artículos los elementos propios de la estructura orgánica y funcional del ICA. Por ello no se puede afirmar que a través de él no se reestructuró el ICA. Al igual que el Decreto Ley 501 de 1989, el artículo 7º numeral 2º del Decreto 2141 de 1992 dispuso que la Junta Directiva de la entidad tenía competencia para adoptar sus estatutos. Estas funciones no son legislativas sino administrativas como se desprende del hecho que la propia Constitución en el artículo 189 numerales 15 y 16 atribuya en el sector central tal cometido al Gobierno y que las normas legales (artículo 26 del Decreto Ley 1050 de 1968) las atribuyan en el sector descentralizado por servicios a las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado. El hecho de que el Ejecutivo en virtud de poderes transitorios de naturaleza legislativa haya fijado plazos a los órganos administrativos para que dentro de ellos cumplieran las funciones administrativas que les son propias de adoptar estatutos, estructura interna y planta de personal, no las convierte en funciones de

naturaleza legislativa.

3. En lo que atañe a la infracción del artículo 210 de la Constitución, el Decreto acusado deja ver claramente que los planes de investigación y transferencia de tecnología agropecuarias no se le imponen al ICA, sino que la junta directiva puede aprobar programas de investigación para cumplir los planes y así realizar, financiar o contratar su ejecución.

4. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología tiene, dentro de sus varias funciones, la de dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Ciencia y ser asesor del Gobierno en estas materias.

Dentro de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología está el Consejo de Ciencia y Tecnología Agropecuaria. Por lo tanto su regulación dentro del Decreto 2141 no es materia extraña a la propia naturaleza de las funciones asignadas al ICA y por lo mismo no se viola el principio de la especialidad.

5. En lo que respecta a la violación del Preámbulo y del artículo 1º de la Constitución cabe advertir que uno de los fundamentos tradicionales de la Nación ha sido la prevalencia del interés general. Por eso los intereses particulares o de grupos por importantes que sean no pueden sobreponerse a lo que el legislador estime sean los intereses generales.

La invocación del derecho al trabajo no puede hacerse en desmedro de los intereses generales pues ello llevaría a extremos insoportables para el propio Estado.

6. Al cargo de violación del artículo 25 de la Carta se responde que en el ICA no se produjo un despido indiscriminado y masivo de empleados sino de un acomodamiento de la planta de personal a las necesidades del Instituto.

En los artículos 20 y 22 del decreto acusado se prevé en favor de los trabajadores escalafonados, en período de prueba y para los que no se hallen en carrera, un régimen indemnizatorio y de bonificaciones que busca compensar los efectos de la aplicación del mandato constitucional. Por Io demás, no existe derecho adquirido a no ser removido del empleo por efecto de la reestructuración o modificación de la planta de personal.

7. A los cargos de violación de los artículos 53, 125 y 334 de la Constitución se

contesta: La regulación de la carrera no confiere un derecho incondicional del empleado a permanecer en el cargo y el Estado no pierde la facultad de producir acomodamientos en la planta de personal en función de las necesidades generales del servicio. La estabilidad desde antes de la nueva Constitución está supeditada a las regulaciones legales y reglamentarias vigentes, esto es, a la condición de que los cargos pueden desaparecer y los empleados cesantes puedan eventualmente ocupar otros, o en su defecto obtener indemnizaciones, bonificaciones y otras ventajas.

8. El Decreto acusado no contiene norma alguna que impida la libre elección del trabajo por parte de los trabajadores en general, ni deroga el principio salario igual por trabajo igual, ni prohíbe que la remuneración laboral sea equitativa y satisfactoria, que son los preceptos del artículo 23 de la Carta Internacional de Derechos Humanos que se predican infringidos.

Por lo que hace a los derechos y principios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tampoco ellos pueden resultar infringidos ya que en el decreto impugnado no se toman medidas en contra de la existencia y

estímulo a la orientación y formación de los empleados, ni contra la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a impedir un desarrollo económico y cultural constante del individuo.

III. CONCEPTO FISCAL La Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación estima que debe prosperar la nulidad del artículo 17 del decreto acusado que regula el programa de supresión de empleos por cuanto el Gobierno sí modificó, en el sentido de ampliar, el término de 18 meses previsto en la autorización constitucional.

En cuanto a los demás cargos, no están llamados a prosperar por las siguientes razones:

1. De lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2141 de 1992 no se puede afirmar que se le esté quitando al ICA la función principal de investigación y transferencia de tecnología.

2. Si se analizan los primeros artículos del decreto bien puede observarse que se hicieron cambios o modificaciones en la estructura interna del ICA.

3. La simple afirmación de la demanda de la transgresión del artículo 65 de la Constitución no demuestra por sí sola que se releve al Estado del deber de brindar especial protección a la producción de alimentos y sí por el contrario el Gobierno lo que parece propender es por la promoción de la investigación al permitir que ella pueda ser compartida con personas naturales o jurídicas.

4. Lo regulado en los artículos 4° y 5° del citado decreto no es materia completamente diferente a la reestructuración del ICA.

No se violan los artículos 1°, 25, 53, 93 y 125 de la Carta Política pues cuando se modifica la estructura de una entidad implícitamente conlleva la creación de

cargos o empleos y la modificación de las funciones en los distintos niveles o dependencia que hacen parte de ella, e incluso tiene cabida la variación de la denominación de la misma y la reasignación de funciones.

IV. LA DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Plantea el actor el cargo de violación de los artículos 65,-70, 81, 334 y 335 de la Constitución Política por parte del párrafo 2º del articulo 2º del Decreto 2141 de

1992. Para una mejor comprensión del cargo se transcribirá el texto completo de la norma en comento: "Objetivos. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario mediante la investigación, la transferencia de tecnología y la prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales. Las actividades de investigación y transferencia de tecnología serán ejecutadas principalmente mediante la asociación con personas naturales o jurídicas". El artículo 65 de la Carta Política impone como deber al Estado la protección de la producción de alimentos y la promoción de la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario' a fin de incrementar la productividad. Del contenido del inciso 1º del artículo 2º del decreto acusado se infiere claramente que él señala como objetivo: del ICA contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario mediante la INVESTIGACION Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGIA, y, en armonía con esta disposición, el artículo 3º ibídem estatuye

como funciones del Instituto, entre otras, las de asesorar al Ministerio de Agricultura en la formulación de la política y los planes de investigación agropecuaria, transferencia de tecnología, etc.; apoyar y financiar los programas de capacitación de los asistentes técnicos y extensionistas promover y utilizar estrategias de información científica y tecnología; propiciar los convenios de cooperación técnica nacional e internacional en las áreas de investigación y transferencia de tecnología y de protección a la producción agropecuaria, etc. De tal suerte que la protección y promoción que propende el citado canon constitucional frente a la investigación y transferencia de tecnología no ha sido sustraída de la órbita del ICA. Otra circunstancia muy diferente es la relativa a la ejecución de las actividades de investigación y transferencia tecnológica. Sobre este particular advierte la Sala que asiste razón al apoderado del ICA, pues no puede darse al artículo 65 el alcance que pretende la parte actora ya que la protección a la producción de alimentos y la promoción de la investigación y transferencia de tecnología, que está a cargo del Estado, no excluye para su, ejecución el concurso de personas naturales o jurídicas, pues, de una parte, la norma constitucional no lo hace, y, de otra parte, al hacer una interrelación con otras normas contenidas en la Carta Fundamental se extrae que por el contrario ellas buscan apoyar la participación del sector privado en las tareas del Estado. Así por ejemplo, el artículo 71 consagra como deber del Estado crear incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología; el artículo 339 prevé la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo

para que el Estado pueda cumplir sus objetivos, metas y prioridades entre otros en el ámbito económico, que es la base para que conforme al artículo 355 el gobierno pueda celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público. Al no darse la transgresión del artículo 65 de la Carta, los cargos de violación de los artículos 70, 81, 334 y 335, consecuenciales de aquélla, no están llamados a prosperar. En cuanto a las recomendaciones de la comisión evaluadora cabe tener en cuenta lo siguiente: El proyecto o propuesta de reestructuración del ICA sometido a consideración de la comisión integrada por tres representantes del Consejo de Estado, el Alcalde Mayor de Bogotá en representación de la Federación Colombiana de Municipios y representantes del Gobierno Nacional, señalaba como objetivos: "a) Financiar y promover la investigación y la transferencia de tecnología agropecuaria, y b) Prevenir los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para la salud humana, el medio ambiente y las poblaciones animal y vegetal.

Parágrafo: Las actividades de investigación y de transferencia serán ejecutadas directamente por las entidades con las cuales el ICA se asocie o contrate para tales fines" (folio 93, cuaderno anexo).

Sobre este punto los representantes del Consejo de Estado hicieron la objeción de que no sólo se deroga la función esencial del ICA - que constituye su razón de ser -, la investigación, sino que se le prohíbe realizarla directamente, para que la asuman sobre todo, entidades privadas (folio 89, acta N° 7, folio 14, ibídem). Si

se analiza la redacción del artículo 2º del Decreto 2141 de 1992, se observa que se modificó el texto del mismo en relación con el proyecto inicial, pues, de una parte se indicó como principal objetivo el de contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario mediante la investigación, lo cual armoniza con la preceptiva del artículo 65 de la Carta Política, y, de otra parte, al emplear la expresión "principalmente" y no "directamente" para referirse a la ejecución de las actividades de investigación y transferencia de tecnología mediante la asociación con personas naturales o jurídicas, le da una connotación diferente a la inicialmente regulada pues no está excluyendo al instituto para ejecutar tales actividades. En este sentido estima la Sala que fueron tenidas en cuenta las recomendaciones o sugerencias plasmadas en el memorando de 10 de noviembre de 1992 suscrito por los tres representantes del Consejo de Estado. Sin embargo resulta oportuno hacer claridad en cuanto a que la evaluación y recomendaciones de la comisión no podían tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional porque de considerarse así el proceso de reestructuración, fusión o supresión no dependería del ejercicio de una función de éste sino de a ella. Ha de entenderse que el querer del constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran al gobierno en la tarea asignada, asesoría ésta que no va más allá de aconsejar, sugerir, o ilustrar.

2. Invoca la actora la violación del artículo transitorio 20 y señala como razones fundamentales: que la reestructuración no se hizo dentro del plazo, ya que está

por hacerse toda vez que dicha facultad se dejó a la Gerencia y Junta Directiva del ICA; y que el decreto pone en entredicho el interés que la Constitución presenta en tomo de la investigación científica. Sobre el particular tiene la Sala en cuenta lo siguiente: De la comparación entre las normas del De