CE-SEC1-EXP1994-N2275-2278-2281-2298-2327

ISS - Reestructuración / ISS - Naturaleza Jurídica / GOBIERNO NACIONALFacultades / MODERNIZACION DEL ESTADO La estructura de una entidad comprende la parte orgánica y la parte funcional. La parte orgánica está conformada por la naturaleza, objetivos, órganos de dirección y administración y las distintas dependencias o niveles. La parte funcional, como su nombre lo indica, atañe a las funciones que se han previsto por parte de dichos órganos de dirección y administración y de las distintas dependencias para desarrollar los objetivos de la entidad. Reestructurar, entonces, significa modificar la estructura de una entidad, y tal modificación puede recaer sobre cualquiera de los elementos que forman parte de la misma. La naturaleza jurídica de una entidad, como elemento integral que es de su estructura, no puede, por lo mismo, considerarse aislada o separada del todo del cual forma parte. Así como es posible variar la composición de los órganos de dirección o administración' ampliar o reducir los objetivos, crear o suprimir dependencias, asignar o reducir funciones, es posible, variar la naturaleza jurídica, sin que ello implique crear una nueva entidad. Para que pueda hablarse de la creación de una nueva entidad habría, por lo mismo, que producir un cambio total en cada uno de los elementos que conforman la estructura, comenzando por los objetivos, que es uno de los aspectos que justifican la razón de ser de cualquier entidad. COMISION ASESORA DEL GOBIERNO Las evaluaciones y recomendaciones de dicha Comisión no podían tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional porque de considerarse así el proceso de reestructuración, fusión o supresión de las entidades de que trata el artículo

transitorio 20 no dependería del ejercicio de una función de éste sino de aquella. El querer del Constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesoraran al Gobierno Nacional en la tarea asignada, asesoría esta que no va más allá de ilustrar, sugerir o aconsejar. SUPRESION DE EMPLEOS / INDEMNIZACIONES / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES En tratándose de la aplicación del artículo transitorio 20 hay licitud en la acción del Estado para suprimir cargos o empleos de quienes estén o no inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar a los titulares de los mismos. Teniendo en cuenta que los Decretos expedidos con fundamento en la norma transitoria 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, en razón de la materia que regulan, bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones distintas de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en convenciones colectivas de trabajo, y sin perjuicio de los derechos consagrados en ellas en favor de los trabajadores. CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO - Inexistencia / COMISION PERMANENTE DE CONCERTACION La concertación, a través de una comisión permanente integrada por el Gobierno Nacional y representantes de los empleadores y de los trabajadores, cuya composición y funcionamiento fue deferida a la Ley, se previó para contribuir a la solución de conflictos colectivos de trabajo en cuanto a políticas salariales y

laborales se refiere. En el evento sub lite, cuando se expidió el Decreto de reestructuración del I.S.S. no existía conflicto colectivo de trabajo alguno cuyo tema de discusión hubiese sido la política salarial y laboral de la entidad, que por lo mismo, para su solución, requiera de la intervención de una comisión para concertar sobre tales puntos. SEGURIDAD SOCIAL - Cobertura / SERVICIO PUBLICO DE SALUD - Acceso Progresivo / SERVICIO ASISTENCIAL DE SALUD - Cuota Es la propia Carta Política la que en su artículo 48 inciso 3o. prevé que puede ampliarse progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. Luego, si las condiciones de mortalidad de la población, de los avances tecnológicos y de las modalidades de la prestación de los servicios varían, no resulta inconstitucional la previsión de la posibilidad de ampliar los servicios que inicialmente presta el Instituto. Del contenido de las normas constitucionales que se invocan como transgredidas no se infiere la prohibición del acceso progresivo a los servicios de salud de acuerdo con el número de semanas cotizadas y que se puede pagar una cuota o contribución por los servicios asistenciales de salud utilizados. ISS - Objeto / PRESTACION DE SERVICIOS DE SEGURIDAD SOCIAL / SERVICIO PUBLICO DE SALUD / ISS - Funciones / PLAN DE SALUD OBLIGATORIO - Cobertura / EMPRESA PROMOTORA DE SALUD El Decreto 2148 de 1992, como se ha referido en muchas oportunidades, tiene la misma fuerza o entidad normativa que la Ley. En tal carácter, podía establecer la

forma de prestación del servicio de salud, máxime si el objeto del ISS, conforme se lee en el texto del artículo 2o. ibídem, es dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar la prestación de los servicios de seguridad social. Por ello, no resulta ajena a la reestructuración la introducción de normas relativas a la modalidad de la prestación de los servicios médico - asistenciales. El Decreto 2148 de 1992 es claro en señalar como funciones del I.S.S. la de garantizar a sus afiliados y beneficiarios la prestación de los servicios médico - asistenciales integrales que por Ley les corresponde, mediante acciones de prevención, curación y rehabilitación y garantizar a sus afiliados y beneficiarios el pago de las prestaciones económicas a cargo del Instituto, de acuerdo con las normas legales vigentes. Por lo demás, es sabido que con la expedición de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993, se previó un Plan de Salud Obligatorio que las Empresas Promotoras de Salud, dentro de las cuales está el I.S.S., tienen que prestar no sólo a los afiliados sino que es de cobertura familiar (artículo 163), de cuya obligación no puede sustraerse el Instituto. ISS - Facultades / ENAJENACION DE BIENES / BIENES FISCALES La propia Constitución Política, en su artículo 150 numeral 9o. faculta al Congreso para conceder autorizaciones al Gobierno para enajenar bienes nacionales. Teniendo el Decreto acusado, como ya se dijo, la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, podía disponer, previa autorización del Consejo Directivo, la enajenación de bienes, los cuales tienen el carácter de fiscales, sin que ello de

ninguna manera vulnere el artículo lo. de la Carta. En este caso, ni los bienes del Instituto están representados en acciones ni éste tenía antes de la reestructuración la calidad de sociedad sino de establecimiento público del orden nacional. ISS - Reestructuración / ISS - Naturaleza Jurídica / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / REFORMA CONSTITUCIONAL / FINES ESENCIALES DEL ESTADO La Carta Política no supedita la transformación de las entidades que menciona en el artículo transitorio 20 a la previa desaparición dentro de la nomenclatura constitucional de la figura utilizada por el ente que se transforma. Es decir, para que un establecimiento público cuya calidad ostentaba el I.S.S. pudiera, en virtud de la reestructuración, convertirse en Empresa Industrial y Comercial del Estado, el artículo transitorio 20 no limitó tal atribución al desaparecimiento previo de los establecimientos públicos. Si bien es cierto el Constituyente buscaba poner en consonancia las entidades con los mandatos de la Reforma Constitucional, haciendo especial énfasis en la redistribución de competencias y recursos que ella establece, de manera alguna significa que las atribuciones contenidas en la norma transitoria se circunscribieran a este último aspecto, pues la Reforma Constitucional incluyó innovaciones que ameritan su adecuación a través de la reestructuración, fusión o supresión, como es el caso de los principios que informan la actuación administrativa, principios éstos que aun cuando el actor pretende subestimar, constituyen una de las finalidades de la norma transitoria, pues en la medida en que la función administrativa se gobierne por aquéllos,

podrán satisfacerse los fines esenciales del Estado. DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALESTemporalidad / GOBIERNO NACIONAL - Facultades Del contenido de los artículos 150 numeral 7o. y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución Política, se deduce que la facultad que le dio el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional para que fuera ejercida dentro del término de 18 meses contado a partir de la entrada en vigencia de aquella, sin duda alguna tiene carácter legislativo, pues teniendo en cuenta que para la época de expedición de la Carta el Congreso se encontraba en receso de virtud de la revocatoria de su mandato, no podía el Gobierno hacer uso de las atribuciones constitucionales contenidas en el artículo 189 numerales 15 y 16, de carácter administrativo, que le exigían obrar de conformidad o con sujeción a la Ley. Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, no puede considerarse que el término en este caso de 18 meses para que el Consejo Directivo del I.S.S. adecue la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas, constituya una prórroga del plazo previsto en la norma transitoria, pues según las voces del Decreto 1050 de 1968 en su artículo 26 literal b. y 1042 de 1978 en su artículo 74, las juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado tienen dicha función administrativa de manera permanente y para su ejercicio no requieren de la fijación de término

alguno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2275 - 2278 - 2281 - 2298 - 2327

Actor: LUIS CARLOS SACHICA APONTE Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Los ciudadanos LUIS CARLOS SACHICA APONTE, RODRIGO UPRIMNY YEPES, MANUEL GALINDO ARIAS, ALBERTO PARDO BARRIOS Y CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARON, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación, en demandas separadas que se situaron inicialmente en procesos diferentes y que fueron acumulados mediante proveído de 30 de junio de 1993 (folios 133 a 137 del expediente No. 2275), la declaratoria de nulidad del Decreto 2148 de 30 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales "I.S.S.", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.

II - . CONCEPTO DE VIOLACION EN LOS PROCESOS

ACUMULADOS

I.1 - . DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2275.

Cita el actor como transgredidos con el acto acusado los artículos 58, 15O

numeral 7o. y transitorio 20 de la Constitución Política. Hace consistir el concepto de la violación a través de los siguientes cargos, los cuales pueden sintetizarse así: Primer cargo: Alcance del artículo transitorio 20 de la Constitución Política. Siendo como son las facultades otorgadas excepcionalmente, de efectos restringidos, las del artículo transitorio 20 no comprendían de ninguna manera la de cambiar la naturaleza jurídica de las entidades sujetas a reestructuración. En el caso del I.S.S. se optó por la reestructuración y en tal operación se dispuso variar la forma de cumplir la función que la Ley Orgánica le confió (Ley 90 de 1946), haciendo la consiguiente transformación de naturaleza, para pasar de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, lo que implica modificar el régimen de derecho privado. Esas transformaciones son un evidente exceso que afecta la validez de las normas del Decreto acusado porque las facultades de que se invistió al Gobierno Nacional no podían ser sino las explícitas y precisamente concedidas en los términos del artículo transitorio 2O, ya que, como lo han establecido la jurisprudencia y la doctrina, en el Estado de Derecho no hay facultades implícitas, menos tratándose del ejercicio de una competencia que no es propia sino atribuida accidentalmente a un órgano que no es su titular, pues en este caso el Gobierno decide materias cuya regulación corresponde a la Ley. Para comprobar que la atribución para reestructurar no tiene el alcance que le dio el Decreto acusado, se debe tener en cuenta que: a): La estructura de una entidad es lo atinente a la forma como está compuesta; a

la determinación de sus elementos y a la disposición funcional de éstos como un sistema de partes interdependientes, de modo que le permita obtener sus objetivos, o sea, es lo que toca con su organización y funcionamiento. b): Luego, quien reestructura, puede cambiar la forma de lo que es objeto de reestructuración y la disposición interna de sus elementos, pero no puede cambiar sus funciones, porque eso equivale a cambiar su naturaleza y, en consecuencia, a crear otro ente. c): Quien solo tiene la facultad para reestructurar un ente puede, siempre que no cambie sus funciones, ni la clase de entidad a que pertenece, refundir dependencias, eliminarlas o ampliarlas, pero no otorgarle una función distinta, ni cambiar la naturaleza del organismo ni su régimen legal. d): Dar otra interpretación a la facultad de reestructurar equivale a otorgarle al Gobierno Nacional la potestad atribuida al Congreso en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución Política en el que sí es explícito el poder para crear entidades y para autorizar su creación, lo cual no es el caso del artículo transitorio 20. e): Cuatro de los siete miembros de la Comisión Evaluadora conceptuaron negativamente sobre el proyecto de Decreto 2148 de 1992, de lo cual se deduce que por este aspecto el Gobierno violó el artículo transitorio 20. En conclusión, el artículo 1o. del Decreto enjuiciado es inconstitucional por violar los artículos transitorio 20 y 150 numeral 7o. de la Carta.

Segundo cargo: El cambio de naturaleza del Instituto de los Seguros

Sociales. La naturaleza de una entidad administrativa depende de sus funciones. No es lo

mismo un ente puramente administrativo que uno de carácter industrial, comercial, financiero, etc., y por eso también cambia su régimen legal. De acuerdo con los artículos 2, 3 y 12 del Decreto 2148 de 1992, el I.S.S. pasa a ser un ente que prestaba directamente los servicios de seguridad social que le asignó la Ley 90 de 1946, a ser una empresa cuya responsabilidad es distinta: garantizar la prestación de esos servicios y las consiguientes afiliaciones y recaudo de los aportes. Esta modificación sustancial afecta la naturaleza del Instituto, ya que no es simple cuestión de estructura sino de función, por lo tanto se excede el artículo transitorio 20, porque se está creando una nueva institución.

Tercer cargo: Las disposiciones laborales transitorias y el artículo 58 de la

Constitución Política. Las disposiciones laborales transitorias del capítulo IV son inconstitucionales ya que violan los derechos adquiridos de los trabajadores oficiales en las convenciones colectivas vigentes y ello implica desconocer la garantía que el artículo 58 de la Carta otorga a los derechos adquiridos.

Cuarto cargo: La gradualidad de los servicios es inconstitucional.

La forma de prestación del servicio diversificándolo para los usuarios, según los aportes (artículo 15), es materia legislativa que no fue concedida al Gobierno Nacional en el artículo transitorio 20, y no fue investido de facultad extraordinaria para tal efecto. Prestar los servicios médico - asistenciales a cuenta gotas desvirtúa la naturaleza integral que tiene constitucionalmente la seguridad social.

I.2 - . DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2278.

Afirma el actor que el Decreto 2148 de 1992 es inconstitucional por violar el preámbulo y los artículos lo. a 4o., 40,113,114,150 ordinal 7o. y transitorio 20 de la Constitución Política. Hace consistir, en síntesis, los cargos de violación así: Primer cargo: La facultad de suprimir, fusionar y reestructurar, no incluye la de cambiar la naturaleza jurídica. El cambio de naturaleza jurídica es más propio de la facultad de crear entidades, que no le fue expresamente concedida al Gobierno Nacional por el Constituyente. Una variación de naturaleza no es una simple reestructuración o readecuación de funciones de una entidad ya existente, sino la supresión de una entidad para crear otra nueva. El hecho de que se conserve el mismo nombre no debe llamar a engaño. Al Gobierno nunca se le atribuyó la posibilidad de crear entidades nuevas. No era necesario el cambio de naturaleza jurídica del Instituto, pues la Constitución mantiene la figura de los establecimientos públicos y no modificó los recursos ni las competencias de una entidad como el I.S.S. La modernización y la búsqueda de eficacia no era una finalidad del artículo transitorio 20: hubo una especie de "desviación de poder" del Ejecutivo. No existe ningún mandato constitucional que ordene una transformación en tal sentido. Por ello, una estrategia como la puesta en marcha por el Gobierno debía ser objeto de un debate democrático mediante los amplios mecanismos de participación previstos en la Constitución.

Por los anteriores argumentos se concluye la violación del artículo transitorio 20, pues el Ejecutivo se excedió en las facultades consagradas por esa norma.

Segundo cargo: Al excederse el Gobierno Nacional en el uso de las facultades transitorias, invadió el ámbito legislativo del Congreso, violando la separación de los poderes y los artículos 1 13, 114 y 150 numeral 7o. de la Constitución Política.

Tercer cargo: Al evadir el Gobierno Nacional el debate democrático con el argumento de la modernización y la eficiencia, desconoció la participación democrática, violando así el preámbulo y los artículos 1o. a 3o. y 40 de la Carta, pues la búsqueda de eficiencia no puede ser entendida como la justificación de opciones tecnocráticas decididas por unos pocos iniciados, o como la legitimación de estrategias de mercantilización de los servicios públicos. La eficiencia es un valor subordinado a la participación democrática, a Injusticia social (preámbulo), a la primacía de los derechos de las personas (artículo 5o.) y al carácter de Estado Social de Derecho de Colombia.

I.3 - . DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2298.

Señala el actor como quebrantados con el Decreto acusado los artículos 2o., 13, 46, 48, 49, 53, 55, 58, 15O numeral 7o., 189 numeral 14 y transitorio 20 de la Constitución Política. Fundamenta el concepto de la violación a través de los siguientes cargos: Primer cargo: Los principios básicos de solidaridad, universalidad, igualdad e integralidad,

consagrados en los artículos 1o., 2o., 46, 48 y 49 de la Constitución Política, han sido desconocidos por el artículo 15 del Decreto acusado cuando el afiliado recibe un paquete de servicios y no la totalidad a que aún hoy tiene derecho; cuando unos afiliados reciben un paquete y otros reciben otro paquete distinto; cuando no todos los afiliados tendrán los mismos servicios y éstos dependerán de la clasificación social y económica que haga el I.S.S. de sus afiliados y del número de semanas cotizadas.

Segundo cargo: Se vulnera el principio de la eficiencia previsto en los artículos 48 y 49 ibídem, cuando el artículo 12 señala que el I.S.S., por regla general, suscribirá contratos para la prestación de los servicios de salud; promoverá la creación de asociaciones o instituciones sin ánimo de lucro.

De igual manera, esta disposición quebranta el artículo transitorio 20 al transferir a otras entidades el objeto original asignado al I.S.S. de prestar directamente los servicios, función esta que no puede ser cambiada bajo el supuesto de reestructurar la entidad, cuando lo que se haría es liquidar el actual I.S.S. y crear otro ente.

Tercer cargo: Se vulnera el artículo58 de la Constitución Política por parte de los artículos 12 a 15 del Decreto acusado, por cuanto los derechos adquiridos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por Leyes posteriores.

Cuarto cargo: EI Decreto 2148 de 1992 viola el artículo 150 numeral 7o. de la Constitución Política al señalar en su artículo 1o. que el I.S.S. funcionará en adelante como

empresa industrial y comercial del Estado, pues la creación o autorización para crear tales empresas le corresponde al órgano legislativo. Sobre el cambio de naturaleza de la entidad la Comisión de Expertos no estuvo de acuerdo y el Gobierno Nacional no tuvo en cuenta tales recomendaciones.

Quinto cargo: En ninguno de los artículos del Decreto acusado se hace referencia a los beneficiarios del Afiliado y del pensionado, por lo cual se infringen los artículos l3 y 58 de la Carta.

Sexto cargo: El legislador no ha precisado las Leyes que debe seguir el Gobierno para regular las actividades de las empresas de seguros de salud o de medicina prepagada, por medio de las cuales se capta el dinero del público.

La Ley 12 de 1976 le confirió facultad al Gobierno para definir los mecanismos de captación e inversión de los dineros del I.S.S. y de sus afiliados a través del Decreto 1650 de 1977, pero el Gobierno Nacional desconoce la labor legislativa sobre estos aspectos.

Séptimo cargo: Con la expedición del Decreto 2148 de 1992 se vulneró el artículo 18 numeral 14 de la Carta. No existe Ley que le permita al Gobierno Nacional suprimir los empleos del I.S.S. como lo hizo en los artículos 16 a 40.

Octavo cargo: Todas las disposiciones laborales transitorias del Decreto 2148 de 1992 tienen como objetivo terminar la vinculación que hoy tienen los trabajadores oficiales y funcionarios de seguridad social con el I.S.S., desconociendo la convención colectiva de trabajo vigente, las normas laborales contenidas en el Decreto 1651 de 1977 y los artículos 58 y 209 de la Constitución Política.

I.4 - . DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2281.

Los cargos que aduce el actor pueden sintetizarse así: Primer cargo: Se violó por parte del Decreto 2148 de 1992 el artículo transitorio 20 de la Constitución Política ya que el Presidente de la República hizo caso omiso de las recomendaciones de la Comisión Asesora; el fin de la consonancia con los mandatos de la Reforma Constitucional no se cumple, pues el Decreto significa un retroceso; y la norma transitoria no autorizó al Gobierno para cambiar la naturaleza jurídica del Instituto, con lo cual se usurpan funciones del Congreso.

Segundo cargo: De acuerdo con el artículo 2o. del Decreto acusado, el I.S.S. no prestará directamente los servicios de seguridad social. Ello contradice el mandato del artículo 49 de la Carta pues si el Instituto no presta directamente los servicios ¿cómo puede garantizar la universalidad y la solidaridad? Y si las empresas particulares venden salud, con ánimo de lucro, ¿cómo pueden garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social y cómo puede ampliarse progresivamente la cobertura de la seguridad social como lo ordena el artículo 48 ibídem?

De otra parte, si el I.S.S. no va a tener a su cargo la prestación del servicio, ¿cómo podrá garantizar que el mismo se preste de manera eficiente? Lo expresado en el artículo 12 del citado Decreto contradice el mandato constitucional plasmado en los artículos 48 y 49 de la Carta.

Tercer cargo: El artículo 12 del Decreto acusado quebranta el preámbulo de la Carta Política.

El artículo 13 ibídem quebranta la misma disposición y los artículos 48 y 49 de la Carta, pues es evidente que no se puede esperar que una comunidad de escasos recursos esté en condiciones de sostener su respectiva clínica o unidad de prestación de servicios. El artículo 14 del referido Decreto transgrede el artículo lo. de la Constitución Política al venderlos bienes del Instituto para que se beneficien unos pocos negociantes en salud, lo cual atenta contra el interés de la mayoría (usuarios del Seguro).

Cuarto cargo: El artículo 15 del Decreto 2148 de 1992 contraría los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, por cuanto al determinar el acceso gradual y progresivo de los diferentes servicios, en proporción al número de semanas cotizadas, está desmejorando la calidad de la atención, deteriorando la prestación del servicio, dejando así de ser eficiente, universal y solidario. Por la misma razón, también se transgreden el preámbulo y los artículos 1o. y 2o. ibídem.

Quinto cargo: Los artículos 16 a 31 del Decreto acusado atentan contra el Estado Social de

Derecho.

I.5 - . DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2327.

Cita el actor como violados el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 23, 25, 42, 44, 46, 48, 49, 53, 56, 60, 125, 150 numeral 7o. y transitorios 2O y 57 de la Constitución Política. Fundamenta, en síntesis, el concepto de la violación así:

Primer cargo:

El Decreto 2148 de 1992 viola el preámbulo de la Constitución Política, pues es claro que en éste se resaltó con especialidad el trabajo como valor social de gran trascendencia y como aspecto inherente a la dignidad del ser humano. Al permitir la supresión masiva de cargos se desconoce este postulado básico. De igual manera, los artículos 12 a 15 violan el preámbulo porque no se puede concebir la garantía de un orden económico social justo cuando el Estado abandona la prestación de los servicios y se convierte en un simple vigilante; cuando los usuarios tienen que mantener las clínicas y unidades de prestación de servicios y cancelar un valor adicional a la retención ordinaria por los servicios de salud utilizados; y cuando se están dejando por fuera a los usuarios del servicio no afiliados.

Segundo cargo: a): Los artículos 2o., 12 a 15, 16 a 31 y 38 a 40 ibídem transgreden el artículo 1o. de la Constitución Política, ya que no se puede concebir como ajustado al criterio de Estado Social de Derecho un ordenamiento que so pretexto de modernizar el Estado atenta contra los derechos fundamentales no sólo de las personas vinculadas al Instituto sino de los usuarios del mismo. b): Dichas normas infringen el artículo 2o. de la Carta porque el Gobierno en vez de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, los ha violentado atentando contra el trabajo, la dignidad humana y el Estado Social de Derecho.

Tercer cargo: Los artículos 21 a 23 atentan contra el artículo 13 de la Constitución Política al permitir que la reestructuración se haga en forma indiscriminada, sin un criterio

objetivo claro que evite la arbitrariedad. En cuanto a las indemnizaciones, se aplica una desigualdad en lo referente al tiempo de servicio, como si el derecho de carrera se adquiriera por el transcurso del tiempo. Si se pretende obtener una indemnización, no se logra el objetivo por la cuantía tan ínfima que establece el Decreto acusado. Se establece una discriminación ilógica e injusta cuando el Decreto menciona las bonificaciones para los funcionarios con nombramiento provisional (artículo 23). Aparentemente se pretende compensar el perjuicio, lo que no se logra en ciertos topes cuando, por ejemplo, con 4 años de servicio la indemnización sería equivalente a 120 días, mientras que el funcionario de la seguridad social la tendría en 90 días, lo cual es injusto, discriminatorio y desigual.

Cuarto cargo: Los artículos 16 a 23 violan los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política, al establecer un sistema de desvinculación que no tiene en cuenta el mérito para ello, atentando contra la estabilidad y los derechos adquiridas.

La carrera administrativa genera un derecho que la Ley no puede menoscabar.

Quinto cargo: Se violan los artículos 42, 44 y 46 de la Carta Política, pues una de las formas como el Estado ha venido intentando cumplir con la obligación social de garantizar la “protección integral de la familia", ha sido mediante la modalidad de beneficiarlos de los sistemas de seguridad social.

Los artículos 19, 24, 26 y 38 del Acuerdo 536 de 1974 se han orientado en este sentido, pero el artículo 15 del Decreto acusado desconoce esta evolución legislativa y el artículo 42 de la Constitución cuando señala como únicos

beneficiarios a los afiliados, además de cobrar el servicio. Por la misma razón se vulneran los artículos 44 y 46 ibídem, pues en vez de concurrir el Estado a cumplir con las obligaciones frente a los menores y personas de la tercera edad, se aleja de ellas.

Sexto cargo: Los artículos 12 a 15 del referido Decreto transgreden los artículos 48, 49, 365 y 366 de la Constitución Política, por cuanto al dejar de prestarse por el Estado el servicio público de salud, éste deja de responder efectivamente por la prestación del mismo.

Con la nueva modalidad de prestación de asistencia médica y servicios asistenciales, en vez de constituir una garantía para tal prestación se imposibilita el acceso a ella. La obligación del Estado que es principalísima y contiene correlativamente un derecho fundamental, es convertida en excepción, atentando así contra la finalidad y alcance del artículo 48, desvirtuando el concepto de Estado Social de Derecho aplicado en el área de la salud.

Séptimo cargo: El Decreto 2148 de 1992 viola el artículo 56 de la Constitución Política, pues con la desvinculación de más de 16.000 empleados era obligatorio concertar o, por lo menos, intentarlo, lo que en ningún momento se presentó.

Octavo cargo: El artículo 15 del citado Decreto vulnera el artículo 58 de la Carta ya que existe un derecho que han adquirido los afiliados y los beneficiarios del Instituto.

Los artículos 16 a 31 ibídem desconocen los derechos a la estabilidad del empleo de los funcionarios de la seguridad social.

Noveno cargo: El numeral 2o. del artículo 14 del Decreto 2148 de 1992 vulnera el artículo 60 de

la Constitución Pública, ya que en aquel se utiliza la expresión facultativa en tanto que en éste es obligatoria e impera