CE-SEC1-EXP1993-N2384

SERVICIO DE ADAPTACION - Gastos / SENA / LEY DE MODIFICACIONAfectación El inciso 2º del art. 11 demandado que "En subsidio" traslada al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - todos los gastos que generan las actividades del Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público, riñe con claros principios de la Hacienda Pública, específicamente con previsiones contenidas en los artículos 15011, 345, 346 y 347 de la Carta, como quiera que así se altera o afecta el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones expedido por el Congreso Nacional en lo concerniente a los gastos de funcionamiento del SENA para el ejercicio fiscal de 1993, sin que los gastos que se ordena atender, originados en la supresión de empleos o cargos en las otras entidades estatales fusionados, reestructuradas o suprimidas, tengan relación alguna con los objetivos que le señale la ley y que la gobierna. DECLARA LA NULIDAD del art. 11 de Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional. SERVICIO DE ADAPTACION LABORAL EN EL SECTOR PUBLICO Si el Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones a el conferidas por el artículo transitorio 20 de la Carta Política podía establecer, como mecanismo de compensación para los servidores públicos a quienes se les suprimiera el cargo como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de los organismos y entidades de la rama ejecutiva nacional, un régimen de indemnizaciones y bonificaciones, como en efecto lo hizo en cada uno de los decretos que dictó en ejercicio de las mencionadas facultades, resulta igualmente claro, lógico y

jurídicamente viable el que haya adoptado de manera general para quienes se hallasen en tal circunstancia de cesación en el ejercicio de un cargo por supresión de éste, la sana medida de diseñar un instrumento - el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público - para atender el objeto previsto en el art. 1º. del Decreto 2151 de 1992 y las funciones señaladas en otra de sus disposiciones. DECLARA LA NULIDAD del Art. 11 del Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., primero (1) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número. 2384

Actor: MARTHA CECILIA MENA MORENO Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA EL DECRETO NO. 2151 DE 30 DE DICIEMBRE DE 1992, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL La ciudadana MARTHA CECILIA MENA MORENO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A. , ha ocurrido ante esta Corporación para solicitar la nulidad de los artículos 1 al 13 del Decreto 215 1 de 30 de diciembre de 1992, por el cual se crea el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.

FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA PRETENSION: La demandante formula tres cargos en contra de las normas demandadas, los cuales pueden sintetizarse así: Primer cargo. - El Gobierno Nacional, entre las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Política no tenía atribución para crear el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público, y, al hacerlo, está violando totalmente los siguientes artículos de la Carta: 1º., 2., 25, 26, 39, 53, 54, 55, 56, 67, 70, 93, 103, 113, del 122 al 131, 150, 7, 11, 12, 19, literales a y f -, 98 - 13, 14, 15, 16,20,21, 23, 209, 333,334, 338, 345, 347, 355, transitorio 20 y el preámbulo, puesto que con su inobservancia niega el derecho que todo ciudadano colombiano tiene al trabajo y a la estabilidad en él. La competencia para crear, suprimir, fusionar empleos en el sector público de acuerdo con el artículo 189 - 14 de la Constitución, le corresponde al Presidente de la República, facultad claramente ¡imitada por la ley. El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2151 de 1992 alteró toda la Función Pública, creando condiciones nuevas en los servidores públicos; delegando en la Secretaría Técnica de la Institución creada la prestación de los servicios de empleo; trasladando la planta de personal;. retirando o desvinculando funcionarios con el pago indemnizaciones; negando él derecho a la contratación colectiva de los

trabajadores oficiales, consagrada en el artículo 55 citado, y, de igual manera, negando los derechos adquiridos por los funcionarios públicos, la carrera administrativa y el régimen salarial y prestacional, consagrados en los artículos 53 y 58, 125 y 150 - 19, literales a) y f) de la Carta Política. Segundo cargo, El artículo 13 del Decreto 2151 de 1992 es nulo porque aumentó en forma arbitraria en seis meses las facultades que le fueron conferidas al Gobierno para modernizar el Estado. El artículo transitorio 20 sólo le daba 18 meses. Tercer cargo. - El artículo 11 y el parágrafo del artículo 6. del Decreto 2151 de 1992, violan los artículos 122, 338, 345, 347, 150 - 11 y 12 - y 189 - 14 y 20 - de la Carta Política, por cuanto el artículo transitorio 20 no faculta al Gobierno Nacional para hacer gastos a cargo del tesoro público ni para que las entidades sometidas al Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público sufraguen los gastos que se requieran y menos aún que el SENA los atienda. Las normas aquí acusadas desconocen los fines esenciales del Estado Social de Derecho al no tener en cuenta el servicio a la comunidad, según los artículos l'. y ?. de la Carta, los que se logran interviniendo el Estado en la dirección general de la economía, como lo prevé el artículo 334 ibídem, para proteger a las personas de menores ingresos a fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos. Igualmente, el parágrafo demandado transgrede el artículo 150 en sus numerales 9, 11, 14 y 21 de la Carta, ya que es el Congreso quien puede conceder

autorizaciones al Gobierno para negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. LOS ARGUMENTOS DE LA DEFENSA La Nación, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al contestar la demanda se opone a su súplica, con argumentos que reitera en su alegato de conclusión, los cuales se resumen enseguida: En relación con el primer cargo, sostiene que los artículos acusados por tomar medidas de carácter laboral son apenas un corolario de la fusión reestructuración y supresión de las entidades públicas. Es importante tener en cuenta que las normas expedidas por el Gobierno en materia laboral tienen fuerza de ley y podían modificar las normas laborales existentes por ser de su mismo rango. No es lógicamente, posible que en el caso de que se suprima una entidad, se deje vigente su planta de cargos, o que si se fusiona o reestructura una institución no se afecte con ello de ninguna manera la composición del personal que la conforma. Era imposible que en las convenciones colectivas pactadas entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales se hubiera previsto como causal de terminación del contrato la supresión, fusión o reestructuración de la entidad, ya que esta forma de terminación obedeció a una situación excepcional, creada por el artículo transitorio 20 de la Carta Política. Aunque no existe un concepto de violación en la demanda, es inexplicable que se afirme en ella que un decreto que pretende prestar apoyo a los trabajadores cesantes, viole el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral. En relación con el segundo cargo, afirma la demandada que el término de seis

meses a que alude el artículo acusado no tiene implicación alguna con el hecho de reestructurar, fusionar o suprimir entidades, para lo cual se señaló el de 18 meses, porque aquél está dirigido a determinar el tiempo que deba durar la acción asistencias del Estado a favor de los trabajadores que queden cesantes. En cuanto al tercer caso afirma la apoderada de la Nación que teniendo en cuenta la prioridad que la Carta confiere al gasto social, era necesario hacer previsiones como las contenidas en los artículos acusados en esta censura. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Estima la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación que gracias al principio de la interpretación restrictiva que ha de darse a las normas que habilitan al ejecutivo como legislador extraordinario, el Gobierno sólo podía, en acatamiento del mandato contenido en el artículo 20 transitorio, suprimir, fusionar o reestructurar los organismos del Estado. Y siendo así, no tenía competencia para crear una institución como la diseñada en el Decreto 2151 de 1992, el cual resulta anulable por haber excedido el Gobierno los justos límites trazados en la norma transitoria invocada como fundamento para su expedición. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES Procede la Sala al examen de los cargos en el mismo orden en que han sido formulados por la demandante. Primer cargo. - Se funda en que el Gobierno Nacional no tenía competencia para crear el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público porque el artículo transitorio 20 de la Carta que invoca para tal efecto no se la otorgaba.

Ciertamente, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, invocando para ello el artículo transitorio 20 de la Constitución. Dicho Decreto, en su artículo 1º. dispone: "Del Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público. - Con el objeto de procurar que los servidores públicos a quienes se les suprima el cargo como consecuencia del ejercicio de las atribuciones previstas en el Artículo Transitorio 20 de la Constitución Política, tengan mayores posibilidades de acceder al mercado laboral o de emprender por cuenta propia actividades lucrativas, las entidades a las cuales se aplicarán las medidas previstas en dicho artículo, contribuirán a desarrollar un Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público, con la colaboración de las demás entidades de la Administración Pública Nacional". Este texto permite dilucidar que lo que el Gobierno ejercía en este caso era propiamente una atribución de las que le otorgaba aquella norma constitucional, pues, pensando en el efecto consistente en la supresión del cargo a servidores públicos como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de los organismos de la rama ejecutiva y de los entes descentralizados del orden nacional, las que se operarían con ocasión del ejercicio de las referidas facultades estimó aquél pertinente, en aras seguramente de contribuir a menguar el impacto social que dichas medidas traerían consigo, crear "un Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público", por lo que la invocación de aquella norma superior resulta pertinente. Si el Gobierno Nacional, en ejercicio de las atribuciones a él conferidas por el

artículo transitorio 20 de la Carta Política, podía establecer, como mecanismo de compensación para los servidores públicos a quienes se les suprimiera el cargo como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de los organismos y entidades de la rama ejecutiva nacional, un régimen de indemnizaciones y bonificaciones, como en efecto lo hizo en cada uno de los decretos que dictó en ejercicio de las mencionadas facultades, resulta igualmente claro, lógico y jurídicamente viable el que haya adoptado de manera general para quienes se hallasen en tal circunstancia de cesación en el ejercicio de un cargo por supresión de éste, la sana medida de diseñar un instrumento - el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público - para atender el objeto previsto en el artículo 1º. del Decreto 2151 de 1992 y las funciones señaladas en otras de sus disposiciones. De otra parte, como establecer un servicio administrativo es facultad de la ley (art. 150 - 7 de la Carta), en el presente caso, teniendo en consideración que el Decreto demandado fue dictado con fundamento en las atribuciones que el constituyente le otorgó al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, y dicho Decreto tiene la misma fuerza o entidad normativa de la ley, la invocación de esta norma para su expedición deviene entonces legítima, toda vez que por él se crea un servicio de la naturaleza jurídica indicada, o sea, un simple servicio administrativo. El contenido del artículo 1º. citado es argumento suficiente para descalificar la pretensión anulatoria de la demanda con fundamento en una incorrecta apreciación de incompetencia. Lo que allí se estatuye dice bien claro del por qué

la referencia al pluricitado artículo transitorio 20 de la constitución. La circunstancia de que el “Servicio de Adaptación Laboral en el Sector, Público" que se constituye por el Decreto impugnado no es un ente u organismo de los que se alude en el artículo 150 - 7 de la Carta y sobre los que recae ,directamente el ejercicio de las facultades que allí se consignan, sino que es un simple instrumento o mecanismo integrado por un comité Interministerial de ,Coordinación (artículo 2.) para desarrollar el cometido contemplado en el artículo 1º., permite inferir que mal pueden resultar infringidas las disposiciones constitucionales citadas por la actora, al igual que resulta incongruente la explicación de su presunto quebranto. Finalmente, cabe agregar que basta la lectura del decreto acusado, en especial de sus artículos Y. , W., 7'. y 9'. que señalan las funciones del Comité ,Interministerial de Coordinación, de la Secretaría Técnica de dicho Comité, a desempeñar por el SENA, del Coordinador Nacional y de los Comités de adaptación Laboral para concluir indefectible e inequívocamente que tales tareas no atentan contra la Función Pública, ni ellas constituyen una delegación de las atribuciones en la Secretaría Técnica, ni se afectan derechos laborales, por cuanto su misión queda enmarcada a través de sus funciones al logro del objetivo previsto en el artículo 1º. ibídem, es decir, que los servidores públicos a quienes se les suprime el cargo como consecuencia del ejercicio de las facultades previstas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política tengan mayores

posibilidades de acceder al mercado laboral de emprender por cuenta propia actividades lucrativas ...... El cargo, pues, no prospera. Segundo cargo. - El término a que alude el artículo 13 acusado, al estar dirigido a determinar el tiempo que - debe durar la acción del "Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público", aunque se cuenta, según lo establece dicha norma, a partir de la publicidad del decreto que. lo contiene culmina 6 meses después del vencimiento del máximo plazo previsto para la ejecución de las medidas anotadas en desarrollo de las atribuciones contenidas en el artículo transitorio 20 de la Carta, denota claramente que es distinto al de los 18 meses previsto en esta última disposición, razón por la cual esta censura tampoco prospera. El tercer cargo. - En éste se acusan dos disposiciones: el parágrafo del artículo 6. y el artículo 11 del Decreto 2151 de 1992.

Aquél dispone: "Para el desarrollo de lo previsto en el presente artículo (son las actividades asignadas a la Secretaría Técnica del Comité Interministerial de Coordinación a cargo del sena, precisa la Sala), a solicitud del Coordinador Nacional, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - podrá celebrar convenios o contratos, incluido el encargo fiduciario, con entidades públicas o privadas acreditadas ante el mismo".

El aparte con el cual la actora pretende explicar la presunta violación de este parágrafo se refiere a que sólo el Congreso es quien puede conceder autorizaciones al Gobierno para negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y que por ello se quebranta el artículo 1 50 de la Carta en sus

numerales 9º, 11, 14 y 21. Lo primero que observa la Sala es que sólo el numeral 9 guarda relación con el cargo. Sin embargo, el contenido del precepto impugnado, pretranscrito, evidencia que la censura no puede prosperar. La norma constitucional alude a una atribución del Congreso que ejerce a través de la ley; y por la acusada, que como se ha dicho tiene la misma fuerza de ley, el Presidente autoriza la celebración de esos mismos convenios o contratos con entidades públicas o privadas en orden al cumplimiento de las finalidades que prevé y de las que se deducen del analizado artículo 20 transitorio de la Carta. Dicho parágrafo, y el artículo 11 que indica las entidades que deben atender los gastos que demande el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público, interpretados en armonía con las demás disposiciones del Decreto del cual hacen parte, y en especial, con el objetivo de éste (art. 1º.), antes que contrariar las funciones esenciales del Estado, según la censura, se endereza positivamente hacia ese marco finalista de la constitución, condensado en su artículo 2. sobre la base del servicio a la comunidad trabajadora, la solidaridad social y la prevalencia del interés general, filosofía que se percibe en el artículo l'. del Decreto demandado. En cuanto a la acusación que traduce el concepto de violación contra el artículo 11 del Decreto 2151 de 1992, expresado en este cargo, norma que previene en sus incisos 1º. y 2°. que los gastos que tuvieran que hacerse con ocasión de las actividades dirigidas al Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público serán

sufragados por cada una de las entidades objeto de las medidas previstas en el artículo transitorio 20 de la Carta, o en subsidio por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - con cargo a su presupuesto, se observa: a). Que en cuanto al inciso primero de la norma acusada no encuentra la Sala reparo alguno, pues si con cargo a sus respectivos presupuestos se atiende el pago del valor de las indemnizaciones y bonificaciones a los servidores públicos a quienes se les suprimen sus cargos, nada obsta para que con cargo a ellos se hagan loa gastos que, demanda el servicio administrativo que se crea para que aquéllos tengan mayores posibilidades de acceder al mercado laboral o emprender por cuenta propia actividades lucrativas; b) No acontece lo propio con el inciso segundo del artículo 11 demandado, en cuanto que "En subsidio" traslada al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - todos los gastos que generan las actividades del Servicio de Adaptación Laboral en el sector Público, que rifle con claros principios de la Hacienda Pública, específicamente con previsiones contenidas en los artículos 15011, 345, 346 y 347 de la Carta, como quiera que así se altera o afecta el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones expedido por el Congreso Nacional en lo concerniente a los gastos dé, funcionamiento del SENA para el ejercicio fiscal de 1993, sin que los gastos que se ordena atender, originados en la supresión de empleos o cargos en las otras entidades estatales fusionados, reestructuradas o suprimidas, tengan relación alguna con los objetivos que le señale la ley y que la gobierna.

Este tercer cargo, en consecuencia, prospera, pero sólo en relación con el segundo inciso del artículo 11 del Decreto impugnado., En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º - Declárase la nulidad del artículo 11 del Decreto 2151 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, en la parte comprendida en su segundo inciso, el cual se transcribe enseguida: "ARTICULO 11. Gastos -.......... "En subsidio, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA - sufragará con cargo a su presupuesto los gastos que le demande el Servicio de Adaptación Laboral en el Sector Público y, en especial, el cumplimiento de las funciones a que se refiere el artículo 6<1 - de este decreto. 2º. Deniégase la nulidad de las demás disposiciones acusadas. 3º. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del Proceso, sí hubiere lugar a ello. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIQUEZ YESID ROJAS SERRANO