CE-SEC1-EXP1993-N2604

IMPORTACION TEMPORAL DE LARGO PLAZO / DIRECCION DE ADUANAS NACIONALES - Atribuciones / LIQUIDACION DE CORRECCION Si bien es cierto que la Dirección de Aduanas Nacionales, hoy Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tiene la facultad de hacer liquidaciones oficiales de corrección, conforme al artículo 70 del Decreto Reglamentario 1909 de 1992, entre otras causales, por erróneo diligenciamiento del formulario, también lo es que dicha facultad, en cuanto concierne a las importaciones temporales de largo plazo precisadas en la Resolución acusada, no puede aplicarse en forma retroactiva para cobrar situaciones acaecidas con anterioridad al 25 de junio de 1993, fecha en que fue expedida aquélla, toda vez que sólo a partir de esta fecha se adoptó un criterio sobre las mercancías que podían ser objeto de importación temporal de largo plazo y por lo mismo no puede predicarse error en el diligenciamiento de un formulario cuando las causas constitutivas de¡ mismo no habían sido determinadas en la época en que se hizo la declaración de importación respectiva. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de los párrafos tercero a sexto de la Circular Externa 003013 de 25 de junio de 1993 y NIEGA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de las demás partes de la mencionada Circular Externa y del art. 2° de la Resolución 0130 de 25 de junio de 1993, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2604

Actor: OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano y abogado OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda, tendiente a obtener la nulidad, previa suspensión provisional, del artículo 2 de la Resolución N° 0130 de 25 de junio de 1993 "Por la cual se modifica el artículo 6° de la Resolución N° 408 de 1992", expedida por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y de la Circular Externa N° 003013 de 25 de junio de 1993, emanada de la misma entidad.

l. LA ADMISION DE LA DEMANDA Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso decretar su admisión y así se hará en la parte resolutiva de este proveído. II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL II.1.En acápite especial del libelo de la demanda el actor se remite a lo expresado

en los fundamentos de derecho del mismo, en el cual expone los siguientes cargos, que pueden resumiese así: 1°) Desviación de las atribuciones propias del funcionario. La Resolución N° 0130 de 25 de junio de 1993 está motivada en las facultades conferidas al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales por el literal f) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992 y de conformidad con el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992. Dicha Resolución en su artículo 2° al incluir las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento con o sin opción de compra como importaciones temporales a largo plazo está reformando los artículos 222 a 224 del Decreto 2666 de 1984, modificados por el artículo 1° del Decreto 1740 de 1991, que da autonomía e identidad propia a las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento de capital, lo cual es absurdo, pues éstos tienen en la práctica un manejo muy diferente a las mercancías objeto de contrato de arrendamiento financiero. Un bien de capital puede ser objeto de un contrato de arrendamiento financiero, pero es una mentira que sea el único objeto del mencionado contrato. Si el Decreto 1740 de 1991 crea las importaciones temporales en leasing; el Decreto 1909 de 1992 reforma la normatividad aduanera y no las deroga; la Resolución N° 473 de 1992 reglamenta las importaciones en leasing y la Resolución N° 408 de 1992 reglamenta el Decreto 1909 de 1992 y las importaciones temporales y no toca para nada las de leasing, no puede una Resolución sin ninguna motivación cambiar la voluntad del legislador. 2°) Falsa motivación.

La Resolución acusada invoca el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992 para fusionar los conceptos de importaciones temporales a largo plazo e importaciones temporales de mercancías en arrendamiento. El artículo 40 mencionado se refiere únicamente a importación de mercancías de corto y largo plazo y en ningún momento, como ya se demostró, el Decreto 1909 de 1992 ha derogado los otros tipos de importaciones temporales. Por lo tanto, no puede motivarse la Resolución acusada en dicho artículo 40, pues éste no está cambiando el régimen total de las importaciones temporales sino simplemente está haciendo una clasificación por el mayor y menor tiempo de permanencia en el país de tales importaciones. Las importaciones de leasing son de largo plazo por el tiempo de permanencia en el país, así como también lo son la internación de vehículos extranjeros a zonas fronterizas y la importación para perfeccionamiento activo. Pero no por esa característica se pueden confundir todas estas modalidades de importaciones temporales con las específicamente denominadas importaciones temporales de largo plazo creadas exclusivamente para bienes de capital. 3º) La Circular Externa N° 003013 de 25 de junio de 1993 viola el principio institucional de legalidad así: a) La citada Circular viene a reglamentar las Resoluciones Nos. 0l30 de 1993 y 408 de 1992. El primer párrafo de dicha Circular cae en el mismo error de la Resolución N° 0130 de 1993 también acusada al confundir en un solo concepto las importaciones temporales de largo plazo y las temporales en leasing, cambiando el sentido de las normas que la crearon y sobrepasando las facultades otorgadas

por el legislador al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. La Resolución N° 408 de 1992 interpretada en la Circular no sirve de base para motivar esta última, pues tal Resolución deja en plena vigencia los apartes de la Resolución N° 473 de 1992 reguladores de las importaciones leasing, por lo cual hay una falsa motivación en la aludida Circular. b) El párrafo segundo de la Circular cuestionada crea una expresa prohibición de importar mercancías a largo plazo por fuera de las subpartidas arancelarias enunciadas en el artículo 6° del Decreto 840 de 1991, dando el mismo tratamiento a las temporales de largo plazo como a las temporales en virtud de un contrato de arrendamiento, lo cual le quita la autonomía que estas últimas poseen por disposición legal. c) El párrafo tercero ibidem está imponiendo la aplicación de las sanciones que contempla el artículo 59 del Decreto 1909 de 1992 con seis meses de retroactividad, lo que a todas luces viola el principio de legalidad. d) El párrafo cuarto ibidem hace una interpretación forzada en los casos de leasing admitidos por actos administrativos ejecutoriados para desconocerlos al día de hoy y así decir que son lo mismo que una importación temporal de largo plazo. e) El párrafo quinto está creando sanciones con vigencia retroactiva, pues los intereses no son otra cosa que una nueva sanción, lo cual viola el artículo 29 de la Constitución Política. f) La parte final de la Circular demandada o párrafo sexto crea procedimientos nuevos al sugerir que los particulares voluntariamente acudan a los bancos a

realizar su propia declaración de corrección, perdonándoles así el cobro de intereses. La revocación de un acto administrativo que crea una situación jurídica de carácter particular y concreto, a la luz del artículo 73 del C.C.A., no puede darse sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Se pregunta: Puede dar su consentimiento un particular para que se le afecte su patrimonio y se le impongan sanciones con base en normas abiertamente ilegales? Los actos acusados no pueden aplicarse sin antes revocar los actos administrativos de aceptación de garantías y del régimen aduanero de importación temporal de mercancías en leasing. Y cómo puede darse esto si estos actos se ajustan perfectamente a derecho y la ilegalidad está en las normas nuevas que se impugnan?

II.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Resolución N° 0l30 de 25 de junio de 1993 prescribe, en lo pertinente, lo siguiente: "ARTICULO PRIMERO. Modificase el artículo 6° de la Resolución 408 de 1992, el cual quedará así: "Mercancías que pueden importarse temporalmente a largo plazo. Podrán declararse en importación temporal de largo plazo, en las condiciones previstas en el artículo 39 del Decreto 1909 de 1992 y conforme a los parámetros señalados en el literal b) del artículo 40 del mismo Decreto, los bienes de capital o sus partes, a que se refiere el artículo 6° del Decreto 840 de 1991 con excepción de la subpartida arancelaria que a continuación se señala: 87.06.00.90.40

ARTICULO SEGUNDO. Para los efectos anteriores, se entenderá que la

importación temporal a largo plazo incluye aquellas derivadas de contratos de arrendamiento con o sin opción de compra....”. Según el actor el artículo 2° transcrito está reformando el artículo 1° del Decreto N° 1740 de 1991 que da autonomía e identidad propia a las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento, pues los bienes de capital en la práctica tienen un manejo muy diferente a tales mercancías objeto de contrato de arrendamiento, ya que un bien de capital puede ser objeto de aquél pero no es cierto que sea el único objeto del mismo. Al respecto, advierte la Sala lo siguiente: Conforme al artículo 40 del Decreto Reglamentario 1909 de 1992 las importaciones temporales podrán ser: a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de 6 meses, prorrogables por 3 meses más; o b): De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital, representados por maquinarias, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque. El plazo máximo de esta importación será de 5 años. El artículo 1° del Decreto Reglamentario 1740 de 1991, que modificó el artículo 222 del Decreto 2666 de 1984, que había sido a su vez modificado por el artículo 1º del Decreto 266 de 1987, prevé, en lo pertinente: "Importación Temporal de Mercancías en arrendamiento. Se podrán importar temporalmente al país las maquinarias, equipos y los repuestos, partes y accesorios que vengan con ellos en un mismo embarque para desarrollar una

actividad económica o social, cuando sean objeto de un contrato de arrendamiento con sin opción de compra, ingresen por un plazo superior a seis meses... " (negrillas fuera del texto). El aludido artículo 1° también modificó el artículo 223 del Decreto 2666 de 1984 así: "Plazo de la importación Temporal. El plazo para la importación de las maquinarias, equipos y elementos referidos en el artículo anterior, no podrá exceder de sesenta (60) meses y corresponderá al tiempo que las mercancías estén en arrendamiento. Cuando éste sea mayor de cinco (5) años en la última cuota aceptada por la Aduana se cobrará la diferencia por los derechos, impuestos, gravámenes aún no cancelados..." (negrillas fuera de texto). De las disposiciones transcritas no surge para la Sala, prima facie, la manifiesta infracción que aduce el actor y sí por el contrario, en principio, se infiere que el Decreto reglamentario cuya violación se invoca, así como el Decreto Reglamentario en que se fundamenta la Resolución N° 0130 de 1993, le dan un tratamiento similar a los bienes de capital y las mercancías objeto de contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, como quiera que frente a ambos prevén el largo plazo de importación temporal cuando exigen un término de permanencia en el país superior a seis meses y máximo de cinco años, parámetro éste definido en el artículo 40 literal b) del Decreto Reglamentario 1909 de 1992 para las importaciones temporales de largo plazo. Esta consideración hace improcedente la medida precautoria impetrada. Además, es necesario para la Sala dilucidar, entre otros aspectos, qué

mercancías pueden ser objeto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra y qué mercancías tienen la calidad de bienes de capital, que permita establecer el alcance de la Resolución demandada, todo lo cual conlleva a un análisis de fondo que no es viable efectuar en esta etapa inicial del proceso, por expreso mandato del artículo 152 del C.C.A.

2. La Circular Externa N° 003013 de 25 de junio de 1993, es del siguiente tenor: " ... Teniendo en cuenta algunas inquietudes presentadas en cuanto a las mercancías que pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo, es importante reiterar el contenido del artículo 6° de la Resolución 408 de 1992 y de la Resolución 0130 del 25 de junio de 1993, en el sentido de que sólo los bienes de capital o sus partes señalados en el artículo 6° del Decreto 840 de 1991, con la excepción introducida por la última de las resoluciones citadas, pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo, incluso si esta modalidad se aplica como consecuencia de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra.

En este orden de ideas, mercancía distinta a aquella que se clasifique por las subpartidas arancelarias a que hace referencia el artículo 6° del Decreto 840 de 1991, no puede ser importada temporalmente a largo plazo, ni por el sistema de arrendamiento financiero o leasing que también puede revestir esta modalidad. En consecuencia, y en razón a las facultades de fiscalización y control posterior que posee la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tal como lo dispone el Título II del Decreto 1909 de 1992, serán formuladas liquidaciones oficiales de

corrección a todas aquellas declaraciones de importación presentadas a partir del 1° de enero de 1993, que amparen mercancías que por su naturaleza no podían ser objeto de la modalidad de importación temporal a largo plazo, toda vez que se configuró erróneo diligenciamiento del respectivo formulario, lo que generó la aplicación de un tratamiento tributario improcedente. En efecto, el diligenciamiento del formulario tiene como punto de partida la declaración de una modalidad de importación que, según el caso, trae consigo la aplicación de las normas aduaneras especiales y de determinado tratamiento tributario en relación con los tributos aduaneros que se generan, su liquidación y forma de pago. Por consiguiente, declarar una modalidad de importación con suspensión de tributos aduaneros, cuando no se cumplía con los requisitos para el efecto, al tratarse de mercancías que no podían ser objeto de importación temporal a largo plazo, implica un erróneo diligenciamiento del formulario como quiera que el pago de los tributos aduaneros fue suspendido cuando lo que procedía era su cancelación inmediata. Las liquidaciones oficiales que se deberán formular por las Administraciones de Impuestos y Aduanas, contendrán la correspondiente cuenta adicional por los tributos aduaneros suspendidos, tal como lo dispone el inciso 4° del artículo 75 del Decreto 1909 de 1992, además de los intereses corrientes causados sobre los tributos dejados de percibir desde la fecha de presentación de la declaración de importación temporal hasta la fecha de formulación de la señalada liquidación oficial de corrección de que trata la presente circular. Si formulada la liquidación oficial de corrección por la Administración, el responsable no paga dentro de los

cinco (5) días hábiles a su formulación, se generarán intereses de mora. Por todo lo anterior, los usuarios aduaneros para evitar la formulación de estas liquidaciones oficiales por parte de la Administración, deberán presentar voluntariamente una declaración de corrección en los bancos y demás entidades financieras autorizadas, en la cual se corrija la modalidad de importación inicialmente declarada, por la importación ordinaria y se cancelen los tributos aduaneros pendientes. En este caso no se generarán intereses corrientes ni moratorias.". Respecto de las censuras contra los párrafos primero y segundo transcritos son valederas las consideraciones precedentes. Por ello no se accederá a la medida precautoria. En lo tocante a los párrafos tercero a sexto la Sala advierte lo siguiente: Si bien es cierto que la Dirección de Aduanas Nacionales, hoy Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tiene la facultad de hacer liquidaciones oficiales de corrección, conforme al artículo 70 del Decreto Reglamentario 1909 de 1992, entre otras causases, por erróneo diligenciamiento del formulario, también lo es que dicha facultad, en cuanto concierne a las importaciones temporales de largo plazo precisadas en la Resolución acusada, no puede aplicarse en forma retroactiva para cobijar situaciones acaecidas con anterioridad al 25 de junio de 1993, fecha en que fue expedida aquélla, toda vez que sólo a partir de esta fecha se adoptó un criterio sobre las mercancías que podían ser objeto de importación temporal de largo plazo y por lo mismo no puede predicarse error en el diligenciamiento de un formulario cuando las causas constitutivas del mismo no

habían sido determinadas en la época en que se hizo la declaración de importación respectiva. Procede, en consecuencia, la suspensión provisional respecto de los efectos de los aludidos párrafos y así se decretará en la parte resolutiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE :

l. Admítese la demanda presentada por el ciudadano y abogado OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO contra el artículo 2° de la Resolución N° 0130 de 25 de Junio de 1993 y la Circular Externa de la misma fecha, expedidos por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, se dispone: a) Notifíquese personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado. b) Notifíquese personalmente a los señores Ministro de Hacienda y Crédito Público y Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos. c) Fíjese el proceso en lista por el término de cinco (5) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. d) Solicítese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que en el término de ocho (8) días envíe los antecedentes administrativos correspondientes a los actos acusados.

e) De conformidad con lo ordenado en el numeral 4° del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1989, deposite el actor la suma de cinco mil pesos ($ 5.000) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría. II.- Tiénese como demandante al ciudadano y abogado OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO y como demandada a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. III.- Decrétase la suspensión provisional de los efectos de los párrafos tercero a sexto de la Circular Externa N° 003013 de 25 de junio de 1993, expedida por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. IV.- Deniégase la suspensión provisional de los efectos de las demás partes de la mencionada Circular Externa y del artículo 2º de la Resolución N° 0130 de 25 de Junio de 1993, expedidas por la mencionada Unidad Administrativa Especial.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de septiembre de 1993.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍQUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO