CE-SEC1-EXP1993-N2686

PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL - Iniciativa / GOBERNADORFacultades / PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL - Reforma Si bien el artículo 60 - 7o. del Decreto 1222 de 1986 señala, en lo pertinente, que corresponde a las asambleas por medio de ordenanzas decretar inversiones y participaciones de fondos departamentales, y que ellas sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador, de dicho mandato no puede conducirse, sin hesitación alguna, que el acto acusado incurra en su violación manifiesta, pues en sus considerándos claramente se expresa que su expedición obedece, entre otras razones, a la omisión en que se incurrió al transcribir en la Ordenanza No. 024 de 1991 el rubro "Fondo Proapertura de Escuelas Rurales el cual, según constancia de la Comisión de Presupuesto, había sido corregido o adicionado con la frase "Vinculación de Docentes".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2686

Actor: ADRIANA CONSTANZA NIÑO DURAN

Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Referencia: APELACION AUTO Procede la Sección Primera a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto admisorio de la demanda, proferido por el

Tribunal Administrativo del Tolima el 20 de agosto de 1993, en cuanto decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto No. 185 del 9 de marzo de 1993, "Por el cual se adiciona la denominación de un rubro del Presupuesto Departamental", expedido por el Gobernador del Departamento del Tolima.

I. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL En escrito separado de la demanda, la parte actora solicitó al Tribunal de origen decretar la suspensión provisional del acto acusado en ejercicio de la acción de nulidad, pues considera que incurre en violación de los artículos 6o., 122, 123, 300 - 5, 305, 352 y 353 de la Constitución Política, de "... la Ley 38 de 1989

Estatuto Orgánico del Presupuesto..." y del artículo 60 - 7 del Decreto 1222 de 1986, por las razones que se resumen a continuación (fls. 81 a 84 Cdno. Ppal.): A pesar de que la iniciativa del gasto público de los departamentos está radicada exclusivamente en cabeza de los gobernadores, debe tenerse en cuenta que la competencia privativa sobre aspectos reguladores de la vida normativa presupuestal de dichos entes territoriales le está asignada a las asambleas. Además, "No existe competencia en esta materia independiente, pues el acto administrativo del presupuesto es, además de ser (sic) un acto condición, en este caso es un acto complejo en cual intervienen dos órganos que son indispensables para debida expedición del acto. Cuando un acto por naturaleza complejo, como el que nos ocupa, prescinde del otro órgano con el cual debe conjuntamente

proferirlo, está invadiendo o usurpando su esfera de competencia y generando incompetencia en el acto que dicte de tal manera. En consecuencia, rente al acto acusado cabe predicar el vicio de incompetencia del funcionario que expidió, ya que, sin mediar la intervención de la Asamblea, en su artículo o. se dispone que "El nombre del rubro presupuestal denominado Fondo Pro apertura de Escuelas Rurales en la Ordenanza No. 024 de fecha Dic. 1 de 1992 quedará así: Fondo Proapertura de Escuelas Rurales y Vinculación de Docentes". De otra parte, si el artículo 60 - 7 del Decreto 1222 de 1986 prevé, entre otros aspectos, que las Ordenanzas que decreten inversiones y participaciones de fondos departamentales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador, ello implica que la Ordenanza No. 024 de 1992 sólo podía reformarse por la Asamblea del Tolima, mediante la presentación por parte del Gobernador de un proyecto de ordenanza modificatorio. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que al tenor de los artículos 63 a 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 42 a 47 del Decreto 3077 de 1989, las modificaciones al presupuesto por parte de la asamblea o del gobernador, en el lapso en el cual dicha Corporación no sesione, sólo procede a través de créditos adicionales traslados y contracréditos. Es decir, que de dichas facultades no se puede colegir otro mecanismo o modalidad para modificar el presupuesto, como aquél de que dá cuenta el acto acusado, pues con ello se desvía el objetivo que la

Asamblea señaló en el Presupuesto a dicho rubro presupuestal. Por las anotadas razones también se incurre en clara violación de los artículos 352 y 353 de la Carta - Política. "Otro caso bien distinto es la autorización dada al Secretario de Hacienda para hacer aclaraciones o correcciones de la leyenda necesaria para enmendar los errores de trascripción y aritméticos que figuren en el Presupuesto, según el artículo 51 del decreto de liquidación No. 1864 de 1992; asunto que no fue el del decreto acusado, pues como consta en la certificación y en la declaración dada por el honorable Diputado Carlos Erazo, presidente de la Comisión de Presupuesto, la modificación señalada no fue aprobada por la Comisión ni se presentó a la plenaria para su discusión y posterior aprobación. Se tuvo tal vez la intención por el Gobierno y algunos miembros de la Comisión, pero esta no basta para hacerle compatible con la voluntad de la Asamblea de aprobar el texto como quedó plasmado definitivamente en la Ordenanza No. 024 de 1992. "No es, pues válida la motivación dada en la parte considerativa al señalar el argumento expuesto de que el rubro en mención fue corregido en la Comisión de Presupuesto por el de Vinculación de Docentes, pues como .se demuestra en la constancia y declaración del señor presidente de la Comisión de Presupuesto y en el informe final de la misma Comisión y en el acta de aprobación de la Ordenanza 024 de 1992, tal modificación no fue en definitiva ni propuesta ni mucho menos aprobada, configurándose una falsa motivación en el Decreto 185 de 9 de marzo

de 1993”.

II. - LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Tolima decretó la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación (fls. 97 a 101): Considera tribunal, en primer término, que en virtud de que en la petición de la medida precautelativa impetrada sólo se expresa de manera concreta el concepto de violación del artículo 60 - 7 del Decreto 1222 de 1986, a su confrontación con el acto acusado debe reducirse el estudio de dicha solicitud.

De la lectura comparativa del acto acusado con la Ordenanza No. 024 de lo. de diciembre de 1992, contentiva del Presupuesto de Ingresos y Gastos para la vigencia fiscal de 1993 y con el Decreto 1864 de 1992 "Por el cual se liquida el Presupuesto General del Departamento para la vigencia fiscal de 199T', resulta evidente que el primero de ellos adiciona el rubro denominado en el Presupuesto Departamental "Fondo Pro - apertura Escuelas Rurales', incluido en el Programa 15, Fondos, INVERSION INDIRECTA del Capítulo 08, Secretarías de Educación y Cultura, artículo 160, con la frase "... y Vinculación de Docentes". "Es evidente y ostensible que al adicionarse el rubro inicial, cuya asignación de recursos estaba solo destinado para sufragar los gastos qué demandara la apertura de las Escuelas Rurales, se modificó al agregarse que con estos recursos deberían pagarse también los servicios personales que demanda la vinculación de docentes, lo cual significa que parte de los recursos de inversión deben incluirse para el pago que requiera los gastos de

funcionamiento, cuando estos recursos financieros debían aplicarse según el acto creador solo en la apertura d e Escuelas, mediante el procedimiento de la inversión indirecta. "En este orden de ideas, es claro que la Ordenanza Número 024 del 1 de diciembre 1992 solo podía ser reformada por la misma Asamblea Departamental, observando el procedimiento establecido en el numeral 7 del artículo 60 del Código de Régimen Departamental, y en consecuencia de decretarse la suspensión provisional del acto acusado".

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los fundamentos del recurso de apelación son, en síntesis, los siguientes (fls. 114 a 117 Cdno. Ppal): La providencia impugnada desconoce que la procedencia de la suspensión provisional está supeditada a la infracción manifiesta de una de las normas que se invocan en su solicitud, pues ella se adoptó luego de todo un estudio normativo propio de la sentencia. Es decir, en ella se hace referencia, entre otros, a los artículos 6o., 122, 123, 300 - 5 y 305 de la Constitución, a la totalidad de la Ley 38 de 1989, a su Decreto Reglamentario 3077 del mismo año e igualmente al artículo 60 del Decreto 1222 de 1986. Lo anterior implica que, violando las mínimas garantías del debido proceso se resolvió proferir sentencia anticipada, sin dar oportunidad al Departamento de exponer sus razones sobre la legalidad del acto acusado y menos aún, de adoptar o solicitar los medios probatorios para tal fin.

El acto acusado no modifica, altera, suprime o amplía el contenido sustancial del

rubro presupuestal denominado "Fondo Pro - apertura de Escuelas Rurales", como erradamente se considera en la providencia recurrida, sino simplemente lo adiciona con la expresión "...y Vinculación de los Docentes" para adecuar su denominación a lo que en realidad era la ejecución material de dicho rubro en razón de las varias Ordenanzas que a través de los años le habían dado entidad. Sí el juez de segunda instancia lo observa, el mencionado rubro obedece y está llamado a proveer recursos a las actividades señaladas en las Ordenanzas 047 de 1984, 087 y 088 de 1986, y 104 de 1991 (aportadas en copia auténtica por el recurrente). En efecto, el acto acusado se dictó con base en las facultades concedidas al Gobierno Departamental por el artículo 2o. de la Ordenanza 087 de 1986 modificatoria del artículo 2o. de la Ordenanza 047 de 1984, que establecía el Fondo Pro - apertura y Funcionamiento de Escuelas y cuyo objetivo principal era el pago de docentes en Escuelas Rurales. El citado artículo 2o. de la Ordenanza 087 otorga al Gobernador amplias facultades, sin límite de tiempo, al expresar: “Facultase al Gobierno Departamental para reglamentar el funcionamiento de la presente Ordenanza, principalmente en lo relacionado con la fijación de criterios, requisitos, y procedimientos para el manejo del Fondo Departamental Proapertura y funcionamiento de escuelas rurales...” "Otra Ordenanza que otorga facultades en forma abierta al Gobierno Departamental. y que no tiene límites temporales es la Ordenanza 088 de 1986,

que en su Artículo lo., reza: “Facultase al Gobierno Departamental para que a través de la Secretaría de Educación organice la prestación de servicios de Licenciados en Educación para los colegios del Departamento": "Mediante la Ordenanza 104 del 27 de diciembre de 1991, la Honorable Asamblea del Tolima, facultó expresamente al Gobierno Departamental, para vincular Maestros de Básica Secundaria con cargo al Fondo Pro - apertura y Funcionamiento de Escuelas", cuando en el título de la norma señala: "por la cual se reglamenta la contratación de Docentes con cargo al Fondo Proapertura y Funcionamiento" y, posteriormente en el literal c) del Artículo lo., reza: c. - para la Educación Básica Secundaria, la contratación de licenciados, se hará teniendo en cuenta los listados de necesidades que presente cada uno de los Jefes de Distritos Educativos de la Secretaría de Educación". "Como se puede notar, la Asamblea amplió el radio de acción y objetivo del fondo materia de estudio, al disponer en una norma que claramente reglamenta el funcionamiento y contratación de maestros con cargo a dicho fondo, la posibilidad de vincular licenciados para suplir la carencia en el nivel de secundaria'.

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Realizado por la Sala el estudio de los argumentos expuestos por la parte .actora en sustento de su solicitud de suspensión provisional, la decisión del Tribunal aquo y las razones en las cuales se fundamenta el recurso interpuesto por Sala llega a la ineludible conclusión de que el acto no incurre en la violación manifiesta

u ostensible del artículo 60 - 7o. del Decreto 1222 de 1986 así como tampoco de las demás disposiciones Invocadas en dicha solicitud, por lo cual, en la parte resolutiva de esta providencia, habrá de precederse a revocar la decisión recurrida, y en su lugar, a denegar la medida precautelativa impetrada por las siguientes razones: 1o. - Porque si bien el artículo 6o - 7o. del Decreto 1222 de 1986 señala, en lo pertinente, que corresponde a las asambleas por medio de ordenanzas decretar inversiones y participaciones de fondos departamentales, y que ellas solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador, de dicho mandato no puede conducirse, sin hesitación alguna, que el acto acusado incurra en su violación manifiesta, pues en sus considerados claramente se expresa que su expedición obedecer, entre otras razones, a la omisión en que se incurrió al transcribir en la Ordenanza, No. 024 dé 1991 el rubro "Fondo Proapertura de Escuelas Rurales", el cual, según constancia de la Comisión de Presupuesto, había sido corregido o adicionado con la frase "Vinculación de Docentes". En consecuencia, para concluir si el acto acusado incurre o no en trasgresión de la citada norma legal, habría que procederse a un detenido estudio de las pruebas que se anexaron a la demanda, de aquellas que se decreten en el curso del proceso, de las diversas Ordenanzas que cita y acompaña el recurrente y, en fin, de los argumentos que la

contestación de la demanda, todo lo cual sólo es factible realizar en la sentencia. 2o. - Porque para llegar a la conclusión acerca de si el acto acusado incurre o no en violación de las restantes normas constitucionales y legales que se invocan en la solicitud no es suficiente con realizar la confrontación de estas con aquél, toda vez que el mismo se fundamenta, según reza en sus considerandos, en el artículo 67 - inciso sexto , de la Carta Política, en la Ley 21 de 1992 y en el Ordenanza No. 024 de 1992 en cuyos mandatos podría encontrarse la base jurídica de dicho acto y que no corresponde examinar en este momento procesal, pues no se señalan como infringidas por el solicitante de la medida. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado RESUELVE: 1o. - REVOCASE el inciso quinto de la parte resolutiva del auto de 20 de agosto de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, se DISPONE: DENIEGASE la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto No. 185 de 9 de marzo de 1993, expedido por el Gobernador del Departamento del Tolima, 2o. - En firme esta procedencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fié discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos

noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO