CE-SEC1-EXP1993-N2327

DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES / CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO - Competencia residual / SUSPENSION PROVISIONAL Si bien es cierto que por el contenido material de los Decretos que expide el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 ellos tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, no es menos cierto que en razón de la autoridad que los expide: El Gobierno Nacional, son actos administrativos. Obsérvese que es el Constituyente quien al adscribir el control a esta jurisdicción de todos los Decretos que expide el Gobierno Nacional que no estén sujetos al de la Corte Constitucional, quien ha calificado los actos según la entidad de donde emanan, independientemente de su contenido o materia. Y si la Carta política le asignó a esta Corporación la competencia residual en el artículo 237 numeral 2o. para juzgar tales Decretos, este juzgamiento supone el trámite previsto en las disposiciones del C.C.A. las cuales consagran la medida de suspensión provisional para los actos administrativos ante el evento de darse las circunstancias de que trata el artículo 152 del C.C.A. DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES Temporalidad / MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIALReestructuración / JUNTA DIRECTIVA - Facultades / PLANTA DE PERSONAL El señalamiento del plazo para que las juntas o consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del término de 18 meses previstos en la norma transitoria, no puede

considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación de la estructura interna y de la planta de personal es función de carácter administrativo que aquéllos organismos tienen en forma permanente (artículos 26 literal b) Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para la cual no requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio. Por ello ha de entenderse que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de las decisiones adoptadas bien sea de reestructurar, fusionar o suprimir una entidad y respecto de la indemnización de quienes como consecuencia de éstas resulten privados de su cargo o empleo. REVOCA EL NUM. 2 DEL PROVEIDO DE 19 DE AGOSTO DE 1993. DENIEGA la medida de suspensión provisional de los efectos de la expresión "... dentro del plazo de dieciocho (18) meses contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto" contenida en el artículo, 19 del Decreto 2148 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C. veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2327

Actor: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARON

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Referencia: ACCIÓN NULIDAD

El apoderado de la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social interpone recurso de reposición contra el numeral 2°. del auto de 19 de agosto de 1993, que decretó la suspensión provisional de los efectos de la expresión "... dentro del plazo de dieciocho (18) meses contado a partir de la fecha de publicación del presente decreto", contenida en el artículo 19 del Decreto 2148 de 1992. I - .FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los argumentos que expresa el recurrente pueden sintetizaras así: 1 - . El Consejo de Estado no ha sido consistente en sus pronunciamientos orientados a determinar la naturaleza jurídica de los actos del Ejecutivo, pues en un primer momento, en reiterados autos consideró que los Decretos del Gobierno Nacional expedidos con base en el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, por razón de la materia de que se trata, es decir que acudió á los criterios material y jerárquico con prescindencia total de los puntos de vista funcional y orgánico. Todo esto implicaba que la Sala en forma unánime consideró que un acto no tiene carácter de administrativo o legislativo por el simple hecho de que está sometido a la jurisdicción administrativa o a la jurisdicción constitucional, o si fue dictado por el Gobierno o por el Congreso de la República. Posteriormente variando su pensamiento, la Sala adoptó el criterio orgánico como único auxiliar para determinar la naturaleza jurídica de los Decretos que nos ocupan y concluye que por el sólo hecho de haber, sido dictados por el Ejecutivo, tales Decretos tienen el carácter de actos administrativos.

El criterio orgánico está proscrito como único punto de vista para catalogar a un acto administrativo, como lo expresa el Tratadista doctor Libardo Rodríguez Rodríguez en su libro Derecho Administrativo General Colombiano, Editorial Temis. En consecuencia, no se entiende cómo el Consejo de Estado retrocede en esta evolución doctrinaria y jurisprudencial rescatándolo de las cenizas y echando al olvido otros criterios de innegable trascendencia en este esfuerzo de catalogar un acto administrativo. 2 - . El artículo transitorio 20 habilitó al Gobierno Nacional no solo para reestructurar las entidades sino también para poner en consonancia la administración con la reforma constitucional, y ello obviamente lo facultaba para esbozar o fijar unos criterios conforme a los cuales se diera cumplimiento a lo ordenado en los Decretos de modernización, precisamente en consideración a que la magnitud de la reforma administrativa requería de un orden y racionalidad en la ejecución de la misma. La determinación de un plazo para la supresión de empleo no constituye extensión del momento legislativo sino apenas la fijación de una pauta sobre la manera en que la administración pública habrá de cumplir dicha voluntad legislativa, cuya actuación termina al extinguirse el plazo de 18 meses consagrado en el artículo transitorio 20. De esta manera es posible perfectamente distinguir entre la decisión de reestructuración (momento legislativo) y el de simple ejecución de voluntad (momento de ejecución y cumplimiento). La fijación del plazo no constituye prórroga de las facultades del artículo transitorio 20 en tanto que la decisión quedó adoptada dentro del término previsto por dicho artículo y el plazo tan solo alude a la ejecución y cumplimiento de dicha

decisión por parte de las autoridades administrativas competentes. Tampoco puede afirmarse que la fijación del plazo constituye una limitación en las facultades del Consejo Directivo, pues ya se dijo, el Gobierno Nacional se limitó a fijar unas pautas y criterios para acelerar y racionalizar el ejercicio de la función administrativa por parte de dicho ente, para lo cual estaba habilitado por la norma transitoria. La naturaleza legislativa de los Decretos emanados del artículo transitorio 20 no tiene terrenos vedados distintos de los señalados por la propia Constitución como competencias de otros entes, razón por la cual el Gobierno como legislador sui generis, tiene plena capacidad legal para disponer la forma en que habrá de cumplirse con los mandatos contenidos en dichos Decretos. No se dan los supuestos para la procedencia de la suspensión provisional, pues el contenido del artículo 19 del Decreto 2148 de 1992 no viola la disposición constitucional invocada como fundamento de aquélla, dado que el análisis de juridicidad no se agota con la simple comparación de la disposición suspendida con la preceptiva de la norma transitoria. II - . LA DECISION Para resolver se considera: En lo que respecta al primer argumento que expone el recurrente, la Sala reitera sus pronunciamientos expresados en los proveídos de 6 de agosto y 16 de septiembre de 1993, expedientes 2348 y 2484, respectivamente, en cuanto a que si bien es cierto que por el contenido material de los Decretos que expide el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 ellos tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, no es menos cierto que en razón de

la autoridad que los expide: el Gobierno Nacional, son actos administrativos. Obsérvese que es el Constituyente quien al adscribir el control a esta jurisdicción de todos los Decretos que expide el Gobierno Nacional que no están sujetos al de la Corte Constitucional, quien ha calificado los actos según la entidad de donde emanan, independientemente de su contenido. o materia. Y si la Carta Política le asignó a esta Corporación la competencia residual en el artículo 237 numeral 2. Para juzgar tales Decretos, este juzgamiento supone el trámite previsto en las disposiciones del C.C.A. las cuales consagran la medida de suspensión provisional para los actos administrativos ante el evento de darse las circunstancias de que trata el artículo 152 del C.C.A. En lo concerniente al segundo fundamento del recurso, estima la Sala que tiene vocación de prosperidad. En efecto, como lo manifestó la Sala en la segunda providencia citada ab initio y en la sentencia de 9 de septiembre del presente año, expediente No. 2309, el señalamiento del plazo para que las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del término de 18 meses previsto en la norma transitoria, no puede considerarse como una prórroga de la facultad legislativa excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, pues tal adecuación de la estructura interna y de la planta de personal se función de carácter administrativo que aquéllos organismos tienen en forma permanente (artículos 26 literal b) Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978), para

la cual ni requieren de autorización expresa ni de término alguno para su ejercicio. Por ello ha de entenderse que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de las decisiones adoptadas bien sea de reestructurar, fusionar o suprimir una entidad y respecto de la indemnización de quienes como consecuencia de éstas, resulten privados de su cargo o empleo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: l'): REVOCASE el numeral 2'. del proveído de 19 de agosto de 1993. En consecuencia, DENIEGASE la medida de suspensión provisional de los efectos de la expresión "... dentro del plazo de dieciocho (18) meses contado a partir de la fecha de publicación del presente decreto", contenida en el artículo 19 del Decreto 2148 de 1992. 2'): RECONÓCESE Como apoderado especial de la Nación Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al abogado JORGE ENRIQUE PAREDES TAMAYO, y como sustituta de éste a la abogada AMINTA RENGIFO LOPEZ, en los términos y para los fines del memorial de sustitución visible a folio 88. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase Se deja constancia que la anterior providencia fué leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO

PRESIDENTE

JOSÉ IGNACIO NARVÁEZ GARCÍA PEDRO ALEJO GÓMEZ

VILA

(CONJUEZ) (CONJUEZ)