CE-SEC1-EXP1994-N2151

AUXILIOS - Improcedencia / ENTIDAD PRIVADA El artículo 355 de la Carta Política violado, no establece excepciones en el sentido de que alguna entidad pública pueda decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de Derecho Privado, en los casos de partidas presupuestales aprobadas para la vigencia fiscal de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y cuatro. (1994) Radicación número: 2151

Actor: FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ

Demandado: GOBERNACION DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el tercero impugnante contra la sentencia de 13 de octubre de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I - . ANTECEDENTES I.1 - . El ciudadano FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, tendiente a que mediante sentencia se declarara la nulidad de los Decretos Nos. 737, 738,

739, 740, 745, 756, 757, 768, 769, 775, 776, 797, 821, 824, 828, 829, 852, 855, 856, 858, 874, 875, 877,891, 920, 990,1004, 1005, 1007, 1009, 1045, 1048, 1060, 1113, 1125, 1126, 1127, 1128, 1129, 1130, 1131, 1134, 1135, 1151, 1158, 1177, 1191, 1205, 1206, 1233, 1234, 1235, 1264, 1265, 1266, 1267, 1269, 1270, 1271, 1272, 1273, 1282, 1284, 1285, 1306, 1317, 1319, 1323, 1356, 1357, 1374, 1386, 1387, 1388, 1396 , 1452 y 1457, expedidos por el Gobernador del Departamento del Tolima desde el 11 de julio hasta el 31 de diciembre de 1991, por medio de los cuales concedió auxilios a favor de personas jurídicas de derecho privado. I.2 - .Como norma violada se señaló en la demanda el inciso 1o. del artículo 355 de la Constitución Política. Para explicar el alcance de tal violación el actor adujo, en síntesis, que el Gobernador del Departamento del Tolima no podía decretar auxilios en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, por prohibición expresa de la

norma constitucional. Al momento de la promulgación de todos y cada uno de los actos administrativos acusados no existía ninguna disposición jurídica suficiente que convalidara la violación flagrante y directa al texto constitucional del artículo 355, inciso 1o., por sustracción de materia, en atención al imperio de la nueva Carta Política, a partir del 7 de julio de 1991. I.3 - . A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario el cual culminó en primera instancia con la expedición de la sentencia de 13 de octubre de 1991, que fue oportunamente apelada por el tercero impugnante. II - . LA PROVIDENCIA RECURRIDA Para acceder parcialmente a las súplicas de la demanda el a - quo razonó, principalmente, de la siguiente manera: 1o): El Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en providencia de segunda instancia de 2 de octubre de 1992, con ponencia del señor Magistrado doctor ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, al resolver el recurso de apelación contra el auto de 30 de junio del mismo año, en el cual se había negado la suspensión provisional de los actos acusados, para revocarlo y en su lugar disponer dicha medida cautelar frente a algunos de los actos acusados, se precisó que la prohibición del artículo 355 de la nueva Carta entraña que ninguna entidad pública puede decretar o conceder auxilios en favor de personas naturales o jurídicas de Derecho Privado, pero sí en favor de las personas jurídicas de Derecho Público. Entonces, resulta claro que el precepto constitucional se transgredió al expedirse

los siguientes decretos, mediante los cuales se concedieron auxilios con recursos presupuestales a personas naturales o jurídicas de Derecho Privado, así hubieran asignado en forma genérica en el Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia fiscal de 1991, Ordenanza No. 107 de 20 de diciembre de 1990 y Decreto No. 1396 de la misma fecha, pero que fueron distribuidos con posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, que expresamente los prohibió, a saber: Decretos Nos.: 738 de 11 de julio de 1991, por el cual se concede un auxilio a la Casa de la Cultura del Municipio del Guamo; 739 de 11 de julio, por el cual se concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 740 de 11 de julio, por el cual se concede un auxilio a la Liga de Ciclismo del Tolima; 756 de 15 de julio, por el cual se concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento del Tolima; 757 de 15 de julio, por el cual se concede un auxilio a la Corporación Pro - Vivienda de Periodistas del Tolima - CORVIPET - ; 768 de 16 de julio, por el cual se concede un auxilio a la Asociación de Mujeres Campesinas e Indígenas, del Tolima "ADMUCIT"; 769 de 16 de julio, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Aguablanca del Municipio de Suárez; 797 de 23 de julio, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Alto Gualí del Municipio de Falán; 821 de 30 de julio, que concede un auxilio a la

Liga de Baloncesto del Tolima; 824 de 31 de julio, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 828 de 31 de julio, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal del Barrio El Topacio Plan C del Municipio de Ibagué; 829 de 31 de julio, que concede un auxilio a la Corporación Universitaria de Ibagué; 852 de 1o. de agosto, por el cual se concede un auxilio a la Junta de Padres de Familia del Hogar Infantil "Mi Rinconcito Encantado" de Venadillo; 855 de 2 de agosto, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal del Barrio Monserrate del Municipio de Dolores; 856 de 2 de agosto, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal del Barrio El Mango del Municipio de Dolores; 858 de 2 de agosto, que concede un auxilio a Pastoral Social Divino Niño; 874 de 9 de agosto, que concede un auxilio a la Asociación de Areneros del Municipio de Honda; 875 de 9 de agosto, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Santa Bárbara del Municipio de Anzoátegui; 877 de 9 de agosto, que concede auxilio a la Junta de Acción Comunal de Villa Esperanza del Municipio de Purificación; 891 de 13 de agosto, por el cual se concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 920 de 22 de agosto, que concede un auxilio a la Corporación Provivienda de Periodistas del Tolima "CORVIRET"; 990 de 16 de septiembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento;

1004 de 20 de septiembre, que concede un auxilio a la Junta de Ferias y Fiestas de Doima del Municipio de Piedras; 1007 de 20 de septiembre, que concede un auxilio al Hogar del Anciano "La Sagrada Familia" del Municipio de Fresno; 1009 de 20 de septiembre, que concede un auxilio al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Honda; 1045 de 2 de octubre, que concede un auxilio a la Secretaría de Hacienda con destino a sufragar los gastos de viaje de la estudiante Joan Nathalie Suárez Hincapié; 1060 de 8 de octubre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1113 de 21 de octubre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1125 de 25 de octubre, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Batatas Bacallas del Municipio de Suárez; 1126 de 25 de octubre, que otorga a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Santa Helena del Municipio de Anzoátegui un aporte de los fondos recaudados por la emisión de la estampilla "Pro - Electrificación Rural"; 1127 de 25 de octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Santa Rita del Municipio de Anzoátegui, del Fondo "Pro - Electrificación Rural"; 1128 de 25 de octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda La Flor del Municipio de Anzoátegui, del Fondo "Pro - Electrificación

Rural"; 1129 de 25 de octubre, que concede un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda China Media - La Lindosa del Municipio de Azoátegui, con fondos de la estampilla "Pro - Electrificación Rural"; 1130 de 25 de octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda el Potrerillo del Municipio de Coello, del Fondo "Pro - Electrificación Rural"; 1131 de 25 octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Dos Quebradas del Municipio de Coello del Fondo "Pro - electrificación Rural"; 1134 de 25 de octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Yaberco del municipio de Coyaima, del Fondo "Pro - Electrificación Rural"; 1135 de 25 de octubre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Jabalcón del Municipio de Saldaña, de los Fondos "Pro - Electrificación Rural; 1151 de 29 de octubre, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal del Barrio Triana del Municipio de Flandes; 1158 de 30 de octubre, que concede un auxilio a la Asociación de Personas Impedidas "ACOPIM" del Tolima; 1177 de 11 de noviembre, que concede un auxilio a la Corporación Gustavo Matamoros D'Acosta; 1191 de 21 de noviembre, que concede un auxilio al III Encuentro Nacional de Mujeres Comunales; 1205 de 25 de noviembre, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal del Barrio Jorge Eliécer Gaitán de Ibagué;

1206 de 25 de noviembre, que modifica el Decreto 852 de 1o. de agosto de 1991, otorgando el auxilio a la Asociación de Padres de Familia del Hogar Infantil "Mi Rinconcito Encantado" del Municipio de Venadillo; 1233 de 5 de diciembre, que concede un auxilio a la Fundación Casa del Tolima; 1234 de 5 de diciembre, que concede un auxilio a la Fundación Casa del Tolima; 1235 de 5 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1264 de 10 de diciembre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda La Línea - Puerto Saldaña - La Herrera del Municipio de Rioblanco, con fondos de "Pro - Electrificación Rural"; 1265 de 10 de diciembre, que otorga una aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Santa Rita del Municipio de Anzoátegui, con Fondos "Pro - Electrificación Rural"; 1266 de 10 de diciembre, que otorga un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda China Media - La Lindosa del Municipio de Anzoátegui, con Fondos de "Pro - Electrificación Rural"; 1267 de 10 de diciembre, por el cual se concede un aporte a la Junta de Acción Comunal de la Vereda La Flor del Municipio de Anzoátegui, con fondos provenientes de "ProElectrificación Rural"; 1271 de 11 de diciembre, que concede un auxilio al Club Deportivo Secretaría de Hacienda; 1272 de 11 de diciembre, que concede un

auxilio al Comité de Acción Social del Departamento. También debe decretarse la nulidad de los Decretos Nos.: 1282 de 12 de diciembre, el cual concede un auxilio al Círculo de Cronistas Deportivos; 1284 de 12 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1285 de 12 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1319 de 16 de diciembre, que concede un auxilio al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Municipio de Ibagué; 1323 de 16 de diciembre, que concede un auxilio a la Asociación de Usuarios Campesinos del Municipio de Honda; 1357 de 19 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1374 de 20 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1386 de 23 de diciembre, que concede un auxilio a la Liga de Ajedrez del Tolima; 1387 de 23 de diciembre, que concede un auxilio a la Fundación Casa del Tolima; 1388 de 23 de diciembre, que concede un auxilio a la Liga de Natación del Tolima; 1396 de 24 de diciembre, que concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento; 1452 de 31 de diciembre, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Chenche Buenos Aires del Municipio de Coyaima; y 1457 de 31 de diciembre de 1991, por el cual se concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Chenche Media Luna del Municipio de Coyaima. 2o): Debe observarse que la Escuela Urbana de Varones de Kennedy del

Municipio de Guamo, como el Jardín Infantil Nacional de Ibagué y el Colegio Francisco Nuñez Pedrozo del Municipio de Mariquita son establecimientos educativos de carácter oficial. La Secretaría de Gobierno y la Secretaría de Servicios Administrativos son órganos de carácter público adscritos a la Administración Central del Departamento del Tolima. La Contraloría General del Departamento es un órgano público, mientras que el Comité de Acción Social es una entidad de Derecho Privado sin ánimo de lucro, reconocida mediante personería jurídica No. 464 de 23 de noviembre de 1965. 3o): En cuanto al Decreto No. 1306 de 12 de diciembre de 1991, por el cual se concede un auxilio al Comité de Acción Social del Departamento, sólo se enuncia en forma simple en la demanda, sin que se acompañara copia de este acto, ni se impetró el ponente que solicitara copia del mismo, como lo autoriza el inciso 4o. del artículo 139 del C.C.A. 4o): En lo tocante con los demás decretos que no aparecen incluidos en la relación precedente, se negarán las pretensiones de la demanda, puesto que no se advierte violación del precepto constitucional, por tratarse de órganos públicos, adscritos a la Administración Central del Departamento. III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO Los motivos de discrepancia del recurrente con el fallo apelado pueden sintetizarse así: Si bien es cierto que el artículo 355 de la Constitución expedida el 7 de julio de 1991 impuso la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a personas naturales

o jurídicas de carácter privado, también lo es que la Asamblea Nacional Constituyente en su sesión de 23 de mayo de 1991, estableció un mecanismo transitorio, que consistía en supeditar el pago de los auxilios que ya habían sido jurídicamente decretados a una condición adicional: que las autoridades competentes establecieran mecanismos extraordinarios de control, a efectos de que los dineros del Estado no se desviaran a fines ajenos al servicio público o al bienestar comunitario. Es decir, que autorizó un mecanismo extraordinario que permitiera la ejecución de aquellas partidas presupuestales aprobadas por las Asambleas Departamentales para la vigencia de 1991. El Gobernador del Departamento del Tolima recibió en su Despacho la Circular No. 008 de 24 de mayo de 1991, expedida por el Ministerio de Gobierno doctor HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA, para esa época su superior jerárquico en la cual éste le solicitó "Suspender el pago de cualquier suma correspondiente a auxilios que hayan sido autorizados para la presente vigencia fiscal hasta tanto el Gobierno nacional (sic) les comunique los criterios que se han de fijar con el fin de asegurar que su destinación, inversión y ejecución se ajuste al estricto cumplimiento de la ley y responda a claros y reales motivos de utilidad común e interés general". Luego de conocida la posición de la Asamblea Nacional Constituyente, en el sentido de autorizar un mecanismo transitorio, el Ministro de Gobierno mediante la Circular No. 009 de 21 de junio de 1991 solicita dar cumplimiento a lo acordado por aquel organismo, dictando al efecto la reglamentación pertinente en cuanto a

los requisitos y procedimientos para la ejecución de los auxilios o aportes que figuren en el presupuesto del Departamento para la vigencia fiscal de 1991, anexándose con la Circular el texto completo de la Resolución No. 113 de 5 de junio del mismo año, expedida por el Ministerio de Hacienda, como una guía o modelo del estatuto departamental, puesto que ésta se refería únicamente a los auxilios nacionales. Siguiendo las instrucciones impartidas por el Ministro de Gobierno y el modelo de reglamento mencionado, el Gobernador del Tolima expidió la Resolución No. 251 de 4 de julio de 1991, incluyendo los criterios, principios y exigencias del Gobierno Nacional de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente, en virtud del acuerdo sostenido con el Gobierno Nacional, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. Por eso en los artículos 9o. y 10o. de dicha Resolución se exige la participación de estos entes de control a través de sus seccionales en el Departamento. El señor Procurador General de la Nación ante la disparidad de criterios sobre los auxilios, hizo pronunciamiento que se publicaron en los diarios El Tiempo y El Espectador en las ediciones del 1o. de mayo de 1992, que con claridad explican los alcances de lo ordenado por la Asamblea Nacional Constituyente, lo mismo que sobre los mecanismos que se debían seguir para permitir el giro de los auxilios aprobados por las Asambleas para la vigencia de 1991. Estos conceptos aclaran la situación de lo ocurrido en el Departamento del Tolima y demuestran

que lo hecho estaba acorde con el mecanismo autorizado, a la luz de la legalidad y normatividad vigente en su momento. Se entiende que lo que faltó fue información al Tribunal durante el trámite de la acción de nulidad impetrada. IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA: La única censura planteada por el recurrente contra la sentencia apelada se basa en el mecanismo transitorio extraordinario que estableció la Asamblea Nacional Constituyente en la sesión de 23 de mayo de 1991, que, a su juicio, permitía la ejecución de aquellas partidas presupuestales aprobadas por las Asambleas Departamentales para la vigencia fiscal de ese año. Tal censura no es de recibo, por las siguientes razones: 1o): La sesión de 23 de mayo de 1991 la Asamblea Nacional Constituyente, a que alude el recurrente, se refiere a la intervención que hizo el Ministerio de Gobierno en cuanto a que el Gobierno compartía el criterio de algunos constituyentes en el sentido de que hacia el futuro debían prohibirse los auxilios parlamentarios e igualmente aquellos que decretaran otros cuerpos colegiados, como las Asambleas y los Concejos Municipales, y de igual manera el proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata que fuera presentado por tres Delegatarios con el propósito de sujetar a una serie de requisitos y criterios el pago de los auxilios correspondientes a la vigencia fiscal de 1991 y a vigencias anteriores. Pero esos razonamientos no se elevaron a rango constitucional, ni siquiera en forma transitoria.

2o): Conservan entonces plena virtualidad las razones expuestas por la Sala en el proveído de 2 de octubre de 1992 que decretó la suspensión provisional de los Decretos Nos. : 740, 757, 768, 769, 797, 821, 828, 829, 852, 855, 856, 858, 874, 875, 877, 920, 1004, 1007, 1045, 1125, 1267, 1271, 1282, 1323, 1386, 1387, 1388, 1457, expedidos por el Gobernador del Tolima, las cuales sirvieron también de sustento al a - quo en la sentencia apelada para decretar su nulidad, así como las de otros Decretos acusados, a saber: 738, 739, 756, 824, 891, 990, 1009, 1060, 1113, 1126, 1127, 1128 1129, 1130, 1131, 1134, 1135, 1151, 1158, 1177, 1191, 1205, 1206, 1233, 1234, 1235, 1264, 1265, 1266, 1272, 1284, 1285, 1319, 1357, 1374 y 1396, relacionados con sus fechas en dicha sentencia, puesto que posteriormente a la medida precautoria se estableció que las personas jurídicas beneficiarias de los auxilios otorgados en esos actos son de carácter privado. Dijo la Sala en el referido proveído: "...En efecto, la Asamblea Nacional Constituyente, con miras a combatir la corrupción y las malas prácticas que había generado la institución de los

auxilios parlamentarios a nivel nacional y que se había proyectado a nivel local por las Asambleas y Concejos, dispuso establecer una prohibición general en el Artículo 355 de la Nueva Carta y es la de que ""Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado"". Tal prohibición entraña que ninguna entidad pública puede, por consiguiente, decretar o conceder auxilios en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado; pero sí en favor de las personas jurídicas de derecho público. A la luz de tan clara regulación resulta palmario y ostensible que el señor Gobernador del Departamento del Tolima obró en contravención de la misma cuando a través de los actos acusados que se enuncian a continuación, concedió auxilios a favor de personas jurídicas de derecho privado a saber: Decretos 740 de 11 de julio, por el cual se concede un auxilio a la Liga de Ciclismo del Tolima;......................................................................... ............................. y 1457 de 31 de diciembre de 1991, que concede un auxilio a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Chenche Media Luna del Municipio de Coyaima..." 3o): Cabe resaltar además, que el artículo 355 de la Carta Política violado, no establece excepciones en el sentido de que alguna entidad pública pueda, decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de Derecho Privado, en los casos de partidas presupuestales aprobada para la vigencia fiscal de 1991. Actuó pues, conforme a derecho el a - quo cuando decretó la nulidad de los actos

acusados reseñados en la sentencia recurrida, expedidos por el Gobernador del Departamento del Tolima, y por ello habrá de confirmarse dicha providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de julio de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ