CE-SEC1-EXP1993-N2582

PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / IGUALDAD ANTE LA LEY Si bien, en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial, argumento en el que se apoya la sentencia en relación con este aspecto, tal criterio no debe aplicarse de manera tal que con una amplitud exagerada lleguen a quebrantarse otros principios procedimentales como el de la congruencia, que exige la debida armonía entre lo expuesto y lo solicitado en la demanda y lo analizado o resuelto por el Juez en la sentencia; o el de la igualdad que requiere el mismo tratamiento de las partes dentro del proceso. RESPONSABILIDAD CIVIL / COMPETENCIA La determinación de la responsabilidad civil o patrimonial implica el juzgamiento de la conducta del encartado, el cual, debe hacerse por las autoridades y organismos encargados de administrar justicia por disposición de la Constitución Nacional y de las correspondientes leyes y conforme a los procedimientos que en éstas se establecen. Así las cosas, los artículos 5 y 7 del Decreto demandado resultan contrarios a la Carta Política, en cuanto para determinar la responsabilidad civil o patrimonial de los servidores de la Empresas Públicas Municipales de Medellín señala autoridades y procedimientos no previstos por aquella.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 2582

Actor: BERNARDO RAMON MENDOZA ARRIETA

Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN Referencia: APELACION SENTENCIA Entra la, Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por las Empresas Públicas Municipales de Medellín, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de abril de 1993, en cuanto decretó la nulidad de los artículos 2 a 7 del Decreto No. 13 expedido por el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín el 14 de septiembre de 1987. Por medio del Decreto demandado se hacen modificaciones a las normas sobre control de equipos automotores y supervisión del personal que los opera.

ANTECEDENTES:

1.- La Demanda. Manifiesta el actor que el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín profirió, el Decreto 013 del 14 de septiembre de 1987, estableciendo un Comité de Choques y Daños a equipos automotores de la entidad con facultad para imponer condenas y exigir su cumplimiento, lo que constituye un acto que contraría varias disposiciones constitucionales y legales debiendo ser, por tanto, anulado por esta jurisdicción. Aduce que el decreto demandado resulta violatorio de los Art. 55, 58, 61, 147 y SS de la Constitución Nacional. Asimismo porque resulta contrario al artículo 7o. del C.P.C., al articulo 2o. del C.P L. y al articulo 82 del C.C.A., fuera de que desborda también los estatutos internos de la entidad en su artículos 51 literal p) y 56 literal h).

Explica el demandante el concepto de la violación, afirmando que el acto está viciado de incompetencia, pues sería la Junta Directiva la que conforme a los estatutos y a la ley tendría la facultad de proferir tal acto que el Comité no puede declarar culpables a las personas que participen o qué tengan que ver con el siniestro en que se haya envuelto un equipo automotor de la entidad; que se está creando, no sólo un comité de tipo administrativo, sino que a éste se le está asignando la facultad de fallar e imponer condena mediante la declaración de responsabilidad, es decir, mediante la elaboración de juicios que tienen el alcance de decisiones con carácter de cosa juzgada y que, se crea todo un procedimiento para el funcionamiento de dicho comité. Estima además el accionante que la administración de justicia le corresponde a la rama jurisdiccional y que la creación de juzgados y entes que la administren le corresponde a la ley, agregando que "además de lo antes dicho, el Art. 61 de la Constitución prohíbe expresamente que una misma rama del poder público ejerza en tiempo de paz la autoridad civil Ni la judicial".

2. La Sentencia Apelada.

En providencia del 16 de abril de 1993, el Tribunal Administrativo de Antioquia, se pronunció sobre los hechos y las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del decreto demandado y negándolas demás peticiones. Considera el Tribunal en su motivación "El acto impugnado entró a regir desde la fecha de su expedición, que tuvo lugar

el 14 de septiembre de 1987. En esta época regía el artículo 62 de la Constitución Nacional anterior, que reservaba a la ley la determinación del régimen disciplinario de los empleados públicos. Estatuía dicho canon, en lo pertinente: "La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo. de hacerla efectiva…” Es del caso tener en cuenta que la Corte Suprema de Justicia había declarado inexequible el aparte del artículo 296 del Código de Régimen Municipal de 1986, relativo a la competencia de las autoridades locales para establecer la escala de sanciones y el procedimiento disciplinario de los servidores de los municipios. El alto organismo fundamentó su decisión en la vigencia del citado artículo 62 de la Carta Política que, como se vio, atribuía al legislador, de modo exclusivo, la regulación de tales materias. "2. l. En tales condiciones, se hizo necesario que la ley 49 de 1987 sometiera a los municipio a las prescripciones de la Ley 13 de 1984 y el Decreto Reglamentario 482 de 1985, para llenar el vacío existente a la sazón. Así, pues, los municipios y sus entidades descentralizadas deben acatar lo que disponen dichos ley y decreto cuando se trate de sancionar un empleado público. La Ley 13 contempla, entre otras materias, estas: dosifica las faltas entre leves y graves, describe algunas de las faltas graves que dan lugar a destitución, asigna al jefe del organismo la facultad de imponer las penas y confiere a la Comisión de Personal la función de emitir concepto previo sobre la procedencia de la medida

de destitución. Por su parte, el Decreto 482 señala, entre otros aspectos, las etapas del proceso disciplinario y dice cómo debe ser la actuación en cada una de ellas". De lo anterior, deduce el Tribunal la ilegalidad del artículo 5 del Decreto impugnado, "que define la composición del Comité de Choques y Daños del establecimiento público y preceptúa que corresponde al mismo determinar “...en cada accidente la culpabilidad del conductor o del empleado causante del daño” Es notoria la violación del ordenamiento, porque se despoja al Jefe del organismo, que es el Gerente General, en el caso concreto de las Empresas, de su poder de castigar, a quien produjo el daño, (...). Infringen igualmente el precepto legal, los artículos 3, 4, 5, 6 y 7, por cuanto desarrollan y complementan la competencia que se concede al Comité de Choques y Daños. En síntesis, parten del supuesto de que en ese comité radica el poder disciplinario y contribuyen, por tanto a llevarlo a la práctica". La sentencia del Tribunal concluye así: "Como se explicó, el demandante plantea, básicamente, a la jurisdicción un vicio de incompetencia. Ese vicio está configurado en este caso, según ha sido expresado. Plantea el vicio, se repite, aunque no acertó al citar la norma concreta. La Sala ha procedido con cierta amplitud, en atención al artículo 228 de la Constitución Nacional, que establece la prevalencia del derecho sustancial. Ha tenido en cuenta asimismo pronunciamientos recientes del Consejo de Estado, tales como el del 24 de agosto de 1992, actor Gustavo Adolfo Caballero,

Expediente 1.780. 3.- La Sustentación del Recurso. Advierte el recurrente que el Tribunal cometió el error de anular el artículo 2o. del acto impugnado habiendo dicho en la parte motiva de la sentencia que esa disposición obedecía a unos criterios lógicos y razonables, además de que en dicho artículo no se cita para nada al Comité de Choques y Daños. Sostiene que los únicos artículos anulados que se ocupan propiamente de reglamentar el citado Comité, son el 5o., el 6o. y el 7o. del Decreto 13 de 1987. Sobre estos últimos artículos, aclara el memorialista que el Gerente de las Empresas no fue despojado de la competencia disciplinaria que le otorgó la ley pues para ello se habría requerido que otro funcionario u órgano le hubiese quitado o usurpado tal facultad. Por el contrario, aduce, "debe tenerse en cuenta que el Decreto impugnado fue expedido por el propio Gerente General del Establecimiento Público Municipal, y por tanto su competencia la delegó en sus subalternos, en lo que se podía delegar, y para ello encuentra autorización válida, como más adelante se explicará, en el literal 1) del artículo 56 del Decreto 375 de 1955 anexado al expediente". Explica también, que ninguno de los artículos anulados, ni en la totalidad del decreto demandado, se contemplan las actividades que la Ley 13 de 1984, o su decreto reglamentario, consideran privativas de la autoridad nominadora "(que en el caso de las Empresas Públicas de Medellín, corresponde a la figura del

Gerente General -artículo 56, literal i) del Decreto 375 de 1955), y que se concretan o sintetizan en la aplicación de la sanción de destitución de la multa y en la suspensión, tal cómo se desprende de los artículos 16 de la ley citada, y 45 y 50 del Decreto Reglamentario 482 de 1985. Únicamente estos artículos, repito, son los que consagran el ejercicio privativo por parte de los jefes o nominadores, de algunas facultades propias de la potestad disciplinaria". El Comité de Choques y Daños no puede amonestar, censurar, multar, suspender ni destituir a empleado o servidor alguno de las Empresas Públicas de Medellín. Manifiesta por último el recurrente, que "muchas actividades de las que integran el ejercicio de la potestad disciplinaria, pueden, a la luz de la ley y del Decreto citados, adelantarse por empleados subalternos; de ahí se desprende el contenido del Decreto 13 de 1984 (sic), el cual, en ninguna de sus normas, delega a otros funcionarios subalternos dé la Gerencia, lo que la ley no permite delegar. No hay pues, por lo tanto, violación de ninguna norma jurídica superior".

4. El Concepto Fiscal.

La señora Procuradora Delegada ante esta Sección del Consejo de Estado, al analizar las razones de la alzada, deduce que "las normas anuladas por el Tribunal no contienen ningún régimen disciplinario que altere el legalmente establecido para los empleados de los varios niveles de la administración pública, ni desplazan al Gerente de las Empresas Públicas de Medellín en su poder sancionatorio.

Simple y llanamente - es su concepto concluyente - el Decreto 013, cuya legalidad se discute, se ocupa de asunto diferente, cual es el de la responsabilidad civil por daños ocasionados a los vehículos de la empresa y/o a terceros".

LA SALA CONSIDERA: Tarea fundamental de este proveído será la de analizar si el acto demandado en acción de nulidad viola en realidad las normas superiores señaladas por el accionante y a las cuales dicho acto debió someterse, so pena de su invalidez.

Sin embargo, antes de analizar el caso planteado, debe la Sala hacer dos observaciones respecto de la sentencia recurrida. En primer término, la providencia de primera instancia no hace alusión alguna a las normas citadas como violadas en la demanda, como fueron los artículos 55, 58,61 y 147 de la Constitución Nacional de 1886; 7 del Código de Procedimiento Civil; 2 del Código de Procedimiento Laboral y 82 del Código Contencioso Administrativo, sino que para anular algunos artículos del acto acusado, se limita a compararlos con lo dispuesto en la Ley 13 de 1984 y en el Decreto Reglamentario de 1985, previa conclusión de que, especialmente el artículo 5 es ilegal, cuando establece la composición del Comité de Choques y Daños y preceptúa que corresponde al mismo determinar, en cada accidente la culpabilidad del conductor o del empleado causante del daño. Inexplicable resulta para la Sala la actitud que en éste sentido adoptó al a quo, pues si bien, en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial, argumento en el que se apoya la sentencia en relación con éste aspecto, tal

criterio no debe aplicarse de manera tal que con una amplitud exagerada lleguen a quebrantarse otros principios procedimentales como el de la congruencia, que exige la debida armonía entre lo expuesto y lo solicitado en la demanda y lo analizado y resuelto por el Juez en sentencia; o el de la igualdad que requiere el mismo tratamiento de las partes dentro del proceso. En segundo término, tampoco entiende la Sala, cómo el Juez de primera instancia en la parte considerativa de su providencia, a tiempo que no ve la razón para considerar al artículo 2 del Decreto acusado violatorio de la ley, lo incluye entre las disposiciones declaradas nulas en las decisiones de la sentencia. Esta impropiedad que supone la Sala involuntaria, debe entenderse corregida, si fuere necesario, en esta segunda instancia. Hechas las precisiones anteriores se ocupará la Sala del fallo recurrido, haciendo alusión a las normas constitucionales y legales relativas a la competencia de los funcionarios en la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos, pues en esencia es a tal circunstancia a la que se circunscribe el debate planteado en los autos, teniendo en cuenta, desde luego, lo estudiado y decidido en la sentencia, y lo argumentado en el escrito que la impugna. El acto acusado es el Decreto 013 de 14 de septiembre de 1987, proferido por el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín, “Por el cuál se hacen modificaciones a las normas sobre control de equipos automotores y supervisión del personal que los opera". De conformidad con la esencia del concepto de la violación expuesto en el libelo;

de las consideraciones de la sentencia recurrida y del escrito de apelación, los cargos resultan procedentes contra los artículos 5 y 7 Del Decreto acusado, en la medida en que, según el primero, el Comité de Choques y Daños "determinará en cada accidente la culpabilidad del conductor o del empleado causante del daño" y en que, según el segundo, "si el conductor o causante del daño es declarado culpable por el Comité de Choques y Daños, el responsable podrá, interponer el recurso de reposición ante el mismo organismo, para que aclare, modifique o revoque el acto. Si en definitiva se le responsabiliza del valor de los daños, el Departamento de Salud y Seguridad Industrial decidirá su forma de pago". Para la Sala resulta claro que mediante los dos artículos precisados, se le está dando al Comité de Choques y Daños, creado por el acto acusado y compuesto por los Jefes de las Divisiones de Relaciones Industriales y Jurídica y por el Jefe de Departamento de Talleres, o por los delegados que ellos designen, la competencia para determinar la responsabilidad civil o patrimonial de los servidores de las Empresas Públicas de Medellín por los daños que causen con los automotores de la entidad: y además se establece un procedimiento que Incluye el recurso de reposición contra el acto que lo declare culpable. La determinación de la responsabilidad civil o patrimonial implica el juzgamiento de la conducta del encartado, el cual, debe hacerse por las autoridades y organismos encargados dé administrar justicia por disposición de la Constitución Nacional y de las correspondientes leyes y conforme a los procedimientos que en

éstas se establecen. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55, 58 y 61 de la Constitución Nacional de 1886. Así las cosas, los artículos 5o. y 7o. del Decreto 013 de 1987 resultan contrarios a la Carta Política, en cuanto para determinar la responsabilidad civil o patrimonial de los servidores de las Empresas Públicas de Medellín señala autoridades y procedimientos no previstos por aquella. Dentro de la perspectiva expuesta la Sala no encuentra razones para declarar la nulidad de los demás artículos del acto impugnado, porque ellos, concretamente el 2, 3, 4 y 6, declarados nulos por el Tribunal, no son más que el ejercicio de la facultad de control y vigilancia que debe ejercer el Gerente General de las Empresas Públicas de Medellín sobre los automotores de la entidad, y de supervisión del personal que lo opera. Estas facultades se las concede el Decreto 375 de 1955. contentivo de los estatutos del establecimiento cuando en el articulo 56 le señala entre otras la función de administrar y coordinar las distintas dependencias del organismo, y de "vigilar, manejar, sostener, administrar, desarrollar y mejorar las propiedades o bienes del establecimiento, entendiéndose que estas atribuciones le corresponden como jefe de la administración y habrá de desempeñarlas por medio del personal subalterno que al efecto se haya creado, o por medio de las personas con quienes se hayan celebrado contratos ejerciendo sólo la Inspección o dirección superior". (Literales a y f). En consecuencia, los artículos arriba citados no devienen ilegales y por lo tanto debe revocarse la

sentencia en cuanto declaró su nulidad. Por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 6 del Decreto acusado en el proceso de la referencia, y en su lugar, se deniega la pretensión en cuanto a estos artículos. CONFIRMASE en lo demás la sentencia apelada Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior Providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO