ce-SEC1-EXP1993-N2499

CODIGO DEPARTAMENTAL DE POLICIA - Promulgación La falta de la promulgación no conduce a la nulidad del acto cuando éste sólo produce efectos al interior de la Administración. No así cuando éste trasciende a los ciudadanos quienes deben cumplirlo y obedecerlo precisamente en virtud de la promulgación, como acontece en este caso con el Decreto 1117 de 1988 por el cual se adoptó el Código de Policía del departamento del Huila, el cual según obra en autos sí fue promulgado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2499

Actor: JOSE JAMES CHAVEZ MUÑOZ Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL HUILA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de la referencia, que denegó las súplicas de la demanda incoada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la Ordenanza N° 022 de 25 de noviembre de 1987 "POR LA CUAL SE CONCEDEN FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO, PARA QUE EXPIDA EL NUEVO CODIGO DE POLICIA DEL HUILA", emanada de la Asamblea Departamental del Huila, y el Decreto N° 1117 de 1988 expedido por el Gobernador de dicho departamento por el cual se adoptó el Código de Policía.

I. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda el a quo consideró, en síntesis,

lo siguiente:

1. El centro del debate jurídico de la presente demanda radica en la no promulgación de la Ordenanza N° 022 de 1987, por lo cual ésta y el Decreto 1117 de 1988 son nulos.

2. La citada ordenanza concede una facultad al Gobernador del Departamento del Huila, que como tal es un derecho que adquiere para ejercerlo en la forma establecida en ella, es decir, puede aceptar su exigibilidad; y como quiera que así lo hizo al expedir el Decreto 1117 de 1988, esto conlleva a que por tal aspecto la ordenanza sea nula, pues el requisito de la publicación es una formalidad para su exigibilidad y no para su validez.

3. Al cumplir su cometido la Ordenanza pese a su no publicación no vulnera con ello derecho subjetivo alguno, particular o general, no siendo nulo tampoco el Decreto 1117 de 1988, expedido en desarrollo de la misma.

4. Como la Ordenanza 022 de 1987 no concede ningún derecho ni impone ninguna obligación a los particulares, pues tan sólo se concede una facultad por parte de un órgano que la tiene a otro que no la tenía y la adquiere a partir de la sanción, quien la ejecuta expidiendo el reglamento policivo respectivo que debió ser conocido por los particulares mediante la publicación que se hizo en la Gaceta Departamental, no existe mérito para anularla.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Los motivos de inconformidad del recurrente con la sentencia apelada pueden

resumirse así:

1. En el Estado de Derecho Colombiano ningún acto está exento del requisito de la publicación. Dicho requisito se exige para que un acto produzca sus efectos pretendidos. Si no se verifica, sus efectos no se producen. Si un acto administrativo genera todos sus efectos sin la previa publicidad, dicho acto o constituye una violación al régimen de publicidad, o constituye una excepción a dicho régimen, caso este último en que debe existir norma especial.

2. Conforme al artículo 5º literal a) de la Ley 57 de 1985, la publicidad de las Ordenanzas Departamentales se hace en el boletín o gaceta oficial del departamento.

Dicha ley en su artículo 8°, para evitar la burla de la publicación de ciertos actos producidos en el nivel departamental, establece que las ordenanzas sólo regirán después de la fecha de su publicación. Que un acto no haya comenzado a regir significa que no existe en el sistema jurídico. Y si no existe ¿cómo pensar que existe para la administración y no para los ciudadanos? Si cualquier ciudadano hubiera activado la acción pública de nulidad contra la Ordenanza antes de que el gobernador hubiera ejercido las funciones allí otorgadas, el Contencioso Administrativo se hubiera declarado inhibido para fallar contra un acto que por incumplir el requisito de la publicación no ha comenzado a regir. Si el acto no está rigiendo, el contencioso carece de jurisdicción.

3. Está demostrado que la Ordenanza no se publicó y con ello omitió un requisito sine qua non para que pueda regir entonces el Decreto 1117 de 1988 ¿colma

todos los requisitos de legalidad a pesar de que el acto que le atribuyó facultades para su expedición no estaba rigiendo? Es suficiente que este decreto haya cumplido a satisfacción el requisito de publicidad sin que el acto de atribución no lo haya cumplido? 4. - El gobernador no puede reclamar las atribuciones contenidas en la Ordenanza porque un acto ineficaz no produce efecto alguno. No es aceptable, como lo sostiene la sentencia, que la no publicación de la Ordenanza no vulnera derecho subjetivo alguno "general", pues por medio está el orden jurídico público que la Ley 57 de 1985 tutela con el requisito de la eficacia de los actos. Así, se lesiona el orden jurídico de derecho público cuando se le reconocen plenos efectos a un acto que no cumple con el presupuesto de eficacia. El acto que no puede producir efectos y de hecho no los genera está comprometiendo la validez de los actos que se fundan en ese ineficaz.

III. CONCEPTO FISCAL La Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación estima que conforme a los artículos 43 del C.C.A. y 52, 54 y 55 del C. de R.P. y M., los actos de carácter general sólo son obligatorios o surten efectos a partir de su promulgación, pues sólo hasta ese momento los administrados tienen la oportunidad de conocerlos.

De manera que asiste razón al demandante en su argumento de que el artículo 3° de la ordenanza es anulable por contrariar las normas vigentes sobre publicidad de los actos administrativos y por ello procede la revocatoria del fallo en cuanto a

dicho artículo. Pero deben denegarse las demás súplicas de la demanda, de acuerdo con la lógica que inspira la jurisprudencia traída por el Tribunal en el sentido de que "la falta de promulgación de un acto administrativo de carácter general no es causa¡ de nulidad; la sanción que el propio ordenamiento trae, cuando no se cumple con este requisito, es la inoponibilidad del acto a lo! particulares....”.

IV. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES: Reiteradamente la Sala ha expresado que un acto administrativo no es nulo en si mismo por falta de notificación y que igual que predicarse de la falta de promulgación, por cuanto una cosa es que para que entre a regir sea necesaria bien la previa publicación o notificación, y otra cosa es que dicho acto en su expedición haya desconocido las normas superiores a que debe sujetarse o que tal expedición se haya hecho en forma irregular o con desviación o abuso de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profiere, pues en este caso se trata de elementos intrínsecos que por lo mismo afectan la validez del acto.

En el caso sub lite la Ordenanza N° 022 de 1987 tuvo por objeto facultar al Gobernador del Departamento del Huila por el término de un año contado a partir de la fecha de la sanción de la misma para que expidiera el nuevo Código de Policía. La facultad de expedir Códigos de Policía, entendida como el ejercicio de un poder público, corresponde a las Asambleas Departamentales, sin perjuicio de

que puedan, como en este caso, delegarla en los Gobernadores. Sobre este aspecto esta Corporación en sentencias de 15 de septiembre de 1943 (Anales del Consejo, Tomo LI, números 329-334, página 184); de 29 de octubre de 1946, reiteradas en sentencia de 30 de julio de 1993, expediente N° 2262, Ponente doctor Yesid Rojas Serrano, ha manifestado que la falta de promulgación no conduce a la nulidad del acto cuando éste sólo produce efectos al interior de la administración. No así cuando éste trasciende a los ciudadanos quienes deben cumplirlo y obedecerlo precisamente en virtud de la promulgación, como acontece en este caso con el Decreto 1117 de 1988 por el cual se adoptó el Código de Policía del departamento del Huila, el cual según obra en autos sí fue promulgado. Por las razones antes expresadas no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados y en consecuencia habrá de confirmarse el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de 14 de abril de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y

tres.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO