CE-SEC1-EXP1993-N2621

MUNICIPIO - Creación / ORDENANZA DEPARTAMENTAL - Sanción Para la real y jurídica existencia del Municipio del Jordán era y es imprescindible la expedición por la Asamblea Departamental de Antioquia de una Ordenanza que obtuviera la correspondiente sanción ejecutiva, circunstancia ésta que no se dió en el presente caso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 del Código de Régimen Departamental, la sanción ejecutiva es "el acto del Jefe Superior del Departamento que manda a ejecutar el proyecto que la envía la respectiva Asamblea y con el cual reviste a éste el carácter de Ordenanza".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2621

Actor: MUNICIPIO DE SAN CARLOS

Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: APELACION AUTO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto mediante apoderado por el Departamento de Antioquia contra el auto de 7 de mayo de 1993, emanado del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto "...DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL del Decreto 3927 de diciembre 21 de 1992, proferido por el señor Gobernador del Departamento de Antioquia".

I. ANTECEDENTES Dentro de la acción de nulidad propuesta por el Municipio de San Carlos contra el Decreto 3927 de Diciembre de 1992, dictado por el Gobernador de Antioquia, el

actor de la referencia solicita la suspensión provisional de sus artículos 2º, 3° y 4º, según los cuales, respectivamente, se convoca a elecciones para Alcalde Popular y Concejo Municipal de EL JORDAN, para el 16 de mayo de 1993; se dispone que el Alcalde y los Concejales elegidos tomarán posesión de sus cargos el 1º de junio de 1993, fecha en la cual el Municipio iniciará su acción administrativa y surtirá la plenitud de sus efectos jurídicos, con las respectivas autoridades locales, y se ordena que el Alcalde que por el presente decreto se designa, ejercerá las funciones hasta la posesión del electo. Para los efectos de la suspensión provisional considera el accionante que las normas precisadas violan los artículos 40 transitorio de la Constitución Nacional, 187-4 de la Carta Política de.1886 y 72, 75, 77, 80 y 81 del Decreto 1222 de 1986. El artículo transitorio 40 de la Constitución Nacional dice que "Son válidas las creaciones de municipios hechas por las Asambleas Departamentales antes del 31 de diciembre de 1990"; según la regla 187-4 de la Constitución anterior correspondía a las Asambleas Departamentales, por medio de Ordenanzas crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales entre los Distritos; y, las normas del Decreto 1222 de 1986 citadas como violadas se refieren a las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales, a los tres debates que deben sufrir los correspondientes proyectos, a la sanción por parte del Gobernador y a las objeciones que por ilegalidad o inconstitucionalidad se pueden formular frente

a ellas. En esencia argumenta el accionante que las normas a las que se ha hecho mención resultan infringidas, ya que el Municipio de Jordán es inexistente jurídicamente, pues es evidente que no tuvo nacimiento conforme lo ordenan las disposiciones que rigen su creación, si en cuenta se tiene el oficio OSG-076 de 13 de abril de 1993 (folio 5) firmado por el Secretario General de la Asamblea Departamental y dirigido al Alcalde del Municipio de San Carlos, según el cual "El Proyecto de Ordenanza 'por medio del cual se crea el Municipio de Jordán', recibió los tres debates reglamentarios pero no fue sancionado....”. La señora Gobernadora, Dra. Helena Herrán de Montoya, objetó dicho proyecto, por tanto no es posible certificar la existencia de dicha Ordenanza, ni su número, como tampoco la publicación correspondiente.

II. EL AUTO RECURRIDO Mediante él se decreta la suspensión de los actos acusados porque a la luz de las normas del Decreto 1222 de 1986 y del artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 y de una jurisprudencia anterior del Tribunal Administrativo de Antioquia dictada en un caso similar, para la creación del Municipio es menester la expedición de una Ordenanza y sólo puede hablarse de la existencia de ésta cuando el correspondiente proyecto ha recibido sanción del Gobernador, circunstancia que no se ha dado en el caso de autos, habida consideración de que el proyecto de ordenanza fue objetado por la Gobernadora del Departamento sin que la Asamblea insistiera en él y sin. que nunca fuera sancionado.

III. EL RECURSO INTERPUESTO Lo sustenta la apelante en los siguientes términos: "Los argumentos expuestos por el libelista en la demanda carecen de todo asidero legal, toda vez que si bien la Constitución Nacional y los Decretos 1333 de 1986, 1222 de 1986 consagran expresamente que corresponde a las Asambleas por medio de Ordenanzas crear los Municipios, no encontramos entonces sentido alguno al considerar que el artículo 40 transitorio de la Constitución Nacional lo que hizo fue repetir una norma ya existente en diferentes disposiciones normativas y más aún calcándoles (sic) una fecha límite para ello, cuando antes y después de la misma el mecanismo ordinario para la creación de municipios es el mismo. Una sana lógica nos permite colegir sin mayor esfuerzo mental que el prementado artículo 40 transitorio se expidió con un fin, con una utilidad específica, con un sentido real y obvio que no es otro que el de tratar de orientar, de organizar situaciones que hasta esa fecha límite (31 de diciembre de 1990) no habían podido entrar a regir, a tener vida jurídica y el Legislador consciente de ello buscó la manera legal de adecuarlas, es por ello que no podemos desconocer jamás que las normas se crean lógicamente para producir un efecto y la actividad judicial debe hacer uso de los criterios auxiliares de justicia y entre ellos contamos con el principio de la "utilidad de la norma" en el que reiteramos que sería imposible, imperante, irracional bajo todo punto de vista pretender considerar que dicho artículo 40 transitorio lo expidió el Legislador para repetir lo ya consagrado

normativamente por él y menos aún haber procedido a fijar un límite de tiempo para ello, que en nada variaba lo existente, interpretación esta "inútil" bajo cualquier concepción legal, que choca, pugna ostensiblemente con la función del constituyente. "Por lo anterior reiteramos que obrando el Gobernador legalmente tal y como lo expusimos, procedió entonces a darle operatividad a este artículo 40 transitorio de la Constitución Política, designando a una persona que se encargara de dirigir los designios del nuevo Municipio en calidad de encargado, hasta tanto se elige Alcalde popularmente para la cual se fijó la fecha respectiva e igualmente para elegir los Concejales, todo ello obviamente para el nuevo Municipio de El Jordán creado en desarrollo de la disposición constitucional y puesto en marcha con base en el acto administrativo expedido por el Gobernador del Departamento de Antioquia, discrepando totalmente de los argumentos e interpretaciones del accionante" (Las subrayas son del apelante).

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En esta oportunidad observa la Sala que la acción de nulidad propuesta cobija también el artículo 4° del Decreto 3927 de 1992, que guarda directa e indiscutible relación con el 1° ibidem, los cuales se refieren a la designación del Alcalde en calidad de encargado y al término de sus funciones, respectivamente. En las anteriores condiciones la Sala avocará el conocimiento de la apelación en cuanto a los artículo 2º y 3° del decreto acusado por ser procedente respecto de ellos la acción incoada, y en cuanto al 4º ibidem, la avocará sólo para efecto de revocar la

medida precautelativa por cuanto frente a ellos procede únicamente la acción de nulidad electoral. Hecha la precisión anterior la Sala confirmará la providencia impugnada, por las razones que se exponen a continuación: Para la real y jurídica existencia del Municipio del Jordán era y es imprescindible la expedición por la Asamblea Departamental de Antioquia de una Ordenanza que obtuviera la correspondiente sanción ejecutiva, circunstancia ésta que no se dió en el presente caso tal como lo acreditara con la constancia del Secretario General de la Duma, visible al folio 5 de las diligencias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 del Código de Régimen Departamental, la sanción ejecutiva es "el acto del Jefe Superior del Departamento que manda ejecutar el proyecto que le envía la respectiva Asamblea y con el cual reviste a éste del carácter de Ordenanza". Ante la inexistencia del Municipio del Jordán, el Gobernador del Departamento de Antioquia carecía de competencia para dictar las disposiciones contenidas en los artículos 2º y 3° del Decreto Impugnado, por medio de los cuales se convoca a elecciones para Alcalde Popular y Concejo Municipal del Jordán y se señalan fechas para la posesión de los elegidos. Esta misma Sala en auto de 29 de julio de 1993, con ponencia del Dr. Miguel González Rodríguez dentro del expediente N° 2546, al confirmar la suspensión provisional del Decreto 3926 de 1992, refiriéndose a los mismos argumentos de la apelante, expresó: "El disentimiento del apelante se funda en una absurda interpretación del artículo

transitorio 40 de la Carta, invocado como fundamento del decreto cuestionado, al darle a esta norma un sentido y alcance de los cuales carece en absoluto. "Su texto no sugiere ni remotamente, y no podía ser en sana hermenéutica de otra manera, que ella está per se consolidando y legitimando la creación de municipios cuyos respectivos trámites para su conformación hubiesen quedado inconclusos a 31 de diciembre de 1990, ni menos aún puede entenderse, porque resulta sencillamente aberrante, que la mencionada disposición constitucional esté autorizando al ejecutivo departamental para que motu proprio origine y cree directamente una entidad territorial municipal. Estas apreciaciones del apelante resultan a todas luces injurídicas, ilógicas, absurdas, pues pugnan abiertamente no sólo con el contenido de la misma disposición superior citada sino con todas las regulaciones constitucionales y legales que en materia de creación de municipios se hallan establecidas y que el actor cita como manifiestamente vulneradas. "Ni aún acudiendo al principio de la "utilidad de la norma" que se esgrime como razón para fundamentar su discrepancia con la decisión del a quo, podría válidamente pensarse en que dicho canon supralegal estuviese diciendo lo que el recurrente sostiene, es decir, que dicha norma superior autoriza al gobernador par que éste mediante un acto administrativo suyo sustituya lo que sólo es viable realizar mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes establecidas en los Decretos - Leyes 1222 y 1333 de 1986, que el actor cita como infringidas por el acto acusado. El texto del artículo transitorio 40 de la Carta confirma el aserto de la Sala con

respecto a la "razones" interpretativas que expone el apelante. Dice así la norma: "Son válidas las creaciones de los municipios hechas por las Asambleas Departamentales antes del 31 de diciembre de 1990". "En esta inteligencia, pues, hay que reiterarlo, la decisión del a quo, con fundamento, como quedó atrás reseñado, en el que la localidad de "La Pintada" no tenía existencia jurídica como municipio, pues el proyecto de Ordenanza que pretendía erigirla como tal, si bien sufrió los tres debates reglamentarios, no recibió la sanción ejecutiva, es acertada, ya que éste es requisito sin el cual no se adquiere el carácter de ordenanza según los claros términos del artículo 81 del Código de Régimen Departamental". Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: 1° CONFIRMAR el auto de 7 de mayo de 1993 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto por él se decretó la suspensión provisional de los artículos 2º y 3° del Decreto 3927 de diciembre 21 de 1992, expedido por el Gobernador del Departamento de Antioquia. 2° REVOCASE la misma providencia en cuanto se decretó la suspensión provisional del artículo 4° del acto acusado y, en su lugar, SE INHIBE de hacer un pronunciamiento sobre su suspensión provisional, por las razones expuestas. Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 23 de septiembre de 1993.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO