CE-SEC1-EXP1993-N2323

SORTEO EXTRAORDINARIO / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDFacultades La Circular en los literales a) y b) del artículo impugnado, no hace otra cosa que remitirse para los casos de explotación del Sorteo Extraordinario, en forma individual o en forma asociada, a las modalidades establecidas para cada uno de ellos, en los artículos 4o. y 5o. del Decreto 971 de 1990. De otra parte, tampoco observa la Sala en forma clara criterio alguno de interpretación en lo dispuesto en los tres últimos incisos del artículo impugnado, pues en ellos lo que se advierte a primera vista son los propósitos de la Superintendencia de que se dé correcta aplicación a los ya citados artículos 4. y 5. del Decreto 971 de 1990. Si se compara lo expresado en el artículo séptimo de la Circular Externa No. 02 con lo estipulado en los artículos 40. y 50 existe una completa compatibilidad normativa. No dice su texto que se debe interpretar el Decreto en tal forma, o cual manera, sino que en forma enfática reclama la sujeción estricta a lo que en él se dispone. Se ha resaltado la manifestación reiterada y expresa, consignada en la Circular demandada de que la elaboración de los planes allí enunciados, deberá sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 971 de 1990. La expresión "esto es” viene a ser en el caso presente una simple forma de manifestar que lo que seguidamente se dice es lo que ya estaba en el texto del Decreto aludido. No se está fijando allí el sentido de ninguna ley oscura ni se están haciendo interpretaciones de otra índole; no aparece postulado alguno en el texto de la

circular que así lo demuestre.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2323

Actor: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: ACCION DE NULIDAD Entra la Sala a decidir la demanda de nulidad parcial interpuesta la Circular Externa No. 02 del 24 de febrero de 1993, expedida por la Superintendencia

Nacional de Salud.

LA ACCION.

En libelo presentado el 24 de marzo de 1993, el actor de la referencia solicita a esta Corporación que produzca una sentencia en la que se declare "Que es nula parcialmente la Circular Externa No. 02 del 2". Fundamenta su petición en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Dice el demandante que "La Superintendencia Nacional de Salud, el 24 de febrero de 1993 por Circular Externa 02, con una fundamentación ambigua y sin soporte legal definido, tomó definiciones, unas realmente ajustadas a su función y en acatamiento de facultades legales, y de los criterios que para ese efecto le tiene señalados la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia». Agrega que a la Superintendencia de Salud "ciertamente le corresponde proveer herramientas para la inspección y vigilancia, velar por la eficiencia y correcto destino y manejo de los fondos percibidos y administrados por quienes

no son sus inferiores". Manifiesta que "en cambio, en el numeral 7 de la demandada circular titulado aplicación del Decreto 971 de 1990, cuando emplea la expresión "deberán sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 971 de 1990, esto es", adopta la actitud de legislador?'. NORMAS VIOLADAS CONCEPTO DE LA VIOLACION Afirma el actor que con el acto acusado, se han violado los artículos, 287, 288 y 298 de la constitución política. Así también, el artículo 4o. y el 150 de la misma Carta. Dice además, que la Circular acusada, rompe el orden jurídico fijado por el artículo 25 del Código Civil cuyo texto reza: "La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador". Al explicar el concepto de la violación, afirma: "El Superintendente Nacional de Salud, es una autoridad administrativa dentro de la rama ejecutiva del poder público, en razón de lo cual tiene funciones propias, que le son señaladas, antes por el Decreto 1472 de 1990, hoy por el Decreto 2167 / 92, cuyos límites fueron fijados por la Honorable Corte Suprema de Justicia en atención, a la nueva Constitución Nacional en sentencia del 29 de noviembre de 1991. Ni es función de la Superintendencia aprobar planes de premios, ni tampoco lo es interpretar la ley por vía general porque no "circular" no sería el Idóneo para el establecimiento de pautas generales, pues la potestad reglamentaria radica en instancias y mecanismos

diferentes". Torna luego el actor a mencionar otras normas violadas, concretamente el artículo 5 - numeral 4. pero sin aludir a qué estatutos corresponden dichas normas. Y concluye diciendo que "en resumen se viola la jerarquía normativa, se plantea abuso de la potestad reglamentaria; se interpreta por vía general y se desconoce la sentencia de la H. Corte y la doctrina del H. Consejo de Estado". Solicita además el nulidiscente en su demanda que, para los efectos del artículo 207 del C.C.A., se fije el monto que debe consignar para garantizar las expensas del proceso (fl.11). Debe decirse de una vez, que dicho monto fue fijado en el auto admisorio de la demanda (fi. 20), en la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) los que nunca fueron consignados por el actor, según informe secretarial visible a folios 64 y 70 de expediente.

INTERVENCION DE LAS PARTES Y DEL MINISTERIO

PUBLICO ALEGATOS DE CONCLUSION.

Notificada la demanda al señor Superintendente Nacional de Salud, éste no respondió ni se hizo representar en el proceso. Tampoco presentó alegatos de conclusión. En este momento procesal el demandante también guardó silencio. La señora Procuradora Delegada, por su parte, rinde su concepto en el sentido de que "procede un pronunciamiento inhibitorio debido a la inexistencia de un acto administrativo propiamente dicho en el acápite atacado de la Circular en referencia”. Explica en su concepto la colaboradora del Ministerio Público, manifestando

que "Leído con atención el numeral 7 de la Circular 002 traída a juicio bien puede advertirse que no se está frente a un acto administrativo propiamente dicho, que cree, modifique o extinga una situación jurídica, sino frente a un llamado de atención para que se dé cumplimiento a las normas del Decreto reglamentario sobre los Sorteos Extraordinarios de Loterías. "Y siendo así, no quedaría otra salida que proferir un pronunciamiento inhibitorio”.

LA SALA CONSIDERA Y DECIDE: En la parte introductoria de la circular traída a juicio, se dice que: " ... en armonía con las disposiciones legales, se le faculta a la Superintendencia para dictar y ejecutar las providencias de carácter administrativo necesarias para el eficaz cumplimiento de los objetivos que se le han señalado, siendo el presente instructivo la reiteración de una parte del marco legal a que se encuentran sometidas las loterías, proveyendo no solo herramientas que facilitan y hacen posible su cumplimiento y por ende la inspección y vigilancia que le es propia a esta entidad, sino también el desarrollo de nuestro objetivo superior como lo es el de lograr progresivamente en las loterías una mayor eficiencia en el manejo de sus recursos que se traduzca en mediano plazo en un acrecimiento de los mismas a favor del Sector de la Salud”.

De acuerdo con el postulado transcrito, es evidente que el acto demandado al pretender, entre otras cosas, provisión de las herramientas que faciliten. Y hagan posible el cumplimiento de los objetivos señalados a la Superintendencia en las disposiciones legales, está incurso dentro del concepto de, actos administrativos

que el Código de la materia definía, en el Inciso segundo del artículo 83 antes de la actual reforma, como "las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad 0 la inteligencia". Ya en 1983 esta Corporación había señalado como los elementos de la existencia de los actos administrativos, los siguientes: 1. Decisión de la Administración. 2. Que ella produzca efectos de derecho (Sentencia de febrero 15. Exp. 3762). De acuerdo con estas pautas, es indudable que, teniendo en cuenta el objeto y las consecuencias que se esperan del acto examinado, también a este se extiende el debido control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No comparte entonces la Sala el concepto de la señora Delegada del Ministerio Público en el sentido de que, en el caso sub iuris, "no queda otra salida que proferir un pronunciamiento inhibitorio". Ya dentro de la materia a decidir, se debe hacer resaltar la deficiente entidad que tiene el libelo inicial, como demanda propiamente dicha. La falta de organización tanto en la exposición como en la citación de las normas superiores que el acto considera infringidas, así como la falta de concreción en la explicación de esa violación, dificultan la labor del juzgador, más aún guando la misma pretensión que es imprecisa y vaga cuando se solicita que se, declare nula parcialmente la Circular acusada, sin señalarle topes a esa parcialidad como si se dejara ad libitum de la Sala el hacerlo.

Lo anterior, que podría naturalmente configurar una Ineptitud de la demanda, conlleva a interpretar la misma en el sentido ya enunciado en el auto que niega la suspensión provisional, de que es el artículo 70 - del acto acusado el objetivo del ataque del actor teniendo en cuenta la afirmación que seguidamente se transcribe: "La Circular viola directamente normas precisas en forma evidente, por lo cual procede la suspensión provisional en forma inmediata, del contenido del numeral 70 - de la Circular 02 del 24 de febrero de 1993. El texto de dicho artículo es el siguiente: "7o. APLICACION DEL DECRETO 971 DE 1990. "La elaboración de Planes de Premios que tengan por objeto explotar derechos de Sorteos Extraordinarios, salvo disposición legal en contrario, deberán sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 971 de 1990, esto es: "a. Si se trata de explotar un derecho de Sorteo Extraordinario en forma individual, deberá optarse para su emisión por cualquiera de las modalidades de que trata el articulo 4o. ibídem, y "b. Si se trata de explotar más de un derecho de Sorteo Extraordinario en forma asociada, deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5o. ibídem. "Para la correcta aplicación de la acumulación de que trata el numeral 3 del artículo 5. ibídem, las sociedades o loterías que actualmente vienen explotando los Sorteos Extraordinarios, deberán enunciar de manera precisa, en los Planes de Premios, el nombre de la lotería que aporta el derecho, de tal forma que en la acumulación que así se verifique se entenderá que los

derechos respectivos se ejercitaron y agotaron definitivamente, y por lo tanto no pueden volver a jugar en el respectivo año. "Como bien lo dispone el numeral 4 del artículo 5 - ibídem, cuando se realice la explotación conjunta, cada derecho aportado dará lugar al empleo de cualquiera de las modalidades de emisión señaladas en el artículo 4o, ibídem. “Para el cabal cumplimiento de lo previsto en el artículo 5o. precitado, cada sorteo a realizarse en el año requerirá su propio Plan de Premios, en el cual se especificará el número de derechos a jugarse, el nombre de las loterías que aportan el derecho y la(s) modalidad(es) de emisión que se hubiera escogido". No habiéndose presentado en el transcurso del proceso, hechos o pronunciamientos que puedan hacer variar los criterios expresados por la Sala en el auto admisorio de la demanda, en las consideraciones atinentes a la denegación de la suspensión provisional del acto demandado que había sido solicitada por el actor, sigue teniendo actualidad lo que entonces se dijo y que ahora constituye motivación de la decisión a tomar: "...la Circular en los literales a) y b) del artículo Impugnado, no hace otra cosa que remitirse para los casos de explotación del Sorteo Extraordinario, en forma individual o en forma asociada, a las modalidades establecidas para cada uno de ellos en los artículos 411. y 50. del Decreto 971 de 1990. "Esta remisión y sujeción se observa en lo dispuesto en el siguiente aparte de la disposición demandada: La elaboración de Planes de Premios, que tengan por objeto explotar derechos de

sorteos extraordinarios, salvo disposición legal en contrario, deberán sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el decreto 971 de 1990. (Subraya la Sala). "De otra parte, tampoco observa la Sala en forma clara criterio alguno de Interpretación en lo dispuesto en los tres últimos incisos del artículo impugnado, pues en ellos lo que se advierte a primera vista son los propósitos de la Superintendencia de que se de correcta aplicación a los ya citados artículos 4. y 5 - del Decreto 971 de 1990. "Si se compara lo expresado en el artículo séptimo de la Circular Externa No. 02 con lo estipulado en los artículos 4. y 5. existe una completa compatibilidad normativa. No dice su texto que se debe interpretar el Decreto en tal o cual manera, sino que en forma enfática reclama la sujeción estricta a lo que en él se dispone. "Lo anterior sin dejar de observar que el artículo 4. del Decreto 971 de 1990, uno de los supuestamente reglamentados por el acto acusado, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en providencia del 16 de abril de 1993, expediente No. 2094, actor Fabio Augusto Leyva Medina». Al manifestar el actor que se asume una actitud de legislador cuando, en la Circular demandada, se emplea la expresión "deberán sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 971 de 1990, esto es: "aduce que con ello se rompe el orden jurídico fijado por el articulo 25 del Código Civil, según el cual "La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura,

de una manera general, solo corresponde al legislador”” La afirmación del demandante queda ampliamente desvirtuada con las consideraciones que se han venido haciendo en este proveído en las que se ha resaltado la manifestación, reiterada y expresa, consignada en la Circular demandada de que la elaboración de los planes allí enunciados, deberá sujetarse estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 971 de 1990. La expresión "esto es", viene a ser en el caso presente una simple forma de manifestar que lo que seguidamente se dice es lo que ya estaba en el texto del Decreto aludido. No se está fijando allí el sentido de ninguna ley oscura ni se están haciendo interpretaciones de otra índole; no aparece postulado alguno en el texto de la circular que así lo demuestre y ni siquiera el demandante pudo señalar giro gramatical, expresión o frase que le de sustento a lo que afirma. Todo el discurso de su libelo se distrae en acusaciones sobre violación de normas constitucionales, sobre vulneración de la autonomía departamental y del derecho de propiedad de los departamentos sobre el monopolio de las loterías y en la cita de conceptos genéricos que, aunque enraizados en principios constitucionales, no dejan de ser recursos retóricas sin consistencia sustancial, sin fundamento en el caso concretó sometido a análisis y a juzgamiento. Así, por ejemplo, el actor que "con la expedición del acto acusado se infringe el artículo 40. de la Constitución Nacional. La carta fundamental es norma de normas y esta norma establece además la pirámide jerárquica de las normas, las cuales deben respetarse sin contrariar mandatos superiores". No dice, sin embargo, qué parte de la circular, cuál

disposición agrede esas normas constitucionales. Dentro de la incoherente presentación de la demanda se encuentra, como ya se dijo, la mención de unas normas violadas el decir del actor, pero sin ubicación en un ordenamiento determinado. Cree pertinente la Sala advertir, para concluir así estas consideraciones, que si se está haciendo referencia al artículo 50. numeral 40 del mismo Decreto 971 de 1990, la acusación carece de lógica, y, de fundamento por lo que seguidamente se explica: Dice el actor: "Con el contenido de la circular se viola él artículo 5 numeral 4 que permite la explotación conjunta y con ella la selección de diferentes formas de emisión contenidas en el artículo 4o.". Dice, por su parte, el literal b. del artículo 7o que se estudia: "Si se trata de explotar más de un derecho de Sorteo Extraordinario en forma asociada, deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5o - ibídem". Y éste reza en su primer inciso: "Las entidades autorizadas para realizar sorteos extraordinarios de lotería podrán hacerlo independientemente o asociarse entre sí para explotarlos conjuntamente". Si son estas las normas a las que se refiere el accionante, la contradicción no aparece. Y su afirmación debió ser acompañada de la explicación pertinente en cumplimiento de lo exigido por el artículo 137 numeral 4) del Código Contencioso Administrativo. Encuentra ésta Corporación, en conclusión, que el acto acusado, visto a través de la demanda que lo trae a juicio, está ajustado a derecho. En concordancia con lo expuesto y en desacuerdo con el concepto con la señora Procuradora Delegada, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA : DENIEGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en reunión celebrada el día ocho (8) de - octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO