CE - Sec1-Exp1993-n2500

PROYECTO DE ORDENANZA / UNIDAD DE MATERIA El respeto al principio de unidad de materia que reclama el artículo 158 de la Carta, que aunque referido a proyectos de ley, su alcance bien puede extenderse a los proyectos de ordenanza dada la filosofía inspirada en racionalizar y, tecnificar el proceso normativo, directriz constitucional que tiene su antecedente en Art. 77, de la anterior Constitución y tiene, por cierto, consagración legal (artículo 74 del C. de R.D. y 107 del C. de R.M.). En suma se advierte en el acto demandado una conexidad causal entre sus diversas disposiciones que hacen denotar con toda claridad que existe en él la unidad de materia que exigen las normas constitucionales estimadas por el actor apelante como infringidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2500

Actor: CAMILO ALVARO GONZALEZ PACHECO Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha 26 de abril de, 1993. 1. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda: El ciudadano y abogado Camilo A. González PACHECO, obrando en nombre

propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Tolima la nulidad del Parágrafo del Artículo lo de la Ordenanza No.005 de 19 de agosto de 1992, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, y "por medio de la cual se dan algunas disposiciones para la adecuación del Departamento del Tolima a las exigencias de la nueva Constitución". b. - El acto acusado Es el citado en el párrafo que antecede, el cual obra a folio 3 del cuaderno principal, y es del siguiente tenor: "ARTICULO lo. "PARAGRAFO: El Gobernador del Departamento y el Contralor General del Departamento, tendrán una remuneración mensual igual a la asignación mensual de los Miembros del Congreso de la República, la cual el 36% corresponde a Sueldo Básico y el 64% a Gastos de Representación. "Los Secretarios de Despachos y los Jefes de Departamentos Administrativos tendrán una remuneración mensual correspondiente al 80% de lo devengado por el Gobernador del Departamento, las mismas proporciones antes señaladas para sueldo básico y gastos de representación. "En ningún caso, ni por motivo alguno, los Directores, Presidente o Gerente de Institutos Descentralizados del orden departamental, podrán tener una remuneración mensual, incluidos los viáticos, superior a la que devenguen los Secretarios de Despachos". c. - Los hechos de la demanda Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones, pueden resumirse así (fls.4 y 5 del Cdno.ppal.):

1. - La Asamblea del Departamento del Tolima, en sesiones extraordinarias, aprobó la Ordenanza 005 de 19 de agosto de 1992, "por medio de la cual se dictan algunas disposiciones para la adecuación del Departamento del Tolima a las exigencias de la nueva constitución". 2. - El - parágrafo acusado no tiene relación con el título de la Ordenanza, pues se refiere a toma diferente del señalado por ésta. d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las Siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación y que corresponden al único cargo planteado en la demanda (fls. 5 y 6 del Cdno.ppal.): Estima el actor que se han violado los artículos 158 y 169 de la Constitución porque en el parágrafo acusado se regula y fija el monto de las asignaciones mensuales de altos funcionarios departamentales, aspecto que no tiene relación alguna con el título ni con la materia de la Ordenanza que se refieren a la "adecuación del Departamento del Tolima a las exigencias de la nueva

Constitución”. El tema central de la Ordenanza que se cuestiona está dirigido a revisar los procedimientos administrativos internos del sector central, pero, de ninguna manera, a señalar remuneraciones particulares y concretas de un número determinado de altos funcionarios. La Ordenanza 005 de 1992 deja así de referirse a una misma materia, desconociendo la exigencia del artículo 158 de la Carta; y su título no corresponde precisamente a su contenido, lo que configura una incongruencia

que el artículo 169 ibídem trata de evitar. e. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls.18 a 21 y 28 a 30 del Cdno.ppal.). Existe en la Ordenanza demandada, contrariamente a lo expresado por el actor, correspondencia entre el título y su contenido, por cuanto éste no contiene disposiciones extraña a lo que se enuncia en aquél. La parte dispositiva de la Ordenanza contiene una autorización al Gobernador para que realice la adecuación de los procedimientos administrativos internos del sector central a las exigencias de la nueva Carta Política y establezca las diferentes escalas de remuneración, por lo que la fijación del tope salarial que se consagra en el parágrafo acusado es concordante con el tenia tratado en la Ordenanza, sin que se atente contra la unidad material de dicho acto. En cuanto a la fórmula sacramental prevista en el artículo 169 de la Carta, dice la parte demandada, basta observar el texto de la Ordenanza impugnada para apreciar que ella !¡e cumple a cabalidad. f - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 13 de octubre de 1992 (fls. 8 a 10 del Cdno. ppal.), se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional solicitada en ésta.

Mediante proveído de 17 de noviembre de 1992 se decretaron las pruebas solicitadas por la parte demandante (fl.22 del Cdno. ppal,). Por auto de 10 de diciembre de 1992 (fl.23 del Cdno. ppal.) se corrió traslado a las partes para que alegasen de conclusión, y al Ministerio Público para la emisión de su concepto, habiendo hecho uso de dicho traslado aquellas (fls. 26 a 30 ibídem) y éste guardó silencio. II - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia denegó la petición de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones (fls.31 a 33 del Cdno. ppal.): "Para el Tribunal el artículo primero de la Ordenanza mencionada se refiere a unas atribuciones para establecer escalas de remuneración y en el parágrafo cuestionado, la Asamblea se ocupa de hacerlo respecto de altos funcionarios departamentales, y mediante el artículo 2o. se dispone la facultad para realizar los movimientos presupuestales necesarios para el cumplimiento de la ameritada ordenanza. "Como se puede apreciar a primera vista, todo el artículo lo., incluyendo el parágrafo demandado y el artículo 2o. están concatenados o relacionados, pues mientras el artículo primero y su parágrafo se refieren a establecer las escalas salariales, el 2o. se ocupa de los movimientos presupuestales necesarios para ello, lo que conlleva unidad de materia, "Si como antes se vio la intención de los asambleístas tolimenses fue dotar al Gobernador de herramientas suficientes para adecuar el Departamento a las

exigencias de la nueva Constitución, esto es, darle una orientación de adaptación administrativa a los postulados de la nueva Carta Política y se fe dijo precisamente que en lo atinente a la escala salarial y de ello se ocupa todo el artículo primero con su parágrafo, no encuentra la Sala violación alguna de los artículos 158 y 169 de la Ley Marco".

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 34 a 35 del Cdno.ppal.): El tema esencial de la acción propuesta es el de la unidad de materia en la ley, consagrado, en los artículos 158 y 169 de la Constitución, el cual no mereció consideración alguna en el fallo que ahora se apela.

Sostener que la adaptación de un ente territorial a las exigencias de la nueva Constitución implica el aumento salarial, por demás sin criterios de planificación presupuestal para unos pocos funcionarios, no guarda relación con la coherencia interna que la nueva Carta exige en la elaboración de la ley. Fijar la asignación mensual del Gobernador a la sombra de adaptar la administración departamental a la Constitución, constituye la modalidad conocida como "mico" legislativo, mediante el cual a la sombra de un título de una ley de carácter general se esconde un interés concreto y particular que podría ser motivo de ley independiente. La Corte Constitucional mediante fallo C - 025 de 4 de febrero de 1993 ha establecido - criterios para precisar el alcance de la unidad de materia en la ley,

cuales son: a) el relativo a la conexidad causal; b) en cuanto a su aspecto teleológico; c) en relación a la temática, y d) una visión sistemática de relación con la materia dominante de la ley. La sentencia del a - quo en ninguno de sus apartes hace mención del contenido sustancial de la ley, que obliga en la interpretación constitucional a tener como punto de referencia, en el presente caso, los principios contenidos en los artículos que se han estimado en la demanda como violados, los cuales irradian su orientación a las ordenanzas. Dichos criterios, señalados por la Corte Constitucional en el fallo a que se ha hecho referencia, deben ser tenidos en cuenta, ya que no merecieron consideración alguna en el fallo recurrido.

IV. - LA IMPUGNACION DEL RECURSO La parte demandada nada dijo sobre las razones del recurrente, como que no hizo uso del derecho de alegar de conclusión en esta segunda instancia.

V. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, considera, en esencia, lo siguiente: Lo plasmado en el parágrafo cuestionado de ninguna manera resulta ser un tema diferente a lo tratado en los dos primeros artículos de la Ordenanza 005 de 1992.

La alegada violación del artículo 158 de la Carta por parte del Parágrafo de marras, no es percibible en lo más mínimo. Además, sin ánimo de sentar una posición absoluta de interpretación respecto de la unidad de materia, es del caso señalar que el artículo 158 de la Constitución se refiere exclusivamente a los proyectos de ley. Si el constituyente hubiera querido que tal precepto se aplicara a

las ordenanzas departamentales y a los acuerdos municipales, lo hubiera expresado con la misma claridad, agregando sencillamente a la expresión "todo proyecto de ley...”, la de "ordenanza y acuerdo". No quiere decir lo anterior que no seria saludable para nuestro ordenamiento jurídico que se exigiera la unidad de materia también para las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales. Pero, por el momento, dentro del capítulo constitucional dedicado al régimen departamental no se encuentra una disposición perentoria que así lo indique. En suma, “…no cabría predicarse con justeza que pueda darse en este caso la trasgresión de una norma específica para los proyectos de ley (sic)".

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Si bien el fallo recurrido es somero en cuanto a precisión sustentatoria se refiere, no por ello deja el Tribunal de tener razón en sus breves apreciaciones, que no logra ahora el actor desvirtuar en su escrito de apelación.

De conformidad con el numeral 7 del artículo 300 de la Carta Política, corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas, entre otras funciones, determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a sus diferentes categorías de empleos, aunque para estos eventos debe contar con la iniciativa del gobernador, cuestión esta última que no es objeto del proceso, como que no fue planteada en la demanda. Y pueden igualmente las asambleas autorizar al gobernador para que ejerza, pro témpore, precisas funciones de las que a ellas corresponden. La ordenanza 005 de 1992, expedidas por la Asamblea del Tolima, está dirigida a otorgar autorizaciones al Gobernador del Departamento para dos

aspectos: uno, para que revise los procedimientos administrativos internos del sector central de la administración departamental, y otro, para que establezca las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos, según reza el inciso lo. de su artículo lo., en el cual también se consigna que respecto del último aspecto, es decir, el de la remuneración, "se haga conformé a las nuevas necesidades del Departamento, sin perjuicio de lo dispuesto a continuación:", que es lo que se estatuye en el parágrafo demandado. La diferencia entre el parágrafo atacado y el inciso primero del artículo lo. de la ordenanza consiste simplemente en que la Asamblea Departamental del Tolima señaló ella misma y directamente los parámetros con los cuales se fija la remuneración de los funcionarios a los que el parágrafo se refiere, no siendo, entonces, distinta la materia tratada. Así que no puede esgrimirse validamente que se vulnera la unidad de materia a la que se refiere el artículo 158 de la Carta, pues esta unidad temática se manifiesta con evidente notoriedad en el acto de la Asamblea. Se trata, ciertamente, de un mismo asunto; sólo que para un grupo específico de funcionarios los parámetros salariales los establece directamente la asamblea y en cuanto al resto de empleados lo deberá hacer el gobernador con base en las facultades que la asamblea le otorga para tal efecto, ciñéndose a las necesidades del departamento, según reza la norma ordenanza. Además, se mantiene dicha unidad sin que ella se quebrante a través de las restantes disposiciones de la ordenanza enderezadas fundamentalmente a

permitir que aquellas determinaciones sobre remuneración de los empleados tengan el respaldo presupuestal correspondiente para que la finalidad de las medidas no deje de cumplirse a cabalidad. En efecto, el artículo 2o. de la ordenanza 005 estatuye que "En desarrollo, de la presente Ordenanza el Gobernador del Tolima, queda facultado para realizar los movimientos presupuestales, expedir los actos administrativos y los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de la misma". Es claro, pues, en los referidos apartes, el respeto al principio de unidad de que reclama el artículo 158 de la Carta, qué aunque referido a proyectos de ley, su alcance bien puede extenderse a los proyectos de ordenanza dada su filosofía inspirada en racionalizar y tecnificar el proceso normativo, directriz constitucional que tiene su antecedente en el artículo 77 de la anterior Constitución y tiene, por cierto, consagración legal (artículos 74 del C. de R.D. y 107 del C. de R.M.). Por otra parte, teniendo en cuenta que la ordenanza otorga igualmente facultades al gobernador para que revise los procedimientos internos del sector central, pese a la generalización con que está concebido el epígrafe de la ordenanza, y la finalidad que en él se expresa, no hay jugar por ello a deducir que dicho título no corresponda a la materia contenida en el acto ordenanzas. Es decir, que si bien tal correspondencia no se especifica, esa sólo circunstancia no amerita inferir una incongruencia entre el título y la materia de la ordenanza, razón por la cual no se configura la trasgresión del artículo 169 de la Carta Política. En suma, se advierte en el acto ordenanzas 005 de 1992 una conexidad causal

entre sus diversas disposiciones que hacen denotar con toda claridad que existe en él la unidad de materia que exigen las normas constitucionales estimadas por el actor - apelante como infringidas. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República - de Colombia y por autoridad de la lev.

FALLA: Primero. - CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha 26 de abril de 1993. .

Segundo. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente el Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO