CE-SEC1-EXP1993-N2386

REHABILITACION CARCELARIA / REDENCION DE PENA / DIRECCION GENERAL DE PRISIONES - Facultades - MINISTERIO DEL TRABAJOFacultades - MINISTERIO DE EDUCACION - Facultades De la lectura de la primera parte de la circular acusada, en la cual se expresa que su expedición obedece a la necesidad de determinar algunos, parámetros para la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplados en la nueva legislación procesal penal, “...hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario" (sic), y de su confrontación con el último inciso del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, la Sala evidencia que ella incurre en franca y manifiesta violación de dicha norma legal, pues mientras que allí se atribuye privativa y expresa competencia a los Ministros de Educación y trabajo para disponer "... en coordinación con la Dirección General de Prisiones" los mecanismos que hagan viable el beneficio de redención de pena por trabajo y estudio, la Dirección General de Prisiones, al expedir la Circular acusada, asumió de manera autónoma e irregular las funciones asignadas a dichos Ministerios, pues su participación en la implementación de tales mecanismos sólo resultaba ser viable en la medida en que esa tarea fuese acometida por los Ministerios de Educación y Trabajo. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la Circular 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, del Ministerio de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y tres Radicación número: 2386

Actor: VICTOR MANUEL LINARES Y OTRO

Demandado: DIRECCION GENERAL DE PRISIONES Referencia: ADMISION DE DEMANDA Mediante demanda presentada personalmente ante el Asesor Jurídico y con el Visto Bueno del Director de la Penitenciaria Central de Colombia, los señores Víctor Manuel Linares Valencia y Omar Alberto Gaviria Rúa, de quienes en dicha diligencia se expresa que están " ... internos en este establecimiento", en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación, previa suspensión provisional, la declaratoria de nulidad de la Circular N° 0129 de 26 de noviembre de 1992 emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, dirigida a los Directores de Establecimientos Carcelarios, y suscrita por el Director General de Prisiones.

Dicha circular, en su primera parte, es del siguiente tenor: "En atención a las diferentes solicitudes enviadas por los establecimientos carcelarios del país, en relación con la aplicación de la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplada en la nueva legislación procesal penal la Dirección General de Prisiones ha considerado necesario determinar algunos parámetros que deben ser tenidos en cuenta hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario": A pesar de que la demanda carece de la expresa designación de la parte demandada y de quien ha de representarla en este proceso, pero teniendo en cuenta que en ella se solicita notificar su admisión al Ministro de Justicia, " ... por

ser este funcionario el superior jerárquico de quien produjo el acto administrativo impugnado", la Sala, con fundamento en el poder de interpretación de la demanda que le ha sido reconocido por la jurisprudencia al juez administrativo, y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, entiende que es parte demandada la Nación Colombiana, representada por el señor Ministro de Justicia, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 149 del C.C.A. Como quiera que la demanda ha sido presentada por dos ciudadanos recluidos en la Penitenciaria Central de Colombia, y que en este momento procesal no puede determinarse si tal reclusión se deriva de su condición de sindicados o de condenados, surge para la Sala la necesidad de definir si el ejercicio de la acción de nulidad implica el ejercicio de un derecho político, porque sí ello fuese así, para e de decidir sobre la admisión de la demanda se requeriría solicitar información a dicho centro penitenciario sobre la referida condición, toda vez que si lo están como condena os, y en el caso de que la pena a ellos impuesta hubiese sido, a título principal o accesorio, la de interdicción de derechos y funciones públicas, ella conlleva la privación "...del ejercicio de cualquier otro derecho político..." (artículo 50 Código Penal). A este respecto, una vez realizado el análisis de diversas normas de la Carta Política, la Sala considera que el ejercicio de la acción de nulidad no implica el ejercicio de un derecho político, por las siguientes razones: 1° Porque si de acuerdo con el concepto generalizado de la doctrina "acción

pública" es aquella que puede promover cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera, ello significa que cuando el artículo 40 de la Carta confiere a los ciudadanos el derecho a "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución o de la ley", sólo consagra que, sin reserva alguna, quienes ostenten dicha calidad pueden ejercer todas las acciones que revistan tal carácter, como ejercicio de sus derechos políticos, pero, en manera alguna ello quiere decir que el ejercicio de toda acción pública esté reservado a los ciudadanos como derecho político ya que la misma Constitución consagra que algunas de las acciones públicas pueden ejercerse por "toda persona" (arts. 86 y 87), señalando taxativamente aquéllas que, como expresión de un derecho político, están reservadas exclusivamente a los ciudadanos (arts. 184, 241, 242 y 379). 2º Porque si la acción pública de nulidad no está reservada a los ciudadanos por ninguna norma de la Constitución, ello permite concluir que su regulación corresponde a la ley, según lo previsto en el artículo 89 de la Carta y en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. 3º Porque si la acción pública de nulidad ha sido instituida - por la ley (art. 84 del C.C.A) para que mediante su ejercicio por "toda persona" se logre el restablecimiento del orden jurídico, ella debe ser considerada dentro del nuevo orden constitucional como formando parte integrante de la categoría de aquellas acciones que el mencionado artículo 89 de la Carta Política autoriza al legislador para establecer con el fin de " ... propugnar para la integridad del orden jurídico..

que interesa a la colectividad entera y no sólo a los ciudadanos, como ejercicio de un derecho político. Como consecuencia de lo expuesto y dado que la demanda reúne los requisitos y formalidades contemplados en los artículos 137 y SS. del C.C.A. será admitida en la parte resolutiva de esta providencia. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL Habida cuenta que de tiempo atrás la Sala ha considerado que, en Casos como el presente, en los cuales el solicitante de la medida se remite a las disposiciones superiores y al concepto de violación contenidos en la demanda, debe entenderse que la sustentación de la medida precautelativa está dada por los cargos que en ella se formulan en contra del acto acusado, a continuación se procede a su resumen (fls. 3 a 9). Primer cargo. Violación del artículo 13 de la Constitución, pues el acto acusado coloca al recluso en condiciones de desigualdad legal frente al régimen laboral colombiano, que establece para el sector público y privado como días de descanso obligatorio y remunerado los sábados, domingos y festivos, en la medida en que limita el derecho de los reclusos al reconocimiento de los días real y materialmente trabajados para efectos de la redención de su pena por trabajo, estudio o enseñanza. Dicha limitación contraría la manera tradicional como venían computándose tales días y prolonga el período de cautiverio. En consecuencia, la Circular "...viola una costumbre sana con fuerza de ley que se había convertido en fuente consuetudinaria de norma administrativa... " y quebranta el principio de la interpretación benigna de la ley, consagrado en el artículo 45 de la Ley 153 de 1887.

Segundo cargo. Violación del artículo 25 de la Constitución, pues mientras que en él se consagra que el derecho al trabajo es una obligación social que goza de especial protección del Estado, el acto acusado, expedido por un organismo al que no se le ha conferido atribución alguna para legislar en materia laboral, " ... establece un régimen restrictivo a la actividad laboral realizada por los reclusos en cuanto dispone que para los efectos de redención de pena el Instructor no podrá enseñar más de cuatro horas diarias”. Si la protección que el Estado debe al trabajo permite que éste se cumpla sin restricciones, limitaciones o inhibiciones, de ello resulta que un recluso instructor de otros reclusos puede laborar una jornada máxima de 8 horas, permitida por la ley, contribuyendo de esta manera a amortiguar su pena y a obtener,, más rápido su libertad. Contrariamente a ello, el acto acusado dispone que a partir del 1° de enero de 1993, y así el Instructor labore 8 horas diarias, únicamente se le computan 4 de ellas. En la aclaración contenida en la última parte de la circular, al expresar que "Revisados conceptos anteriores sobre la certificación de los días sábados, domingos y festivos para aquellos internos que participan en actividades de estudio, trabajo o enseñanza, la Dirección General de Prisiones ha constatado que no existe un fundamento jurisprudencias para la certificación de dichos días", se da por establecido que el régimen laboral colombiano está determinado por vía jurisprudencia, ignorando que si bien la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la interpretación usual, aclara y unifica criterios sobre la materia, ella no es la encargada de regular el derecho al trabajo.

Tercer cargo. Violación del artículo 150 de la Carta Política, pues mediante la Circular acusada el Director General de Prisiones se convierte en colegislador en materia de Procedimiento Penal, pues dispone que “..en relación con la aplicación de la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplada en la nueva legislación procesal penal, la Dirección General de Prisiones ha considerado necesario determinar algunos parámetros que deben ser tenidos en cuenta hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario". “... La vulneración a este precepto constitucional, consiste en que, si se examinan lúcidamente los puntos que contiene el Acto Administrativo, encontramos que los llamados parámetros que deben ser tenidos en cuenta constituyen toda una legislación en materia de redención de pena por trabajo, estudio o enseñanza, inclusive determina hasta la competencia jurisdiccional (punto 5°) y regula toda una estructura jurídica y administrativa en tomo a la redención de pena, con cuya determinación está quebrantando el artículo 150 de la Constitución Nacional porque es función privativa asignada al Congreso de la República, interpretar, reformar y derogar las leyes. Luego el Director General de Prisiones al pretender interpretar y reformar una norma con fuerza obligatoria de ley de la República, no hizo otra cosa que usurpar una función ajena a las que a él le están asignadas. La Circular en mención reforma de manera sustancial los artículos 530 y 531 del Código de Procedimiento Penal, para lo cual no está ni ha estado autorizado el Director General de Prisiones". Cuarto cargo. Violación del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal,

pues la Circular acusada, a partir del numeral 6, interpreta y adiciona dicha norma legal, la cual otorgó facultades a los Ministerios de Educación y Trabajo, en, coordinación con la Dirección General de Prisiones, para determinar "los mecanismos necesarios para hacer viable" el beneficio de redención de pena por cualesquiera de las modalidades allí previstas. En consecuencia, si dicha dirección sólo tenía funciones de coordinación, no podía asumir de hecho la tarea asignada a los citados Ministerios. Quinto cargo. Violación del artículo 531 del Código de Procedimiento Penal, en la medida en que al disponer la Circular que "...sólo se ten en cuenta las disposiciones establecidas en la presente circular, quedando derogadas todas aquellas que le sean contrarias , pretendió derogar los artículos 150 de la Carta Política y 530 del Código de Procedimiento Penal, pues se auto atribuye funciones de orden legislativo y desplaza de facto los Ministerios de Educación y de Trabajo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que de la lectura de los anteriores cargos la Sala encuentra que los cargos tercero, cuarto y quinto se refieren a la ilegalidad de la circular en su conjunto, la Sala los estudiará en primer término y de manera concordante así: El texto del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, norma a la que se refieren los tres cargos citados como norma violada por el acto acusado, expresa: "Artículo 530. Redención de pena por trabajo y estudio. El juez de ejecución de penas y medidas de seguridad concederá la redención de la pena por trabajo y estudio a los condenados a penas privativas de la libertad.

"A los detenidos preventivamente y a los sentenciados, se les abonará un día de reclusión por dos días de estudio o de trabajo. "Se computará como un día de estudio o de trabajo la dedicación a estas actividades durante ocho horas, así sea en días diferentes. "Para efectos de este artículo, los Ministerios de Educación y Trabajo, dispondrán los mecanismos necesarios para hacer viable este beneficio en coordinación con la Dirección General de Prisiones". Al expresarse en los cargos analizados que las regulaciones contenidas en la circular acusada reforman, interpretan y adiciona el artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, en razón de que la Dirección General de Prisiones asumió "de hecho" las tareas asignadas por dicha norma a los Ministerios de Educación y Trabajo, la Sala entiende que en ellos se formula el cargo de incompetencia del organismo que expidió dicha Circular. De la lectura de la primera parte de la Circular acusada, cuyo texto se transcribió al inicio de esta providencia, en la cual se expresa que su expedición obedece a la necesidad de determinar algunos parámetros para la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplados en la nueva legislación procesal penal, "...hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario" (sic), y de su confrontación con el último inciso del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, la Sala evidencia que ella incurre en franca y manifiesta violación de dicha norma legal, pues mientras que allí se atribuye privativa y expresa competencia a los Ministros de Educación y Trabajo para disponer "...en coordinación con la Dirección General de Prisiones" los

mecanismos que. hagan viable el beneficio de redención de pena por trabajo y estudio, la Dirección General de Prisiones, al expedir la Circular acusada, asumió de manera autónoma e irregular las funciones asignadas a dichos Ministerios, pues, su participación 'en la implementación de tales mecanismo sólo resultaba ser viable en la medida en que esa tarea fuese acometida por los Ministerios de Educación y Trabajo. En las anotadas condiciones, la Sala considera que sin necesidad de estudiar los restantes cargos, resulta procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de la circular acusada. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado RESUELVE: 1º ADMÍTESE la demanda presentada por ciudadanos Víctor Manuel Linares Valencia y Omar Alberto Gaviria Rúa. En consecuencia, se dispone: a) Tener como parte demandante a los citados ciudadanos. b) Tener como parte demandada a la Nación Colombiana, representada por el señor Ministro de Justicia y del Derecho. c) Notifíquese personalmente esta decisión al citado ministro con entrega de copia de la demanda y de la circular acusada. d) De conformidad con el artículo 56 del Decreto 2651 de 1991 notifíquese personalmente la admisión de la demanda a la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, con entrega de copia de la demanda y sus anexos. e) Fíjese en lista el presente negocio por el término de cinco (5) días para que la parte demandada y los Intervinientes, si los hubiere, puedan contestar la

demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. f) Solicítese al Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de su Secretaría General, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado dentro del término de diez (10) días, a partir de aquél en que reciba el correspondiente oficio. g) En acatamiento a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, y en orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, los demandantes deberán depositar la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) m / CTE. en efectivo, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la secretaría de la Sección. 2º DECRETASE la suspensión provisional de los efectos de la Circular N° 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, del Ministerio de Justicia. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fué discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y tres.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO