CE-SEC1-EXP1993-N2356

PRESUPUESTO DISTRITAL / DISTRITO TURISTICO CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA Mientras no aparezca plenamente demostrado que el Alcalde presentó el proyecto de manera inoportuna y como quiera que el Concejo tampoco expidió el Acuerdo correspondiente dentro del término que señala la ley, no se observa a primera vista la ilegalidad del decreto que adoptó como presupuesto el proyecto presentado por el burgomaestre. PRESUPUESTO DISTRITAL / RECURSOS DE CREDITO / TITULOS DE DEUDA PUBLICA El artículo 281 del C. de R. M., por el que se prohibe a los Municipios y entidades descentralizadas emitir títulos de deuda pública, podría considerarse derogado tácitamente por los artículos 99 y siguientes de la Ley 9a. de 1989 por la cual se otorgó capacidad legal a esos entes territoriales para la emisión de títulos de deuda pública y a destinar su producto para los fines allí determinados. La autorización que mediante el Acuerdo se le dio al Ejecutivo para obtener recursos de crédito puede constituir una relación de cupo de endeudamiento por dicha suma a la luz de lo preceptuado en el parágrafo 1º. del artículo 423 del Código Fiscal de Santa Marta según el cual "se entiende que la determinación del cupo de endeudamiento constituye una autorización para negociar empréstitos hasta por dicha suma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de mil novecientos noventa y

tres (1993) Radicación número: 2356

Actor: MARIO NOGUERA PINEDO Y OTROS

Demandado: ALCALDE MAYOR DE SANTA MARTA Referencia: APELACION AUTO Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto tanto por los demandantes como por el apoderado del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, contra el auto de 5 de febrero de 1993, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la parte que decretó la suspensión provisional del artículo segundo, numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, subnumeral 1.2.2.

Recursos de Crédito, en cuanto incluye dentro del presupuesto de ingresos y recursos de capital para la vigencia fiscal de 1993 para el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la cantidad de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.00).

I. ANTECEDENTES: Los señores Mario Noguera Pinedo, Hernando Escobar Medina y la señora Margarita Vives La couture, en ejercicio de la acción pública de nulidad presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo del Magdalena con el fin de que se anulara el Decreto 1024 de 10 de diciembre de 1992, expedido por el Alcalde Mayor de Santa Marta, "Por el cual se adopta, para la vigencia fiscal comprendida entre el lo. de enero y el 31 de diciembre de 1993, como Presupuesto de Rentas y Gastos del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta", el proyecto oportunamente presentado al Concejo Distrital.

Conjuntamente con la demanda los actores solicitaron la suspensión provisional

del acto acusado, con base en los argumentos que se resumen a continuación. El Alcalde incumplió ostensiblemente el deber constitucional de presentar . oportunamente el Proyecto de Presupuesto, toda vez que el remitido a la Corporación inicialmente no reunía las exigencias legales mínimas para su tramitación, pues faltaba el Presupuesto de las Entidades Descentralizadas y la Certificación de la Oficina Departamental de Planeación a que alude el artículo 94 del Decreto 77 de 1987. Al serle devuelto el proyecto por parte del Concejo, el Ejecutivo no lo devolvió a la Corporación para su discusión y aprobación, sino después que ésta había clausurado sus sesiones. El Alcalde, ante su conducta omisiva, estaba obligado a repetir el Presupuesto del año anterior, por mandato claro y expreso de los artículos 348 y 353 de la Constitución, 51 de la Ley 38 de 1989 y 105 del Acuerdo 213 de 1991, Código Fiscal del Distrito. Al decretar el Alcalde, mediante el acto acusado, inversiones por $13.754.335.250, cuando el Plan de Inversiones aprobado por el Concejo en el Acuerdo 09 del 21 de septiembre de 1992, fue de solo $6.917.600.000, se vulneraron en forma manifiesta el numeral 1º. del artículo 13 de la Constitución, que radica en forma exclusiva en los Concejos la competencia para aprobar los planes y programas de desarrollo económico y social y de Obras Públicas; el 345 de la misma Carta que le confiere al Congreso, las Asambleas y los Concejos la

facultad exclusiva de decretar gastos públicos, y los artículos 346 de la Ley de Leyes y 25 del Código Fiscal Distrital, por cuanto rompió la correspondencia y sujeción necesaria de los Presupuestos al Plan de Desarrollo. Al incluirse en el Presupuesto partidas por $10.000.000.000, correspondientes a créditos no perfeccionados, se transgredieron los artículos 54 y 420 del Código Fiscal Distrital.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA: El Tribunal Administrativo del Magdalena en auto del 5 de febrero del presente año, en primer término admite la demanda. Respecto a la solicitud de la medida cautelar, solamente accede a decretar " la suspensión provisional del artículo segundo numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, Subnumeral 1.2.2. Recursos de Crédito, por cuanto incluye dentro del presupuesto de ingresos y recursos de capital para la vigencia fiscal de 1993 para el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, la cantidad de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS

($10.000.000.000.00)". Para llegar a la determinación anterior, el a - quo razonó, en síntesis, así: Para efectos de la suspensión provisional del Decreto 1024 del 10 de diciembre de 1992, acusado en estas diligencias, son ajenas a este momento procesal las vicisitudes internas, tanto del Concejo como de la Alcaldía Distrital que impidieron una acción mancomunada para la expedición de un presupuesto acorde con las expectativas ciudadanas, en la medida que atañen directamente a la oportunidad

de la presentación y al contenido formal del proyecto de acuerdo del presupuesto municipal. Las razones por las cuales el Concejo no expidió el Acuerdo sobre presupuesto antes del lo de diciembre de 1992, tal como lo exige el articulo 101 del Acuerdo 0213 del 13 de marzo de 1991, Código Fiscal del Distrito de Santa Marta, no pueden ser de índole jurídica. Será necesario ahondar en los motivos por los cuales el Concejo clausuró las sesiones el 30 de noviembre de 1992 sin esperar la culminación del plazo que se prolongaba hasta el 10 de diciembre. A primera vista no se aprecia la violación ostensible de las normas contenidas en el Acuerdo que rige la expedición del presupuesto distrital, atemperado en principio a las disposiciones de la Ley 38 de 1889 y a los artículos 348 y 353 de la Carta Política, porque el Código Fiscal del Distrito es reiterativo en que el Concejo tiene plazo hasta el 10 de diciembre de cada año para aprobar el Acuerdo presupuestario, y es enfático que ante la no expedición regirá el presentado por el Alcalde para la Administración Central. La inclusión de partidas para inversiones por $13.754.335.150, superando el doble de lo aprobado por el Concejo en el Plan de Inversiones mediante el Acuerdo 09 de 1992 que fue de solo $6.917.600.000, no es ostensiblemente ilegal, por la coincidencia que se observa entre los rubros correspondientes a los ingresos aprobados en $23.267.269.235.00 tanto en el proyecto de Acuerdo como en el Decreto impugnado, cantidades que a su vez corresponden a gastos

presupuestados por igual cantidad, en uno y en otro; además por la posibilidad constitucional prevista en el artículo 347 de la Carta de que el Gobierno proponga por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados cuando los ingresos autorizados no fuesen suficientes para atenderlos. La inclusión de la partida de $10.000.000.000.00, sí es ilegal dada la expresa prohibición contenida en el artículo 54 del Acuerdo 0214 de 1991 o Estatuto Fiscal Distrital de incluir en el presupuesto de ingresos, recursos del crédito que no se encuentren legalmente contratados o incluidos dentro del cupo global de endeudamiento.

III. LOS RECURSOS DE APELACION: Contra el auto que decretó la suspensión parcial del acto acusado, interpusieron apelación tanto los actores como el señor apoderado del Distrito de Santa Marta.

Los primeros no sustentaron el recurso, se sujetaron simplemente a manifestar que lo interponían (folio 293). El Distrito de Santa Marta impugna la providencia del Tribunal únicamente en cuanto dispuso la suspensión provisional del artículo segundo, numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, subnumeral 1.2.2. RECURSOS DE CREDITO, porque incluye dentro del presupuesto de ingresos y recursos de capital, para la vigencia fiscal de 1993 para el Distrito de Santa Marta, la cantidad de $10.000.000.000.00.

IV. CONSIDERACIONES: La apelación de la parte actora.

Manifiestan los actores que interponen el recurso de apelación contra el auto de 5 de febrero de 1992, "pero únicamente en cuanto en él no se decreta la

suspensión provisional TOTAL del acto acusado". Respecto a este recurso proceden las siguientes precisiones: De conformidad con lo dispuesto en los artículos 266 del C. de R. M. y 91 del Código Fiscal del Distrito de Santa Marta, el Alcalde, en el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre debe presentar al Concejo el presupuesto de rentas y gastos, y la corporación edilicia debe expedir el Acuerdo correspondiente durante dichas sesiones, incluido el período de prórroga el que de acuerdo con el artículo 79 del primero de los estatutos citados es de 10 días. En el caso de autos hasta el momento no puede afirmarse que si el Concejo no expidió el Acuerdo del Presupuesto antes del 10 de diciembre de 1992, se debió a la Presentación extemporáneo o incompleta del proyecto por parte del Ejecutivo. Aunque aún no se sabe a ciencia cierta el día en que fue presentado al Concejo el proyecto de presupuesto por parte del Alcalde lo cierto es que el 10 de noviembre la Presidencia de la Corporación lo devolvió al burgomaestre para que fuera corregido y adicionado. El ejecutivo una vez le hizo los ajustes legales y lo adicionó con el proyecto de presupuesto de las Entidades Descentralizadas del Distrito lo volvió a pasar al Cabildo el 30 de noviembre, cuando ya éste había clausurado las sesiones ordinarias sin haberse agotado el plazo que para tales efectos establece la ley (Folios 230 y 232). No se cuenta entonces con razones suficientemente válidas para suspender los efectos del acto acusado, por violación manifiesta y ostensible de las normas que dicen relación con la presentación y expedición del Presupuesto, ya que para

llegar a una conclusión contraria se hace necesario determinar no solamente la fecha precisa en que fue presentado inicialmente el proyecto, sino las causas por las cuales el Concejo no expidió el presupuesto en las sesiones ordinarias de noviembre, entre las cuales puede figurar la de haber clausurado dichas sesiones el 30 de ese mes cuando aún no había transcurrido el período de prórroga. Así las cosas, mientras no aparezca plenamente demostrado que el Alcalde presentó el proyecto de manera inoportuna y como quiera que el Concejo tampoco expidió el Acuerdo correspondiente dentro del término que señala la ley, no se observa a primera vista la ilegalidad del decreto que adoptó como presupuesto el proyecto presentado por el burgomaestre, ya que de conformidad con lo reglado en el artículo 102 del Estatuto Básico Fiscal para el Distrito de Santa Marta, "Si el Concejo no expidiere el presupuesto de la Administración Central, del Concejo y sus Agentes, y el de las entidades descentralizadas, el día diez (10) de diciembre del año respectivo, regirán los proyectos presentados por el Gobierno Distrital ...... En el mismo sentido, según concepto del Consejo de Estado (Sala de Consulta y Servicio Civil, abril 22 de 197 l), si el Concejo no expide el Acuerdo de presupuesto dentro del término que señale la ley, rige el proyecto presentado oportunamente por el Alcalde; y si éste no lo hubiere presentado dentro de los términos que también se le señalan, rige el del año anterior, pudiendo el Gobierno Municipal, en este caso, reducir gastos si así lo aconsejan los cálculos de rentas del nuevo ejercicio. En lo referente a la objeción del acto enjuiciado por haberse incluido en él partidas

para inversiones por $13.754.335.250, superando el doble de lo aprobado por el Concejo en el Plan de Inversiones mediante el Acuerdo 09 de 21 de septiembre de 1992, que fue de solo $6.917.600.000, hay que tener en cuenta que el artículo 347 de la Constitución Nacional, prevé la probabilidad de crear nuevas rentas o de modificar las existentes para financiar el monto de gastos contemplados, cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados. La disposición precitada resultaría aplicable al caso controvertido a la luz de lo reglado en el artículo 353 del ordenamiento constitucional, según el cual "Los principios y las disposiciones establecidas en este título (XII de la Carta Política), se aplicarán en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto". Además, en este punto, tal como atinadamente lo observó el Tribunal, los rubros correspondientes a los ingresos aforados en $23.267.269.235 tanto en el proyecto de acuerdo corra en el decreto impugnado, coinciden con los gastos presupuestados en ambos documentos. De otra parte, el artículo 140 del Código Fiscal del Distrito de Santa Marta consagra la posibilidad de modificar el presupuesto cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones o de establecer otras nuevas, con el fin de completar partidas insuficientes; ampliar servicios existentes; hacer un gasto imprescindible a juicio del Alcalde Mayor, o establecer nuevos servicios aprobados legalmente, De la circunstancia anterior podría inferirse la facultad del

Concejo de modificar el plan de inversiones previamente aprobado, en este caso mediante el Acuerdo 009 del 21 de septiembre de 1992. Lo expuesto lleva a la Sala a confirmar, por el aspecto referido, el auto recurrido. La apelación de la parte demandada: El Distrito de Santa Marta impugna la providencia del Tribunal únicamente en cuanto dispuso la suspensión provisional del artículo segundo, numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, subnumeral 1.2.2. RECURSOS DE CREDITO, porque incluye dentro del presupuesto de ingresos y recursos de capital para la vigencia fiscal de 1993 para el Distrito de Santa Marta la cantidad de $10.000.000.000.00. El a - quo considera manifiestamente ilegal la inclusión de la referida partida "dada la expresa prohibición contenida en el artículo 54 del Acuerdo 0214 de 199 1, o Estatuto Fiscal Distrital de incluir en el presupuesto de ingresos, recursos del crédito que no se encuentren legalmente contratados o incluidos dentro del cupo global de endeudamiento....... Se agrega en el auto recurrido que no se halla comprobada la existencia de un contrato de empréstito interno legalmente contratado, sin contar con que los municipios no podrán emitir títulos de deuda pública (art. 281 C.R.M.) y con que el endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades descentralizadas no podrá exceder su capacidad de pago (art. 364 del C. de R. M. y 420 del Código Fiscal Distrital). Se hace notar en este punto que la capacidad de endeudamiento del Distrito de Santa Marta es de solo $528.500.000.00.

De lo expresado en la providencia recurrida se deduce que el Tribunal suspendió provisionalmente el artículo 1º. numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, subnumeral 1.2.2. RECURSOS DE CREDITO porque consideró que tal disposición violaba ostensiblemente el artículo 54 el Estatuto Fiscal Distrital por el cual como ya se anotó, se prohibió incluir en el presupuesto de ingresos, recursos del crédito que no se encuentren legalmente contratados o incluidos dentro del cupo global de endeudamiento. Parte de la base el Tribunal que el Municipio no puede emitir títulos de deuda pública y que el endeudamiento de la entidad no podrá exceder su capacidad de pago. Después de analizar el escrito de apelación interpuesto por la parte demandada y los documentos adjuntos, no observa la Sala a primera vista la violación flagrante, bultosa y ostensible del artículo 54 del Código Fiscal de Santa Marta, ni de las normas que dicen relación con la emisión de títulos de deuda pública y con la capacidad de endeudamiento, por las siguientes apreciaciones: Si bien, el artículo 54 del Código Fiscal de Santa Marta prohibe incluir en el presupuesto de ingresos, recursos de crédito que no se encuentren legalmente contratados e incluidos dentro del cupo global de endeudamiento, el artículo 80, numeral 5º. del mismo estatuto expresa que "Cuando el proyecto del presupuesto del Distrito de Santa Marta incluya recursos de crédito no contratados, los proyectos de inversión a financiarse con esos recursos deberán señalar en forma inequívoca su ejecución y la misma estará condicionada a la consecución de dichos recursos ...... El Parágrafo del artículo 420 del citado Código Fiscal según el cual la celebración

de los contratos de empréstito interno o externo que excedan de $500.000.000.00 deberán ser autorizados por Acuerdo que el Concejo expida para el efecto, fue derogado en su integridad por el artículo lo., numeral 1.7. del Decreto 1003 del 30 de noviembre de 1992, que dice: "La facultad de celebración de contratos de empréstito interno o externo, por parte del Alcalde Mayor, se somete a las cuantías fijadas en el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Las que excedieron tales valores requieren autorización del Honorable Concejo Distrital". El Acuerdo No. 2 del 29 de mayo de 1992, mediante el artículo lo. literal E, confirió al Alcalde del Distrito de Santa Marta, entre otras, la facultad de negociar empréstitos con entidades bancarias nacionales e internacionales, personas naturales o jurídicas hasta por la suma de $10.000.000.000.00, para ser invertidas en los planes de desarrollo del Distrito y en las obras públicas distritales. Con base en estas facultades y para dar cumplimiento al Plan de Inversión contenido en el Decreto 949 del 6 de noviembre de 1992, expedido por el Alcalde, este funcionario autorizó a la Fiduciaria del Estado para adelantar los convenios pertinentes a fin de contratar la emisión y colocación de bonos de deuda pública del Distrito hasta por un monto de $ 10.000.000.000.00 folio 241). Expresa el señor apoderado del Distrito en el escrito de apelación, y es esta una circunstancia que hay que comprobar, que el contrato de emisión de los bonos fue

suscrito el 26 de noviembre de 1992. De ser cierto lo anterior, era natural que los recursos obtenidos mediante la referida "emisión" se incluyeran en el Proyecto de Presupuesto y que junto con los ya aprobados en el Plan de Inversión (Decreto 949 de 1992), fueron sometidos a la consideración del Concejo. El artículo 281 del C. de R. M., por el que se prohibe a los Municipios y entidades descentralizadas emitir títulos de deuda pública, podría considerarse derogado tácitamente por los artículos 99 y siguientes de la Ley 9a. de 1989 por la cual se otorgó capacidad legal a esos entes territoriales para la emisión de títulos de deuda pública y a destinar su producto para los fines allí determinados. De otro lado, el artículo 295 de la Constitución Nacional expresa que "Las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que regule la materia". La autorización que mediante el Acuerdo 002 de 1992 se le dio al Ejecutivo para obtener recursos de crédito hasta por $ 10.000.000.000.00 puede constituir una fijación de cupo de endeudamiento por dicha suma a la luz de lo preceptuado en el parágrafo 1º. del artículo 423 del Código Fiscal de Santa Marta según el cual "se entiende que la determinación del cupo de endeudamiento constituye una autorización para negociar empréstitos hasta por dicha suma ....... Finalmente, la Ley 38 de 1989 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), ante la falta

de regulación legal sobre la materia con posterioridad a la Constitución de 1991, resultaría aplicable para el caso de autos en sus artículos 21 y 23, que dicen respectivamente: "Los recursos de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año autorizados por la Ley se incluirán en el presupuesto de gastos". "El presupuesto de gastos se compondrá del presupuesto de gastos de funcionamiento, del presupuesto del servicio de la deuda y del presupuesto de gastos de inversión". En fin, de todo lo anteriormente expuesto se desprende que en el caso de autos, para concluir en la violación de las normas citadas como infringidas se hace necesario determinar el alcance jurídico de las normas pertinentes; aclarar conceptos, y probar algunos hechos, lo cual requiere de lucubraciones y análisis jurídicos propios del momento procesal de dictar sentencia y no de ahora, cuando de lo que se trata es de advertir prima facie la transgresión ostensible de la ley. Por ello, la Sala habrá de revocar el auto apelado en cuanto suspendió provisionalmente el Decreto acusado. En virtud de las consideraciones anteriores, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: REVOCAR el auto impugnado en la parte que dispuso la suspensión provisional del artículo 1º., numeral 1.2. RECURSOS DE CAPITAL, subnumeral 1.2.2. Recursos de Crédito del Decreto 1024 del 10 de diciembre de 1992, mediante el cual el Alcalde Mayor de Santa Marta adoptó el presupuesto de rentas, recursos

de capital y gastos para el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta para la vigencia fiscal de 1993, en cuanto incluyó dentro de dicho presupuesto una partida de $ 10.000.000.000.00 y en su lugar se deniega su suspensión provisional. Se confirma en todo lo demás. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 13 de mayo de 1993. Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano