CE-SEC1-EXP1993-N2412

ACTO ADMINISTRATIVO - Motivación No basta con que realmente existan motivos para la expedición de un acto, sino que éstos deben trascender cuando se exterioriza la voluntad administrativa para que los interesados puedan conocerlos y controvertirlos bien sea en la vía gubernativa o en la instancia jurisdiccional. De ahí que la obligación de motivar las decisiones esté íntimamente relacionada con el ejercicio del derecho de defensa. Además, estamos en presencia de una actividad reglada donde no pueden presumirse los motivos, máxime si la decisión que se toma en un momento dado puede afectar o perjudicar al administrado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2412

Actor: CORPORACION UNIVERSITARIA ANTONIO NARIÑO

Demandado: DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL

FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR - ICFES

Referencia: RECURSO DE APELACION CONTRA LA SENTENCIA DE 11 DE

FEBRERO DE 1993, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de actora contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda por ella incoada en ejercicio de la acción que consagra el artículo 85 del C.C.A., contra el oficio N°

1240 de 10 de julio de 1989, expedido por el Director General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior " ICFES ", dirigido a la actora comunicándole la no aprobación del Centro Regional de Educación a Distancia en Anserma (Caldas). l. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Consideró el fallador de primer grado, en síntesis, lo siguiente:

1. Arguye, la demandante haber cumplido a plenitud el requisito consagrado en el artículo 7º del Decreto 1820 de 1983, puesto que había recibido previamente autorización del ICFES para iniciar programas de Ingeniería de Sistemas era la modalidad de Centro Regional de Educación a Distancia - CREAD -. Al respecto estima la Sala que si se cumplió con un requisito previo en nada se violó la norma jurídica con el acto acusado, por cuanto un programa de este tipo para su iniciación requiere aprobación del ICFES. Si este organismo la concedió satisfizo lo pedido por el solicitante y, por ende, no contraviene la norma citada. Podría darse eventualmente una violación en el caso de que se le negara la autorización cuando el interesado hubiere acreditado todos los requisitos exigidos por la ley y los reglamentos.

2. El actor expresa que se violó el artículo 35 del C.C.A. porque la demandada en el acto acusado no explicó las razones que la condujeran a la decisión de no aprobar la solicitud formulada.

El acto acusado se refiere a los criterios y procedimientos contemplados en el Acuerdo 193 de 1986. La demandante en su demanda afirma haber cumplido con los requisitos de que trata este acuerdo.

En los antecedentes administrativos aparece un estudio realizado por el Prof. Esp. Dio. EAD y Tec. Educativa por el cual se informa al jefe de la Div. EAD y Tecnología Educativa, el 31 de agosto de 1988, que la Corporación Universitaria Antonio Nariño omitió, los dos factores determinantes para el desarrollo de programas a distancia: tutoría y materiales autoinstruccionales (módulos) y que en consecuencia así no puede operar satisfactoriamente, por lo cual la decisión sobre su aprobación debe ser negativa. Lo anterior demuestra que el acto administrativo sí se motivó sumariamente, o sea que no se violó el artículo 35 del C.C.A.

3. La Sala no entra al análisis de la violación del artículo 26 de la Constitución Política de 1886, por cuanto el actor no expresa el concepto de la¡ violación sino simplemente plantea la imposibilidad de ejercer el derecho de defensa como consecuencia de la no motivación al menos sumaria del acto, acusado.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Finca el recurrente su inconformidad con el fallo apelado en los siguientes

motivos que pueden resumiese así:

1. La sentencia recurrida debe ser revocada por cuanto interpretó erróneamente el artículo 35 del C.C.A. En efecto, el vicio que se le endilga al acto acusado consiste en que no fue motivado, es decir, no se señalaron las razones presuntamente aducidas por el ICFES para haberse abstenido de aprobar la instalación de un CREAD en Anserma (Caldas) y tal conducta privó a la demandante de poder ejercer a plenitud el derecho de defensa.

2. La motivación de un, acto no es ni puede ser una característica accidental en la validez, eficacia y legalidad de una decisión administrativa.

No puede decirse que el requisito de la motivación se puede satisfacer haciendo mención simplemente a disposiciones de carácter general.

3. El informe que tiene en cuenta el Tribunal es una información interna que la demandante no tuvo oportunidad de conocer, contestar e incluso subsanar.

III. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolverse previas las siguientes CONSIDERACIONES: El oficio N° 1240 de 10 de julio de 1989, que constituye el acto acusado, expresa: "...De conformidad con el Acuerdo 193 de 1986 por el cual se establecen criterios y procedimientos para la creación y funcionamiento de Centros Regionales de Educación a Distancia CREAD, me permito comunicarle que el centro regional que su institución estableció en Anserma (Caldas) no ha sido aprobado" (folio 13 cuaderno principal).

El Acuerdo 193 de 1986 a que se refiere el oficio antes transitorio autoriza crear centros regionales de educación a distancia y prevé para el funcionamiento de éstos, requisitos tales como: previa petición escrita del representante legal de la institución acompañada de las características y cuantificación de la población, descripción de la infraestructura física y la utilización que se le dará, descripción de recursos humanos, de la dotación y financiación para el funcionamiento del centro, programas que se van a desarrollar, convenios que se, suscriban para el funcionamiento y la financiación del centro, objeto del convenio si se van a celebrar convenios interinstitucionales, obligación de las partes en el mismo, costo

total del convenio, mecanismo de control y seguimiento de la ejecución del convenio y duración del mismo. Los anteriores requisitos deberán ser analizados y evaluados por la subdirección de fomento del ICFES, cuyo concepto sirve de fundamentó a la posterior decisión que debe adoptar el Director General. Como se puede observar pueden ser diversas las causas que dan lugar a la improbación de un CREAD. Por esta razón se hace necesario que el acto del Director General que decide sobre la solicitud mencione siquiera la o las causases que justifican la no aprobación o autorización. No basta con que realmente existan motivos para la expedición de un acto, sino que éstos deben trascender cuando se exterioriza la voluntad administrativa para que los interesados puedan conocerlos y controvertirles bien sea en la vía gubernativa o en la instancia jurisdiccional. De ahí que la obligación de motivar las decisiones esté íntimamente relacionada con el ejercicio del derecho de defensa. Ahora bien. el a quo afirma que los motivos del acto impugnado están contenidos en el informe de 31 de agosto de 1988. Sin embargo, el Subdirector de Fomento del ICFES, con fecha 7 de julio de 1989, esto es, 3 días antes de la expedición del acto acusado, dirige un informe al Director del ICFES indicando que no se ha dado curso a la solicitud de la demandante debido a que se estaba llevando a cabo en ese entonces el proceso de inspección y vigilancia que dio lugar a la sanción establecida en el Acuerdo 033 de 10 de marzo de 1988, por estar dicha entidad desarrollando el primer ciclo del programa tecnológico en

sistemas de datos a distancia en Anserma (Caldas) y la realidad es que actualmente el CREAD está funcionando ilegalmente y matriculando nuevos estudiantes, situación ésta que amerita ser resuelta con urgencia por lo cual se sugiere comunicar a la institución la no aprobación (folios 33 a 35 cuaderno N° 2). A folios 36 a 37 ibídem, la Jefe Div. EAD. y Tec. Educativa se dirige al Subdirector de Fomento, el 16 de febrero de 1989, comunicándole que se elaboró un proyecto de resolución aprobando el CREAD en Anserma para no perjudicar a los estudiantes vinculados y con el fin de efectuar posteriormente una evaluación "in situ" y decidir si podrán recibir nuevos alumnos y que sólo resta la decisión de las directivas que tengan a bien formular. Las anteriores circunstancias ponen en evidencia la carencia de motivos en el acto acusado y no puede tenerse por motivado éste cuando de los antecedentes administrativos que obran en el proceso no puede establecerse siquiera cuál fue la verdadera causa que condujo a la Dirección General de ICFES a expedir el mismo. Sobre este aspecto esta Corporación en diversos pronunciamientos ha expresado que la administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso la conduzcan a adoptar una decisión y que son las que constituyen la causa o motivo del acto administrativo. Además estamos en presencia de una actividad reglada donde no pueden presumiese los motivos, máxime si la decisión que se toma en un momento dado puede afectar o perjudicar al administrado.

También ha reiterado esta Corporación que no puede tenerse como motivación seria, adecuada o suficiente, el empleo de las fórmulas de comodín, es decir, aquéllas susceptibles de ser aplicadas a todos los casos, a pesar de sus especiales peculiaridades. Lo expuesto lleva a la Sala a la conclusión que en el evento sub lite no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 35 del C.C.A., transgrediendo de esta manera el derecho de defensa, por lo cual es procedente acceder a declarar la nulidad del acto impugnado. Solicita la actora a título de restablecimiento del derecho: a) Se disponga que la Corporación Universitaria Antonio Nariño está autorizada para establecer en Anserma (Caldas) un CREAD; y b) Se condene al ICFES a pagar los perjuicios ocasionados con la decisión asumida, debidamente actualizados a la fecha de la sentencia junto con el correspondiente lucro cesante, y, fundados principalmente en las utilidades que ha dejado de percibir durante todo este tiempo. En cuanto a la primera pretensión de restablecimiento del derecho no puede la Sala ordenar a una autoridad administrativa que autorice a la institución universitaria demandante a establecer en determinado lugar un CREAD, pues para ello es menester que aquélla cumpla con los requisitos exigidos por la ley o los reglamentos, y las autoridades judiciales en este caso no son las llamadas a analizar y evaluar la documentación aportada y por lo mismo conceptuar sobre la aprobación de un programa a desarrollar, por cuanto estos efectos no han sido objeto de análisis en el proceso. Por ello, como consecuencia de la nulidad se ordenará a dicha entidad expedir el acto que motivamente resuelva la solicitud.

No prosperando esta pretensión, por ende la condena en perjuicios que es una consecuencia de ésta, no puede despacharse favorablemente. Por lo demás, los supuestos perjuicios no aparecen acreditados en el proceso y la base de los mismos no puede ser la proyección de inscritos y matriculados que aparece a folios 16 a 23 del cuaderno principal, pues de una parte ellas se refieren al año de 1988 y parte de 1989, fechas éstas en las que aún no se habían resuelto la solicitud, y además, como su nombre lo indica, "proyecciones" se trata de algo hipotético, eventual y por lo mismo no refleja la realidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCASE la sentencia proferida el 11 de febrero de 1993 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se dispone: DECLARASE la nulidad del Oficio N° 1240 de 10 de julio de 1989, expedido por el Director General del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación SuperiorICFES - .

2. Como consecuencia de la declaración anterior, ORDENASE al Director General de la citada entidad resolver de manera motivada en relación con la solicitud de funcionamiento del CREAD en Anserma (Caldas), formulada por la accionante.

3. DENIEGANSE las demás súplicas de la demanda COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, CUMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por

la Sala en su sesión de fecha 5 de agosto de 1993.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO