CE-SEC1-EXP1993-N2542

BIENES FISCALES / DERECHOS ADQUIRIDOS / BIENES DE USO PUBLICOInexistencia / ANTIGUO MORADOR / OCUPANTE DE HECHO Los bienes en conflicto no son de uso público, sino fiscales. Ello se infiere del contenido del artículo 3o. de la Ley 55 de 1966 que faculta al Gobernador del Departamento del Valle para vender o ceder en arrendamiento lotes o parcelas comprendidos dentro de la zona que la Nación cedió a favor del Departamento para la construcción del "Balneario del Pacífico". Cuando el artículo 3o. de la Ley 55 de 1966 faculta al Gobernador del Departamento para vender o ceder en arrendamiento lotes o parcelas comprendidos en la zona cedida por la Nación haciendo la salvedad de RESPETAR LOS DERECHOS DE TERCEROS LEGITIMAMENTE ADQUIRIDOS, se está refiriendo a los antiguos moradores, esto es, a quienes para la fecha de promulgación de la Ley tenían más de cinco años de posesión, así como también a los ocupantes de hecho con viviendas construidas con retroactividad de cinco años de dicha fecha, es decir, a 1961, y para nada se refiere dicho precepto a la situación de los ocupantes posteriores a dicha Ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2542

Actor: PROMOTORA DE TURISMO DEL PACIFICO LTDA

Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE 4 DE

MAYO DE 1993, PROFERIDA POR LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad actora contra la sentencia de 4 de mayo de 1993, proferida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda. I - .ANTECEDENTES 1.1. - La sociedad PROMOTORA DE TURISMO DEL PACIFICO LTDA, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tendiente a que se hicieran las siguientes declaraciones: 1 a): Que es nula la Resolución no. 0548 de 29 de julio de 199 1, expedida por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, mediante la cual decidió "No acceder a la solicitud hecha por el Señor LEOPOLDO SANCHEZ CONCHA, respecto a otorgarle titulación sobre la extensión territorial en la que tiene aparente posesión, ya que dichos inmuebles son de uso público". 2a): Que es nula la Resolución no. 0931 de 24 de octubre de 1991, expedida por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, que al desatar el recurso de reposición confirmó en todas sus partes la Resolución anteriormente citada. 3a): Que como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del

derecho se" ordene al Departamento del Valle del Cauca otorgar a la demandante las escrituras públicas de propiedad sobre los predios que posee en 'Ladrilleros", sector del "Balneario del Pacífico", identificados en el Catastro Rural del Municipio de Buenaventura así: predio no. 8749 con matrícula inmobiliaria no. 3720005773 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura y predio no. 9032. 4a): Que igualmente a título de restablecimiento del derecho se condene al Departamento del Valle del Cauca a pagar en favor de la demandante los valores dejados de percibir por la expedición de los actos administrativos cuya nulidad se pide, constituidos así: a): por daño emergente: los valores demostrados como perjuicios que ocasionó a la demandante el incumplimiento de "Cortuvalle" de su obligación legal de otorgar los títulos de propiedad sobre los inmuebles antes citados; b): por lucro cesante: los estudios técnicos y levantamientos topográficos, diseños, planos arquitectónicos del anteproyecto presentado a "Cortuvalle" el 13 de septiembre de 1978; el valor de las inversiones que realizó la demandante para construir las, obras y realizar las actividades destinadas al desarrollo de los programas; y los valores que como rendimiento o renta deben producir dichas inversiones desde el 6 de Noviembre de 1978 hasta la fecha en que se efectúe el pago real. 5a): Que se condene al Departamento del Valle del Cauca a pagar sobre las sumas anteriores la indexación monetaria conforme al índice de precios al

consumidor certificado por el DANE o el Banco de la República. l.2 - . Como normas violadas se señalaron en la demanda los artículos 6o., 23, 58, 60 y 90 de la Constitución Política; 3o. y 9o. de la Ley 55 de 1966; Decreto Departamental no. 0609 de 8 de abril de 1974; 10o., 27, 30, 71 y 674 del C.C.; 4o. parágrafo 2o del Decreto Ley 2733 de 1959 y 9o. a 16 del C.C.A. 1.3 - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. La primera instancia culminó con el proferimiento de la sentencia de 4 de mayo de 1993 que no accedió a lo solicitado por la demandante, la cual fue oportunamente apelada por ésta. II - . LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las súplicas de la demanda el a quo consideró, en esencia, lo siguiente: I - La sociedad demandante solicita protección para su pretendido derecho a que se le titulen por parte del Departamento del Valle del Cauca unos terrenos que posee cerca dé, las playas de Juanchaco y Ladrilleros, por darse las condiciones previstas en la Ley 55 de 1966. Estima que los actos cuestionados le han violado su derecho por cuanto al no efectuar la titulación solicitada, no obstante haber cumplido todos los requisitos que se le exigieron, la Administración violó los artículos 6o., 23, y 60 de la Constitución Nacional ocasionando de paso

con ello un daño antijurídico que debe ser reparado conforme al artículo 90 ibídem. Que la argumentación de la Gobernación del Valle del Cauca para rechazar la petición se basó en el argumento de - que los terrenos en cuestión tienen el carácter de bienes de uso público, por lo cual no podían ser cedidos, pero a la luz del ordenamiento jurídico colombiano (Código Civil, jurisprudencia y doctrina) los terrenos objeto de la Ley 55 de 1966 no pueden enmarcarse en la definición de tal clase de bienes. Que de paso esa errónea conceptualización llevó a la Administración a la violación de las normas legales que regulan lo atinente a la interpretación de la ley y a un inadecuado entendimiento de los Decretos Ejecutivos Nos. 2419 de 1934 y 098 de 1947 y de su relación con la Ley 55 de 1966. Que el Decreto 2419 de 1934, que reservó con destino al uso público los terrenos baldíos circundantes de la bahía de Málaga, no tuvo cabal operancia al no cumplirse los requisitos exigidos por el artículo 96 de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal), por lo cual tales terrenos no dejaron de tener el carácter de baldíos. 2 - . La parte demandada rebate el concepto de la violación que se ha referido aduciendo que el Departamento no puede extralimitarse disponiendo de bien es públicos en benefició particular, además que la actora no tiene legitimación para reclamar los derechos de "antiguo morador" Por no corresponder su situación a la de aquél, y, que mientras no se realicen los

estudios del uso del suelo, reordenamiento territorial e impacto ambiental que son del caso, no podrán hacerse las adjudicaciones pretendidas. 3 - . Debe la Sala examinar si las normas jurídicas consagran el derecho que la demandante invoca y si ésta ostenta la calidad de titular del mismo para que se le titulen terrenos situados en la playa de Juanchaco y Ladrilleros, cedidos por la Nación al Departamento del Valle en virtud de la Ley 55 de 1966. 4 - . Del contenido de los artículos lo. a 3o. y 9o. de la Ley 55 de 1966, se concluye lo siguiente: a): Antes de la expedición de la Ley 55 de 1966 los terrenos cedidos por la Nación al Departamento del Valle del Cauca eran baldíos. b): En virtud de la cesión los terrenos adquirieron la calificación de bienes fiscales susceptibles de ser vendidos, cedidos, arrendados o aportados a empresas o a particulares. Las playas propiamente dichas conservan su calidad de bienes de uso público intransferibles. c): La zona cedida debe destinarla el Departamento del Valle del Cauca a la construcción del "Balneario del Pacifico". d): Las cesiones o traspasos que haga el Departamento deben dejar a salvo derechos adquiridos de terceros. e): La venta solo es posible hacerla a poseedores u ocupantes que al entrar en vigencia la Ley tuvieran vivienda construida o se comprometieran a construir viviendas o instalaciones turísticas en un 'plazo no mayor de seis meses. f): No puede venderse más de una plaza (6.400 metros cuadrados) por

persona o empresa. g): Los únicos exonerados de Pagar los Predios ocupados son los antiguos moradores, o sea, las personas arraigadas en la región durante más de cinco años con anterioridad a la promulgación de la Ley, y quienes no contaren con ese tiempo deben pagar al Departamento los predios ocupados. 5 - . Surgen dos preguntas inevitables: A quienes debe, el Departamento del Valle titular terrenos en la zona; y tiene la sociedad demandante derecho a la titulación que reclama? En los términos de la demanda la demandante reclama escrituras públicas de traspaso respecto de lotes de 93.281 metros cuadrados y 31.000 metros cuadrados. El Departamento del Valle está facultado por la Ley 55 de 1966 para vender, ceder o aportar lotes de la zona en cuestión y es obvio que si dentro de las facultades otorgadas el ente oficial opta por alguno de esos negocios, al implicar ellos traslado de la propiedad sobre inmuebles debe formalizarlos mediante escritura pública, La obligación recae también con los ocupantes de hecho a que se refiere el artículo 9o. que hayan pagado sus predios, y con los antiguos moradores a quienes les bastará acreditar su condición. Pero las ventas sólo podrán efectuarse a los poseedores u ocupantes que al promulgarse la ley tuvieran construida vivienda o se obligaran a construirla dentro de un plazo no mayor de seis meses y no puede venderse más de 6.400 metros cuadrados. La actora alega su condición de "antiguo morador" que le da derecho al otorgamiento de las escrituras relativas a los predios que ha poseído y a no pagar

por ellos ningún precio. Antiguo morador es la persona natural que por mucho tiempo ha estado arraigada a la región, Para estarlo debe haber tenido allí su hogar, casa o residencia, fuentes de ingreso, familia, amigos, afectos y desafectos. Como el concepto implica un elemento subjetivo o sentimental, sólo puede decirse que esa condición corresponde a las personas naturales. La ley pretendió favorecer en primer lugar a los antiguos moradores. Dictó también disposiciones en beneficio de los demás poseedores u ocupantes de hecho sometiéndolos a otro régimen: el de pagar el precio de lo adjudicado. La demandante no puede ser calificada como antiguo morador por no ser persona natural. Su situación es la de poseedora de los terrenos que adquirió mediante títulos legítimos, pero ello no la convierte en antiguo morador, pues esa condición que la da la relación directa con la tierra constituye un status personalísimo que no puede ser objeto de negocio o transferencia. Respecto de los compromisos, ningún acuerdo mediante el cual se pretenda cambiar el régimen legal de los antiguos moradores u ocupantes de hecho previsto en la Ley 55 de 1966, como es el caso de "Cortuvalle", que en algún momento estuvo dispuesta a acceder a lo pedido, puede ser acogido, pues resultaría nulo por su contradicción con la ley,

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de inconformidad de la sociedad actora con la sentencia apelada pueden resumirse así: l - . La demandante no ha dicho que es antiguo morador de la región, ni ha pretendido pasar por tal. Los hechos lo. a 5o. de la demanda son muy explícitos

en relatar la vinculación del señor Leopoldo Sánchez Concha a Juanchaco y Ladrilleros y dicen la fecha en que promovió y constituyó la sociedad demandante y en que ésta adquirió los predios cuya titulación reclama por todos los medios legales desde hace varios años. 2 - . La definición que da el fallo de "antiguo morador" es distinta del significado que le da el artículo 9o. de la Ley 55 de 1966 que remonta a 1961 los cinco años que exige como mínimo para que cualquier persona tenga la calidad de antiguo morador de la región. 3 - . La demandante adquirió los predios cuya titulación reclama, según las costumbres locales de la región, por documento privado y el ejercicio de actos reales e inconfundibles de dominio que poco tiempo después se elevaron a escritura pública por los antiguos moradores o anteriores poseedores. Las ventas fueron efectuadas varios años después de la expedición de la Ley 55 de 1966, en cuyo cumplimiento debió el Departamento del Valle otorgar títulos de propiedad a dichos antiguos moradores. Entre los antiguos moradores que define la Ley 55 de 1966 se encuentran quienes vendieron los predios - a la demandante, razón suficiente para que dicha Ley los considerara como terceros con derechos adquiridos para recibir de la Gobernación del Valle los títulos que protocolizaran la propiedad sobre los predios sin pagar por ellos. 4 - . No existe en nuestra legislación norma alguna que prohíba al propietario transmitir su derecho legítimo de dominio sobre bienes inmuebles mediante venta, donación, permuta, compensación, sucesión por causa de muerte, etc., y, en

consecuencia, no podría una decisión judicial establecer tal limitación de ese derecho. Carece en absoluto de validez jurídica la afirmación contenida en el fallo recurrido sobre la inadmisibilidad de causahabientes de antiguos moradores de esas regiones, porque contradice derechos básicos definidos en la Constitución, la ley y los principios universales del derecho. Si fuera válida la interpretación que se niega a admitir el derecho de los causahabientes debería concluirse también que no es causahabiente de un antiguo morador fallecido quien demuestre ser su heredero y por tanto carecería del derecho a recibir del Departamento del Valle el título de propiedad sobre un predio que el causante tenía en esa Región. Con base en el concepto del doctor Fernando Hinestrosa solicitado por "Cortuvalle", puede decirse que los derechos de los ocupantes de hecho para cuando la Ley entró a regir se confunden con los de sus causahabientes. Se reducen a dos los mandamientos de dicha Ley: el derecho de los antiguos moradores y sus causahabientes a la cesión; y el derecho al precio de la cesión y al modo de ésta en los casos de ocupantes de hecho de 1966 y sus causahabientes y de los demás ocupantes posteriores.

6. El derecho de la demandante se clasifica en la categoría de los causahabientes de antiguos moradores.

Con base en el concepto del doctor Fernando Hinestrosa la Ley 55 de 1966 limitó la superficie de una plaza (6.400 metros cuadrados) por persona o empresa a la enajenación, es decir, al acto de pasar o transferir a otro el dominio de una cosa, que es lo que ocurre cuando se vende una cosa pero no cuando se

reconoce un derecho mediante la titulación al antiguo morador. La cesión del dominio que debe hacer la Gobernación del Valle a los antiguos moradores significa su reconocimiento a un dominio territorial que ya tenían y que no implica, por lo tanto, celebrar un negocio de compraventa, ni acordar precio y otras condiciones. 7 - . El compromiso de escriturar a la demandante está contenido en una decisión de la Junta Directiva de "Cortuvalle" y en dos oficios de la Gerencia, que ostenta la representación legal de dicha entidad, dirigidos a la demandante en 1982 y 1988, en ejercicio de poderes legalmente otorgados por la Gobernación, que por lo tanto comprometen la voluntad del Departamento, y no solamente la de un ente que hubiera actuado sin las facultades necesarias. Así, la decisión de la Junta Directiva y los informes del Gerente a la demandante podrían asimilarse a actos preparatorios de los contratos de la Administración o bien a actos administrativos cuyos efectos jurídicos no pueden ser inocuos o inválidos mientras no se les declare nulos, y las nulidades deben ser declaradas expresamente y no es viable darles aplicación antes de estar en firme la respectiva decisión. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Los principales fundamentos que tuvo la Gobernación del Departamento del Valle para denegar la solicitud de la actora en el sentido de que se le otorgue el título de propiedad sobre los predios situados en el área de la playa de Ladrilleros en el "Balneario del Pacífico", se reducen a dos: lo): Los predios en cuestión son de uso público; y 2o): La posesión alegada no se enmarca dentro del concepto

antiguo morador, pues éste se refiere a personas naturales ya que las personas jurídicas tienen domicilio y no morada. En lo tocante al primer aspecto asiste razón al a quo en cuanto considera que los bienes en conflicto no son de uso público, sino fiscales. Ello se infiere del contenido del artículo 3o. de la Ley 55 de 1966 que faculta al Gobernador del Departamento del Valle para VENDER o ceder en arrendamiento lotes o parcelas comprendidos dentro de la zona que la Nación cedió a favor del Departamento para la construcción del “balneario del Pacífico" . El aspecto medular de la controversia descansa sobre el hecho de si puede la sociedad demandante en razón de haber adquirido la posesión de los inmuebles cuya titulación reclama, aducir la calidad de causahabiente de los antiguos moradores, quienes le transfirieron dicha posesión, y por lo tanto solicitar el mismo tratamiento que para éstos previó la Ley 55 de 1966. En primer término debe la Sala precisar a la luz de la preceptiva de la Ley antes mencionada qué se entiende por antiguo morador y cuál es el alcance de la voluntad del legislador frente a éste. Ante todo cabe tener en cuenta que el Diccionario de la Lengua Española define a "antiguo" como "lo que existe desde hace mucho tiempo"; "moradores "quien habita o está de asiento en un paraje"; y "morada” es "la estancia de asiento o residencia continuada en, un paraje". Preceptúa el artículo 9o. de la Ley 55 de t966: "Los ocupantes de hecho en las playas de La Barra o Ladrilleros y Juanchaco,

excepción hecha de los antiguos moradores de estas regiones, que tengan construidas viviendas con retroactividad de cinco (5) años a la fecha de promulgación de esta Ley, quedan obligados a pagar al Departamento del Valle los predios ocupados, una vez formalizada la cesión decretada en el - artículo 2o., y de acuerdo con lo previsto en el artículo 3o. ibídem". Del contenido de esta disposición emerge con claridad un tratamiento preferencial a los antiguos moradores (derecho a que se le titule el predio sin necesidad de pagar por él), que depende de una consideración especial que hace el legislador: tener en cuenta que dichas personas han estado arraigadas a la región, esto es, que tienen raíces, afectos, etc., en ella, en razón de haberla habitado desde hace mucho tiempo (por más de cinco años). Cabe resaltar que cuando el artículo 3o. de la Ley 55 de 1966 faculta al Gobernador del Departamento para vender o ceder en arrendamiento lotes o parcelas comprendidos en la zona cedida por la Nación haciendo la salvedad de RESPETAR LOS DERECHOS DE TERCEROS LEGITIMAMENTE ADQUIRIDOS, se está refiriendo a los antiguos moradores, esto es, a quienes para la fecha de promulgación de la Ley tenían más de cinco años de posesión, así como también a los ocupantes de hecho con viviendas construidas con retroactividad de cinco años a dicha fecha, es decir, a 1961, y para nada se refiere dicho precepto a la situación de los ocupantes posteriores a dicha Ley, como equivocadamente lo afirma la recurrente. Para la Sala el hecho de que el antiguo morador hubiere transferido la

posesión que venía ejerciendo sobre un predio determinado, ya fuere en virtud de documento privado o de escritura pública, no convierte al adquirente en antiguo morador como para que pueda decirse que es causahabiente de éste en dicha condición, pues su derecho no se deriva de la Ley sino de un acto propio del antiguo morador. El comprador es persona diferente del beneficiario de la Ley y por lo mismo el tratamiento preferencial que ella le otorga a éste, que es intuitu personae, no puede extenderse a aquél, quien sólo puede aducir la calidad de poseedor legítimo o de buena fe pero no la de antiguo morador, como es el caso de la sociedad demandante. En lo que respecta al compromiso que según la actora la Corporación de Turismo del Valle "CORTUVALLE" adquirió con ella para legalizarle las escrituras, estima la Sala que como dicha legalización, por mandato expreso del artículo 3o. de la Ley 55 de 1966, depende directamente del Gobierno Departamental del Valle del Cauca, la manifestación de voluntad de una entidad diferente no puede tener la capacidad suficiente para comprometer la del Departamento. Las anteriores consideraciones justifican que se confirme el fallo apelado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de Origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO