CE-SEC1-EXP1994-N1507

RUTAS Y HORARIOS - Adjudicación / ACTO PARTICULAR / ACCION DE NULIDAD - Improcedencia / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES Teniendo las resoluciones demandadas, el carácter de actos particulares resulta incuestionable, a la luz del análisis hecho en esta parte considerativa, que no son susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, dado que la ley no ha autorizado el ejercicio de la misma respecto de los actos relativos a la adjudicación de rutas de transporte urbano. LEGITIMACION EN AL CAUSA POR ACTIVA Tal conclusión, no es fruto de divagación, sino de una sujeción con fidelidad a la ley, la cual ha señalado en forma expresa los actos de carácter particular demandables por medio de la acción de nulidad. Con ello, como se anotó antes, salvo los casos excepcionados por la propia ley, se da certeza y seguridad jurídica a tales actos jurídicos, como a los derechos y situaciones jurídicas que de ellos se derivan. No siendo el demandante persona con interés directo en la actuación administrativa dentro de la cual se produjeron los actos acusados, ni tercero que, no obstante no haber intervenido en aquélla y en la vía gubernativa subsiguiente, resultará afectado con la decisión administrativa, debe concluirse que no estaba legitimado para accionar por la vía del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A., si se interpretara por esta Sala la demanda y se considerara que la acción contenciosa realmente promovida por el actor fuera aquélla y no la de simple nulidad, que, como se ha dicho,

tampoco era la procedente contra actos de la naturaleza de los enjuiciados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y dos. (1992) Radicación número: 1507

Actor: EMPRESA DE TRANSPORTE LUSITANIA S.A.

Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE FLORIDABLANCA Referencia: RECURSO DE APELACION Recurso de apelación contra la sentencia de fecha 22 de mayo de 1990, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Actor: Jorge William Sánchez L.

Corresponde decir el recurso de apelación interpuesto por el tercero EMPRESA DE TRANSPORTE LUSITANIA S.A., contra la sentencia de la referencia por la cual se declaró la nulidad del artículo 40 del Decreto 00263 de 22 de noviembre de 1988, expedido por la Alcaldía Municipal de Floridablanca y de la Resolución No. 00001 de 2 de enero de 1989, emanada de la misma entidad, confirmatorio de aquél, en virtud de la acción de nulidad incoada por el actor.

Disponen los actos acusados: "DECRETO No. 00263 de 1988. "ARTICULO CUARTO: Adjudicar, conforme a lo establecido en los artículos 39 y 40 del Decreto 1066 de 1988, las rutas que a continuación se describen, a la Empresa de Transportes Lusitania S.A., de acuerdo a los factores que se

establecen.

"FORMA DE CONTRATACION DEL SERVICIO: COLECTIVOS

"TIPO DE VEHICULOS: AUTOMOVILES

"NIVEL DEL SERVICIO: DE LUJO

"MODALIDAD DEL SERVICIO: DE PASAJEROS

"FORMA DE DESPACHO: DIRECTO

"CONTINUIDAD: REGULAR

"RUTAS

"RUTA No. 1: ALTAMIRA - FLORIDA - BUCARAMANGA.

RUTA No. 2: CARACOLI - BUCARICA - CARRETERA - ANTIGUA - CENTROVICEVERSA

RUTA No. 3: LA CUMBRE - CENTRO - UIS - VICEVERSA

RUTA No. 4: EL REPOSO - ZAPAMANGA - CALDAS - CENTRO - VICEVERSA. "PARAGRAFO: Para que las rutas descritas en el presente artículo operen en la jurisdicción que corresponde a Bucaramanga, de conformidad con el artículo 91 del Decreto 1066 de 1988, requerirán el visto bueno y asentimiento del señor Alcalde de Bucaramanga" RESOLUCION No. 00001 de 1989 "ARTICULO TERCERO: Confírmase en todas sus partes el contenido del decreto No. 00263 de noviembre 22 de 1988".

I. FUNDAMENTOS DE LA DECISION OBJETO DEL RECURSO.

Considera el juzgador de primera instancia, en relación con las excepciones de inconstitucionalidad de los artículos 89 a 92 del Decreto 1066 de 1988 y falta de legitimidad por lo activa, presentadas por el apoderado de la Empresa de Transportes Lusitania S.A., tercera opositora, que, si bien es cierto el decreto 080

de 1987 en ninguna de sus normas se refiere a las autoridades metropolitanas como destinatarias de funciones del Intra, esta circunstancia no podía constituirse en obstáculo para que el Decreto 1066 de 1988, que lo reglamentó, otorgará competencia al Alcalde Metropolitano y a las respectivas juntas, porque dichas entidades son autorizadas por la ley y la Constitución para la adecuada promoción y prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo departamento, por lo que no se observa flagrante violación de la Constitución Nacional por exceso en la potestad reglamentaria. Que en lo que atañe a la excepción de falta de legitimación por lo activa, el no haberse propuesto oportunamente, dentro del término de fijación en lista, impide que se tengan en cuenta los argumentos contenidos en ella. Pero sin embargo, considera el a - quo, que cualquier persona puede, en interés de la legalidad, acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por tratarse de asuntos relacionados con la prestación de un servicio público que interesa a la comunidad. Que, por lo demás al no haber variado los elementos de juicio que lo llevaron a decretarla suspensión provisional del acto acusado, como son la flagrante violación del mandato contenido en el artículo 91 del Decreto 1066 de 1988, al no tener en cuenta el Alcalde de Floridablanca el requisito de contar con la aprobación o consenso de las autoridades de los municipios del área metropolitana por los cuales pasan las rutas materia de adjudicación, se declaró la nulidad impetrada.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION

Manifiesta el impugnante que el artículo 164 del C.C.A., autoriza al juzgador para ocuparse de las excepciones de fondo que encuentra probadas, razón por la cual en lo que respecta a la falta de legitimación por lo activa, insiste, debe preferirse un fallo inhibitorio, si se tiene en cuenta que el acto acusado le otorgó a su representada una situación de derecho subjetivo que determinó que se le vinculara al proceso como tercero en interés directo, y que además, el mismo también afectaría situaciones particulares de otros terceros, como el caso de los opositores, pues en el evento de prosperar sus demandas, la puerta que para ellos se había cerrado, podría quedar nuevamente abierta. Que sin embargo, el actor no ha acreditado ese interés directo, pues no ha probado ser empresario del transporte afectado real o parcialmente con los actos acusados, por lo que carece de legitimación . Que, por otra parte, el Gobierno expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria el decreto 1066 de 1988, y no podía so pena de exceder dichas facultades, hacer extensivas las autorizaciones contenidas en la ley 80 de 1987 a otro ente territorial denominado Área Metropolitana.

III. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO Conceptúa el Fiscal Primero de la Corporación que la sentencia se ajusta a la legalidad, y, por ende, no pueden prosperar las pretensiones del apelante, por cuanto el municipio de Floridablanca hace parte del Área Metropolitana de Bucaramanga, y en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1066 de 1988, para el

establecimiento de rutas se requiere el consenso de las autoridades competentes y en el parágrafo del artículo 4o. del decreto 00263 de 1988, se está exigiendo un visto bueno pero posterior. Que, por lo demás, la Ordenanza No. 10 de noviembre de 1988 es clara al determinar que al Alcalde de Bucaramanga corresponde la vigilancia de la actividad transportadora municipal en la jurisdicción del área metropolitana, por lo que el decreto acusado pasó por alto el decreto 1066 de 1988 y la ordenanza antes citada. Que, en cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, las áreas metropolitanas están consagradas en la Constitución Nacional y organizadas por la ley, y su funcionamiento está encargado a las Asambleas, por lo que se constata no hubo la violación a la que se refiere el apelante.

IV. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

CONSIDERACIONES: IV.1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS A través de las Resoluciones acusadas se dispuso - no obstante la oposición que presentaron otras empresas de transporte - adjudicar conforme a lo establecido en los artículos 39 y 40 del Decreto 1066 de 1988, una serie de rutas a la Empresa de Transporte Lusitania S.A. Es decir, que se creó en favor de la precitada sociedad una situación jurídica de carácter particular.

Como dichos actos administrativos no fueron demandados ante esta jurisdicción por las empresas de transporte opositoras a la adjudicación de las rutas señaladas

en aquéllos, ni por otros terceros que no hubieren intervenido en la actuación administrativa pero a quienes les pudiera haber afectado la decisión, ni por la propia Administración que los profirió, y se está en presencia, como se dijo, de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas individuales, particulares y concretas, se hace necesario dilucidar si contra ellas procedía la acción de nulidad incoada, o si es improcedente, conforme lo sostiene la empresa recurrente. Para tal efecto, la Sala considera oportuno tener en cuenta los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación para diferenciar la acción de nulidad de la de nulidad y restablecimiento de derecho (denominada de plena jurisdicción en la ley 167 de 1941). IV.2. LAS ACCIONES DE NULIDAD Y DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y SUS DIFERENCIAS Como no obstante que el derecho procesal moderno, la doctrina y la jurisprudencia nacional y foránea han sido unánimes en la conclusión de que "la acción" es un concepto unívoco que no puede tener ninguna clasificación, porque todas las que se han hecho dicen relación con la pretensión, como cuando se habla de la acción ejecutiva, de la reivindicatoria o de la posesoria, o se refieren al significado de una determinada decisión, la legislación colombiana en materia contencioso - administrativa ha persistido en el criterio anterior de hablar de "acciones", en lugar de referirse a las diversas "pretensiones" que se Pueden formular a través de la acción contencioso - administrativa, utilizando esa terminología legal, se hace indispensable establecer la distinción entre las

denominadas "acción de nulidad" y "de nulidad y restablecimiento del derecho", según las concepciones jurisprudenciales que ha elaborado la Corporación, hasta el momento, y que se reducen a dos, según el estudio hecho por el H. Consejero, Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en la ponencia que elaboró en el proceso promovido ante la Sección Primera de esta Corporación por Pedro Pablo Camargo, cuyo conocimiento no fue asumido recientemente por esta Sala por razones de orden estrictamente procesal, y que el Consejero que redacta la presente ponencia ha acogido, a saber: “a) La de la naturaleza y contenido del acto, y “b) La de los motivos y finalidades. “a) La doctrina de la naturaleza y contenido del acto: "Según esta teoría, que tuvo vigencia hasta el 9 de agosto de 1961, para diferenciar la acción de nulidad de la de plena jurisdicción (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho), había que tener en cuenta la naturaleza interna del acto; si era creador de una situación jurídica general, únicamente procedía la acción de nulidad; si lo era de una situación jurídica de carácter particular, solamente cabía la acción de plena jurisdicción. Tal criterio jurisprudencias fue consagrado en sentencias de 13 de julio de 1938 (Anales Tomo XXXIV, página 637), de 15 de Septiembre de 1938 (Anales Tomo XXXV, página 915), de 9 de Diciembre de 1941 (Anales Tomo XLII, páginas 1196 y 1197), de 12 de Mayo de 1995 (Anales Tomo LXV, página

45), y de lo. de Diciembre y 20 de Agosto de 1959 (Anales Tomos LXII páginas 45 y 685). "b) La doctrina de los motivos y finalidades: " 1o. La sentencia de 10 de Agosto de 196 l. "Fue expuesta brillantemente por esta Sala en sentencia de 10 de Agosto de 1961, del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta, en la cual se sostuvo que para distinguir las dos acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino determinantes y las finalidades que se persiguen a través de la acción. “Para llegar a tal conclusión, se razonó así en dicha providencia: “... En los artículos 62 a 65 de la ley 167 de 1941 se enumeran los actos de la administración susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción especial. En esos preceptos se relacionan decisiones de carácter reglamentario y objetivo, y providencias de naturaleza individual y subjetiva, no obstante esa enunciación indiscriminada de ordenamientos de una y otra clase, en el artículo 66 se dice que toda persona puede solicitar la nulidad de cualesquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, siguiendo idéntico criterio de generalización, la regla 83 del mismo estatuto dispone que el contencioso de anulación puede ejercitarse en cualquier tiempo y contra todos los actos administrativos. "Si en la ley se enumeran las decisiones acusables sin señalar distinciones entre providencias impersonales e individuales, y si a renglón seguido se dispone que la acción de nulidad es viable contra cualesquiera de tales ordenamientos, no aparece la razón para que la doctrina haya consagrado

distingos que los textos repelen expresamente. Ni del tenor literal de esas reglas, ni del espíritu que las anima, se puede inferir que el recurso de anulación sólo proceda contra los actos generales y no contra las decisiones particulares. Por el contrario, la ley descarta semejante apreciación. "No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que "los motivos" que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal. "De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus Cualidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la acción son incompatibles con la protección de derechos particulares, al utilizarla con este último propósito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de

fines que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema traería como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la acción privada. "Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, si no que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona. "Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley. "El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la

legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. Las posibles situaciones subjetivas que se interpongan no juegan ningún papel en la litis. Es un sencillo proceso de comparación entre el derecho objetivo y la decisión administrativa que lo infringe, cuya finalidad es la de defender el orden jurídico en sí mismo. Siguiendo el mismo proceso lógico, en los artículos 62 a 65 se enuncian las decisiones acusables ante la jurisdicción especial, sin establecer distinciones entre actos generales y particulares. A pesar de esa enumeración indiscriminada, en el artículo 67 se da acción a la persona lesionada en un derecho suyo para pedir que además de la anulación 'del acto' se le restablezca en el derecho. Las situaciones jurídicas subjetivas pueden ser igualmente quebrantadas por una decisión reglamentaria que por una de contenido individual. El estatuto que infringe la Constitución o la ley, viola simultáneamente el derecho de cada una de las personas protegido por aquellos ordenamientos superiores. Derecho objetivo y derecho subjetivo no son concepciones autónomas, sino nociones jurídicas que se complementan recíprocamente, como quiera que el uno no puede existir sin el otro. La ordenanza o el acuerdo que altere ilegalmente el régimen de la propiedad privada establecido en la Constitución y en las leyes, está modificado por el derecho subjetivo de cada uno de los propietarios. Quien acuse ese acto general por la vía del contencioso de plena jurisdicción, estará defendiendo el derecho suyo reconocido por la norma civil o administrativa. Por esa razón, el artículo 67 habla de la anulación del acto, empleando esta locución en

sentido genérico, que no en el específico de acto particular. Es texto legal no permite hacer esta distinción. "De esta manera, en el precepto comentado se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. Dentro de ese orden de ideas, se indica que la finalidad de la acción de plena jurisdicción es la de obtener el restablecimiento del derecho a través de la declaratoria de anulación. "El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en tomo de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aquélla y éste. La decisión irregular de la administración infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situación jurídica particular amparada por ella, Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparación constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento toma la simple violación en violación compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento..."(subrayas fuera del texto). Anales del Consejo, año XXXVI, tomo LXIII, 392, 396, pág. 200 y SS.)". "2o. El auto de 8 de Agosto de 1972.

"La doctrina de los motivos y finalidades fue aplicada en forma uniforme y reiterada por la Corporación a partir de 1961, pero fue objeto de aclaración en auto de esta Sala Plena de 8 de Agosto de 1972, con ponencia del Consejero doctor HUMBERTO MORA OSEJO. En esta providencia, se razonó así: "...La Sala reitera la doctrina anteriormente expuesta, pero considera pertinente hacer las siguientes aclaraciones: "1. La diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción consiste en que mientras aquélla tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa y origina un proceso que, en principio, no implica litigio o contraposición de pretensiones : “...ésta, por el contrario, tiene por realidad la garantía de derechos privados, civiles o administrativos, violados o conculcados por actos, hechos u operaciones administrativos, mediante sentencia que condene a la administración a restablecer el derecho o a resarcir el daño ..” "...la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, como se ha expuesto; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, como la Sala sostuvo en la mencionada sentencia, se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena

jurisdicción..." (subrayas fuera de texto) (Anales Año XLVII, Tomo LXXXIII, números 435. 436. págs. 372 a 381)". "3o. El auto de 2 de Agosto de 1990 La doctrina de los motivos y finalidades se mantiene aún vigente frente a la preceptiva de los artículos 84 y 85 del nuevo C.C.A. (Decreto - Ley 01 de 1984) (con las reformas hechas por los artículos 14 y 15 del Decreto - Ley 2304 de 1989), pero fue objeto de modificación en el auto de 2 de Agosto de 1990, de la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del Consejero doctor PABLO J. CACERES CORRALES (Expediente número 1482, actor Oswaldo Cetina Vargas), en lo atinente a la procedencia de la acción de nulidad contra actos, particulares pues, en dicho proveído se llegó a la conclusión de que se circunscribe a los casos que expresamente ha señalado y señale en el futuro, la ley. De tal auto, la Sala hace suyos los siguientes apartes: “... Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, Código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el

orden jurídico y, por supuesto, la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual. "Veamos, como ejemplo, varias de estas previsiones en las cuales la ley faculta a los ciudadanos en general, sin que tengan que acreditar un interés privado, para intentar las acciones públicas contra actos particulares: a. - El contencioso electoral. - Con el fin de mantener la base democrática del sistema representativo fundamentado en el artículo 2o. de la Constitución, la ley procesal consagra la acción pública sobre actos electorales concretos. (Art. 223 y s.s. del C.C.A.). "b. - Los contenciosos de nulidad de cartas de naturaleza. - Con el fin de preservar la integridad misma de la Nación conformada por los colombianos según los principios del artículo 8o. de la Constitución Política. (Arts. 221 y s.s. ibídem). "c. - Los contenciosos de nulidad de los nombramientos de empleados del control fiscal de la Nación. En 1975 la Ley 20 (Art. 57) estimó de vital importancia para la eficacia y los fines del control fiscal, conferir a los ciudadanos la potestad de impugnar jurisdiccionalmente los nombramientos de los empleados de la Contraloría General de la República. Es un elemento de control popular frente a una institución que era necesaria someter a la mayor vigilancia posible según el concepto soberano del legislador colombiano producido en la coyuntura institucional que originó la ley 20.

"d. - El contencioso de nulidad de los nombramientos ilegales de funcionarios. El Decreto legislativo No. 2898 de 1953 confiere al Procurador General de la Nación la facultad de demandar, en cualquier tiempo, los nombramientos de funcionarios hechos en contra de las condiciones y exigencias legales. Existe un compromiso de orden público en esta excepción por tratarse del ejercicio de la función pública. (Para un análisis sobre la vigencia de esta acción de nulidad Cfr. C. de E. Sala Electoral. Sentencia del 24 de marzo de 1988, Consejero Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Actor: Procurador Regional de Neiva. Expediente No. E - 137). e. - El contencioso de nulidad de marcas. Establecido por el artículo 596 del Código de Comercio por causases especiales (arts. 585 y 586) y con una caducidad de cinco años. "En todos los casos anteriores se trata de actos de contenido particular que la ley ha considerado de especial interés público y por ello ha entregado, expresamente, a los integrantes todos de la Nación colombiana, el derecho de impulsarlos ante la jurisdicción administrativa con el empleo de la acción de nulidad. Es interesante anotar que la acción de nulidad no se distingue por el plazo de su utilización. La ley puede estimar que el ejercicio de la acción se someta o no a un término de caducidad, sin que tal lapso haga parte de su esencia. Lo básico en la definición del contencioso objetivo es el alcance de su titularidad. Cuando se consagra por la ley a favor de todas las personas o se adscribe como una función a los representantes del interés

general de la Nación, podemos advertir que estamos en presencia de la acción de nulidad. En el caso listado arriba en la letra d) el Ministerio Público (Decreto legislativo 2898 de 1953) actúa en representación de la Nación y su demanda puede ser incoada a instancias o sugerencias de personas particulares que tienen conocimiento del nombramiento o la designación ilegal del funcionario en cuestión. Estas anotaciones sirven para destacar y distinguir dos situaciones: 1a.) cuando el representante de la Nación (el Ministerio Público, en el caso del Decreto 2898 de 1953) demanda en uso de la acción de nulidad expresamente consagrada para atacar los actos administrativos de contenido particular por existir una violación del orden superior, no necesita acreditar perjuicio o lesión algunos que haya recibido el Estado por efecto de las providencias acusadas. 2a.) cuando las entidades públicas demandan los actos particulares en el contencioso denominado en el derecho comparado de lesividad, es necesario acreditar ese daño pues se trata de una acción de restablecimiento del derecho como lo indicará la Sala más adelante. (Art. 136 del C.C.A.). "La extensa y compleja legislación colombiana expedida a veces con la inspiración transitoria de la coyuntura político - social, ha considerado en el pasado otros casos similares a los anteriores, o, a veces, modalidades de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho que, de todas maneras parten de un principio: el legisladores quien define exactamente la titularidad de las acciones y su alcance, siendo de todas maneras excepcional el permitir a cualquier persona atacar ante los jueces

administrativos los actos de contenido particular y concreto. jurisprudencialmente se han discutido esos casos debido a la dificultad técnica de precisar, dentro de nuestra metodología legislativa, su vigencia en medio de esa gigantesca normativa sustancial y procesal colombiana. (Cfr. Ley 135 de 1961, Ley agraria, art. 38, ya derogado).

En consecuencia: "a) Utilización del contencioso de restablecimiento del derecho: Cuando el acto administrativo que reconoce la situación particular y concreta o el derecho individual no tiene más alcance que el de la simple relación subjetiva, tal providencia causará estado y su demanda puede promover el juicio, siempre que el actor demuestre un interés y la presente dentro de los términos de caducidad de que habla el Código Contencioso Administrativo y las normas que lo complementen. En este sentido tiene plena aplicación la tesis de la ya citada jurisprudencia de 1961 porque únicamente con esta acción puede intentarse la anulación de los actos administrativos de contenido individual para obtener el restablecimiento del derecho, pues el designio del actor se acomoda a los fines que la ley le atribuye al contencioso subjetivo. Esto explica que en la tramitación del juicio sean útiles y compatibles (por la remisión del art. 267 del C.C.A., al C. de P.C.), los instrumentos del procedimiento civil. Entre ellos se destaca la fijación de la cuantía, si es el caso, en función de la cuantificación del derecho o de la situación particular a discutir. "Un caso especial dentro de esta hipótesis aparece en el inciso segundo del artículo 136 del C.C.A., que confiere a las Entidades públicas un término de

dos años para intentar las acciones de restablecimiento del derecho y, en tratándose de actos que reconozcan prestaciones periódicas, en cualquier tiempo. (Cfr. inciso 3o.). La posibilidad de atacar sus propios actos en un juicio de restablecimiento del derecho es la institución que el derecho comparado (Español, fundamentalmente) ha denominado "recurso de lesividad". Varios principios están en juego dentro de su estructuración. Por una parte, los actos susceptibles de ser acusados de