CE-SEC1-EXP1994-N2345

DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALESNaturaleza / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / CAJANALReestructuración / SUSPENSION DE EMPLEOS Los Decretos que expide el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Carta, por las materias que regula, que son las mismas que la Constitución le atribuye al Congreso, tienen naturaleza legislativa, sólo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Significa lo anterior que los actos que dicte el presidente de la República, en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley y por lo tanto a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso, dentro de las cuales están incluidas, desde luego las concernientes a la seguridad social, a la organización, dirección y reglamentación de los servicios de salud, lo mismo que a las políticas para la prestación de dichos servicios. Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos cuando el precepto 21 constitucional transitorio, autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido, se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultaras privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o

bonificaciones. COMISION ASESORA DEL GOBIERNO / GOBIERNO NACIONAL - Facultades La finalidad buscada por el Constituyente en el artículo transitorio 20, fue la de que expertos en derecho administrativo, en virtud de sus autorizados conceptos en la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno en la tarea asignada, pero de ninguna manera las evaluaciones de dicha comisión podían ser de obligatorio cumplimiento para éste, pues de considerarse así quien vendría a asumir las facultades allí previstas, habría sido aquella y no el Gobierno Nacional, único destinatario previsto en la norma transitoria para llevarlas a efecto. SERVICIO PUBLICO DE SALUD / CAJANAL - Reestructuración / DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA El Decreto no está desconociendo el acceso preferencia¡ de los trabajadores a la propiedad de la entidad, antes por el contrario, deja abierta la posibilidad para que organizaciones de ex - empleados, mediante condiciones especiales accedan a la propiedad de los bienes de la Caja. La prestación de los servicios de salud no es tarea exclusiva del Estado, sino que también dicha actividad puede ser desarrollada por comunidades organizadas y por particulares, lo cual está en concordancia con los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución, donde se consagra la descentralización por colaboración privada como forma de prestar el servicio público de salud y de ampliar la cobertura de la seguridad social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y

cuatro Radicación número: 2345

Actor: MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ Y OTROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la acción de nulidad propuesta por María Paulina Borráz y otros trece ciudadanos, contra la totalidad del Decreto 2147 de 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestructura la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL - , proferido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 20 de

la Constitución Nacional. NORMAS QUE SE CITAN COMO VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION En la demanda se citan como infringidas por parte del acto acusado, las disposiciones contenidas en el preámbulo y los siguientes artículos de la Carta Política: 1, 2, 3, 4, 13, 25, 47, 48, 49, 53, 56, 113, 123, 125, 150, numerales 7, 189, numerales 14, 15 y 16, 209, 210, 215, 286, 287, 298, 302, 311, 322, 336, 356, 357, y los transitorios 20 y 57. En el capítulo que la demanda titula "Concepto de las violaciones a las normas constitucionales", los actores emplean la mayor parte de su discurso en lucubraciones acerca del Estado Social de Derecho; del servicio público; del Estado intervencionista, participante y concertador; de la seguridad social y de la Caja Nacional de Previsión Social. Aunque en este mismo espacio se citan como

violadas numerosas normas constitucionales, en las más de las veces no se expresa en forma clara y concreta el concepto de la violación. Sin embargo, la Sala en aras de la claridad, se esfuerza por determinar, en la siguiente forma, los cargos formulados para luego ocuparse de ellos en la medida en que las normas citadas como transgredidas y las correspondientes señaladas como transgresoras, así como lo que al respecto de ellas se diga, lo permitan.

Primer cargo: El Ejecutivo transgredió la competencia del Congreso con violación de los artículos 48, 49 y transitorio 57 de la Constitución Nacional, por cuanto para definir el nuevo sistema de la salud, hay una competencia legislativa, de tal manera que mientras dicho sistema no sea definido por el legislador, no le es dado al Ejecutivo hacerlo.

En este mismo sentido aduce la demandante que es la ley la que debe reglamentar la prestación de los servicios públicos de la seguridad social y de la salud, así como la reasignación de competencias, y sólo cuando esa reglamentación sea una realidad, procederá la reestructuración de las entidades del sector. En otras palabras, se considera que para poner en marcha los mandatos constitucionales en materia de seguridad social y de salud, se requiere necesariamente la expedición de una ley.

Segundo cargo: El decreto acusado viola los artículos 55 y 125 de la constitución

Nacional, mediante los cuales se establece la carrera administrativa para acceder a los cargos públicos, el ascenso de los mismos y la calificación para el retiro, el cual sólo podrá ser ocasionado por violación al régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y en la ley.

Tercer cargo: Los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14 y 15 del acto impugnado, violan el derecho al trabajo y el derecho a la igualdad, concretamente los artículos 13 y 125 de la Carta Política, porque desvincula a los trabajadores de la Entidad, persiguen el retiro masivo obligatorio con indemnizaciones irrisorias que no garantizan una vida digna a los trabajadores y sus familias; violan las causases taxativas de retiro y no posibilita en el evento del retiro por supresión de empleos, escoger entre el reconocimiento y pago de una indemnización y la obtención de un tratamiento preferencial en los términos establecidos en el Decreto Ley 2400 de

1968.

Cuarto cargo: Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por parte del capítulo II del decreto, dado que la competencia otorgada al Gobierno, lo era taxativamente para suprimir, fusionar y reestructurar. De ella no se pueden deducir otras como suprimir cargos, privatizar entidades, cambiarse naturaleza a los organismos, abolir dependencias, establecer planes de retiro, etc., pues para ello no fue facultado el Gobierno en forma explícita y este por vía de interpretación no se podía abrogar tales atribuciones.

A este respecto se agrega que los tres comisionados del Consejo de Estado en la Comisión de Expertos en memorando sobre el alcance de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional después de analizar los tres verbos rectores, concluyen que la administración sólo tuvo facultades para incurrir en una de estas tres conductas única y exclusivamente, de tal manera que cualquiera otra adoptada por el Gobierno es inconstitucional.

Quinto cargo: El término concedido al Gobierno para efectuar la modernización estatal venció el 3 de enero de 1993, mientras que el Decreto 2147 fue expedido el 30 de diciembre de 1992 y en él únicamente se ofrece a la dirección de la entidad, unos mecanismos jurídicos para efectuar una reestructuración y la prueba de ello es que se requiere un nuevo acto administrativo, de tal manera que éste y su ejecución se darán de manera extemporáneo.

Sexto cargo: Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, porque la evaluación y las respectivas recomendaciones de la Comisión de Expertos, debieron haber sido tenidas en cuenta por el Gobierno Nacional. En este sentido también se apunta que el Gobierno al no permitir a la Comisión de Expertos hacer una evaluación de las entidades para formular recomendaciones con seriedad, violó el procedimiento preceptuado en el artículo transitorio 20 y por lo tanto el artículo 29 de la constitución Nacional.

Séptimo cargo: El Gobierno transgredió el principio de publicidad de la función pública, consagrado en el artículo 209 de la Carta, al haber preparado y proferido el Decreto acusado a espaldas, tanto de la opinión pública, como de los afiliados, usuarios y trabajadores. También hubo violación del preámbulo y de los artículos 1, 2 y 57 de la Carta Política, al no permitir la participación de los directamente afectados en la preparación del decreto de la reforma de Cajanal.

Octavo cargo: Violación del artículo 60 de la Constitución Nacional por parte del parágrafo del artículo 2o. del Decreto acusado, mediante el cual se dispone que dentro del procedimiento de enajenación de activos, se podrán establecer

condiciones especiales para que puedan acceder a la propiedad de los mismos las sociedades anónimas en cuyo capital mayoritariamente participen ex - empleados de la entidad.

Noveno cargo: Violación de los artículos 2, 48, 49, 334 y 365 de la Constitución Nacional. El decreto impugnado busca eximir al Estado de la obligación como interventor en el área de los servicios públicos. El artículo 365, si bien contempla la posibilidad de que estos sean prestados por comunidades organizadas o por particulares, no implica una patente de corso para la privatización automática de las entidades estatales que prestan dichos servicios.

RAZONES DE LA DEFENSA Fueron expuestas por el señor apoderado de la Caja Nacional de Previsión, tanto en la contestación de la demanda como en el alegato de conclusión. La Sala las sintetiza en la siguiente forma: El artículo transitorio 20 de la Constitución Política, no prevé ninguna condición previa a la expedición del acto acusado, consistente en que debía esperarse el desarrollo legal para que procediera a efectuarse la reestructuración. El ordenamiento constitucional transitorio tuvo por objeto facilitar la pronta entrada en vigencia de la nueva Constitución, precisamente en previsión de la lentitud que es propia al normal trámite de las leyes. El Gobierno Nacional no estaba sujeto a "referentes legales", inexistentes por demás, para la expedición del acto acusado. Tal como lo ha expresado la Sección Primera del Consejo de Estado, la consagración "como causal de retiro del cargo, la supresión del mismo como consecuencia de la reestructuración, perfectamente se adecua a las facultades del

artículo transitorio 20". El acto acusado se dictó dentro del plazo constitucional de 18 meses establecido por la disposición constitucional transitoria. Los mismos demandantes aluden a la evaluación que la comisión hizo del proyecto de reestructuración de CAJANAL, y al memorando que, con ocasión de la evaluación, elaboraron los tres comisionados del Consejo de Estado. El Gobierno sí tuvo en cuenta las recomendaciones de la Comisión de Expertos y frecuentemente también las que mediante memorandos formularon los tres comisionados del Consejo de Estado, siendo del caso anotar que, en todo caso, las opiniones de la comisión no vinculaban al Gobierno por ser éste último el único titular y responsable de las atribuciones contenidas en el artículo transitorio 20 de la Carta. El trabajo se halla enmarcado en su ejercicio, dentro de los límites que impone la prevalencia del interés general. El mote indiscutible del Estado Social es el mayor beneficio comunitario, el bienestar general o, como bien lo dice el artículo primero de la Carta, "la prevalencia del interés general", al cual no puede oponerse ningún interés de carácter individual o particular, como es el caso que plantean los demandantes. En cuanto concierne a los derechos de carrera administrativa, es del caso observar que, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 125 de la Constitución, son causases de retiro las previstas "en la constitución o la ley", y que el decreto acusado tiene fuerza de ley, razón por la cual no tiene fundamento el cargo. El artículo transitorio no contempla como requisito el de Ia publicidad, ni este forma parte de los lineamientos de la norma constitucional: No se presenta la violación del artículo 60 de la Carta porque este se refiere a

"Cuando el Estado enajene su participación en una empresa", y CAJANAL no es una empresa", sino un establecimiento público. En el alegato de conclusión la parte demandada reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda a tiempo que manifiesta que ellos han venido a ser reforzados por recientes fallos de esta misma sección, en los cuales se han definido los principales puntos de debate jurídico a que han dado lugar los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Carta. ALEGATO DE CONCLUSION DE LA PARTE ACTORA En esta oportunidad la demandante insiste en la violación del artículo transitorio 20 de la Constitución en relación con los artículos 210, 286, 287, 288, 298, 302, 311, 322, 336, 356 y 357 del mismo estatuto y apoyándose en el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, el cual dice debe ser establecido por la ley, y en la autonomía de la misma, considera que debe ser expedido un conjunto de leyes que establezcan el nuevo sistema de descentralización política, administrativa, fiscal y de prestación de los servicios públicos, a tiempo que se pregunta "Bajo qué parámetros legales procedió el Gobierno Nacional a realizar la reestructuración de CAJANAL, a la luz del artículo transitorio 20, sin aún las respectivas leyes no habían sido expedidas al momento de ser dictado el Decreto 2147 de 1992. Recalca también la actora en la violación del artículo transitorio 20, porque el Gobierno con extralimitación de sus funciones se autoextendió el término constitucional de 18 meses que venció el 7 de enero de 1993, en 6 meses más sin

tener competencia para ello; porque la modernización de la entidad no está en consonancia con las facultades concedidas en la norma, ya que el Gobierno Nacional no tenía atribuciones para suprimir empleos, ni para modificar el régimen de personal, ni para imponer contribuciones, ni para hacer gastos con cargo al tesoro público nacional, ni para establecer una escala de indemnizaciones a cargo del Estado, como contraprestación de los retiros ocasionados con la supresión de cargos. En fin, estima la demandante que de la facultad de reestructurar no se pueden deducir aquellas de las cuales hizo uso el Gobierno con clara violación del tantas veces mencionado artículo transitorio 20 de la Carta. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, después de hacer interesantes anotaciones sobre el contenido del decreto acusado y elocuentes lucubraciones sobre la seguridad social, se refiere concretamente a los cargos formulados contra el Decreto 2147 y considera que el Gobierno tenía facultad para reestructurar la entidad, lo hizo dentro del término previsto y, al contrario de lo que se sostiene en la demanda, es la misma Constitución del 91, la que prevé la participación de entidades privadas, de conformidad con la ley según la letra de su artículo 48. Manifiesta asimismo la Procuradora que los demás cargos ya han sido objeto de amplio debate a través de los múltiples procesos en los que se ha demandado la anulación de los decretos de Modernización del Estado. Para tal efecto, se remite a la jurisprudencia sentada por la Sección Primera de la Corporación en sentencia de 9 de septiembre de 1993, recaída en el proceso 2309, promovido por Juan

Manuel Arrieta y otros contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del doctor Miguel González Rodríguez.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Tal como lo observan tanto el apoderado de la parte demandada como la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, casi todas las inquietudes planteadas en la demanda han sido ya respondidas por la Sala al definir aspectos iguales y dilucidar cargos similares en otras oportunidades.

En lo que respecta al primer cargo, advierte la Sala que si bien es cierto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Nacional, la seguridad social es un servicio público que deberá prestarse la Carta, por las materias que regula, que son las mismas que la constitución le atribuye al Congreso (artículo 150 numeral 7 de la Carta Política), tienen naturaleza legislativa, sólo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Significa lo anterior que los actos que dicte el Presidente de la República en ejerciciodetalesfacultadestienenlamismafuerzaoentidadnormativaqueIaley y por lo tanto a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso, dentro de las cuales están incluidas, desde luego las concernientes a la seguridad social, a la organización, dirección y reglamentación de los servicios de salud, lo mismo que a las políticas para la prestación de dichos servicios. De otro lado, el artículo transitorio 57 de la Constitución Nacional, también citado

como violado en el primer cargo, dispone que el Gobierno formará una comisión integrada por representantes suyos, los sindicatos, los gremios económicos y los movimientos políticos y sociales, etc., para que en un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigencia de la Carta, elabore una propuesta que desarrolle las normas sobre seguridad social. Agrega la norma que dicha propuesta servirá de base para la preparación de los proyectos de ley que sobre la materia deberá presentar a consideración del Congreso. Al respecto la Sala no observa ninguna contradicción entre lo dispuesto en el precitado artículo y lo ordenado y realizado en el decreto acusado, porque cada uno de estos eventos contemplan materias, actos y funciones diferentes. Ya vimos cómo el acto acusado es de naturaleza legislativa, dictado en ejercicio de una función otorgada por la Carta Magna y con el fin, no propiamente de desarrollar las normas sobre seguridad social, sino de reestructurar una de las entidades que prestan servicios públicos de salud. Los cargos segundo, tercero y cuarto dicen relación con la transgresión de las normas que establecen la carrera administrativa y las que garantizan el derecho al trabajo. En este punto consideran los actores que el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo transitorio 20 de la Carta no podía desconocer los derechos de la carrera, suprimir cargos, abolir dependencias, ni desvincular a los trabajadores. La Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que la voluntad del Constituyente plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo lo. de la Carta de que Colombia es un

Estado Social de Derecho, fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. Por ello, ha entendido que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones. Así lo interpretó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó: "...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen ......” "...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino

una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos derendimiento...” "..... Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política...” "...De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C. N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado" . (Sentencia C - 479 de agosto 13 de 1992, Magistrados Ponentes, Dres. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.). Asimismo la Sala, en providencia de 11 de noviembre de 1993, expediente No. 2400, ponente Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, al referirse al mismo aspecto que toca en este proceso, manifestó: “....cuando de la aplicación del principio de la prevalencia del interés general se trata, no puede hablarse de derecho adquirido a permanecer en un cargo o empleo o que en virtud de la inscripción en carrera administrativa se consolide un derecho a no ser desvinculado del mismo, pues ello impediría la finalidad propuesta por el Constituyente en la norma transitoria de poner

en consonancia a las entidades del Estado con los mandatos de la nueva normatividad constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece". Asimismo en varios pronunciamientos, entre otros en sentenciada 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta y otra y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora María Consuelo Trujillo García, la Sala ha expresado: "Al respecto reitera la Sala una vez más lo expresado en diversas providencias en cuanto a que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar, llevan implícita la de supresión de cargos o empleos, es decir, que cuando el artículo transitorio 20 le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión. “................... "De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a " las demás causales previstas en la Constitución o la ley", y como quiera que los decretos expedidos por el GobiernoNacionalenejerciciodelaatribuciónprevistaenclartículotransitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión".

Se formula en el quinto cargo porque según los demandantes, si se tiene en cuenta que el término concedido al Gobierno para efectuar la modernización estatal, venció el 3 de enero de 1993 y que el Decreto 2147 expedido el 30 de diciembre de 1992, solamente ofrece a la Dirección de Cajanal unos mecanismos jurídicos para efectuar una reestructuración, los nuevos actos que se dicten y su ejecución, vendrían a ser extemporáneos. Se refiere probablemente la parte actora a lo dispuesto en los artículos 9 y 1 0 del decreto impugnado. Según el primero, dentro del término del proceso que se lleve acabo para ejecutar la reestructuración de la entidad, la junta Directiva suprimirá los empleos y cargos vacantes y los desempeñados por empleados públicos cuando ellos no fueran necesarios en la respectiva planta de personal como consecuencia de dicha decisión. Y, según el segundo, la supresión de empleos o cargos, se cumpliría de acuerdo con el programa que apruebe la Junta Directiva para ejecutar las decisiones adoptadas dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto. La Sala ha considerado (sentencia de septiembre 9 de 1993, expediente 2309), que las funciones que en tal sentido se le confieren a las directivas de la entidad, son de naturaleza diferente a las otorgadas al Gobierno mediante el artículo transitorio 20 de la Carta. Responden a funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejercen las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del

Estado, por mandato expreso de los artículos 24 y 40 del Decreto Ley 3130 de 1968, para adecuar la estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir que previamente se hubieren adoptado en desarrollo del precepto constitucional transitorio. Por la razón anterior, la indicación del plazo a que se contraen los artículos 9 y 10 del Decreto 2147 de 1992 para que la Junta Directiva de Cajanal ejecute las decisiones adoptadas, ha de entenderse circunscrita al fin específico de los efectos de la reestructuración ordenada en el decreto, dentro del plazo de los 18 meses de que da cuenta el artículo transitorio 20 de la Carta. En el sexto cargo se endilga al acto impugnado la violación del artículo transitorio 20 de la Carta porque el Gobierno Nacional ha debido tener en cuenta la evaluación y las respectivas recomendaciones de la Comisión de Expertos designada para efectos de la reestructuración. A este respecto, al folio 259 del expediente obra el oficio 00025 de 3 de noviembre de 1993 dirigido a la Secretaría de la Corporación por el señor Consejero para la Modernización del Estado, según el cual, "La presentación de la propuesta de reestructuración de CAJANAL así como las de todas las entidades reformadas estuvo precedida de la preparación y análisis previos al interior de la entidad y del Gobierno y culmina con la motivación correspondiente tal como consta en las actas Nos. 10 y 12". En efecto, al expediente se allegó el Acta No. 10 correspondiente a la sesión del 9 de diciembre de 1992 en la que se abordó el tema de la reestructuración de la

entidad y el memorando sobre el proyecto de decreto de reestructuración de la Caja Nacional de previsión Social suscrito por los tres Consejeros de estado, miembros de la comisión creada por el artículo transitorio 20 de la Carta. (Anexo No. 1, folios 7 y 62). Por lo demás, sobre este particular la Sala, en reiterados pronunciamientos ha considerado que la finalidad buscada por el Constituyente en el artículo transitorio 20, fue la de que expertos en derecho administrativo, en virtud de sus autorizados conceptos en la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno en la tarea asignada, pero de ninguna manera las evaluaciones de dicha Comisión podían ser de obligatorio cumplimiento para este, pues de considerarse así quien vendría a asumir las facultades allí previstas habría sido aquella y no el Gobierno Nacional, único destinatario previsto en la norma transitoria para llevarlas a efecto. Se dice en el séptimo cargo que el Gobierno transgredió el principio de Ia publicidad de la función pública al haber preparado y proferido el Decreto 2147 a espaldas de la opinión pública, de los afiliados, usuarios y trabajadores y al no permitir Ia participación de los directamente afectados en la elaboración del acto. Para la Sala la afirmación que sobre este aspecto hace la parte actora no corresponde a la realidad. En el expediente a folios 149 a 258, obran pruebas según las cuales los empleados oficiales, el Sindicato y los usuarios participaron de alguna manera en la discusión sobre el tema de la reestructuración de

CAJANAL.

La señora Janeth Corredor, representante de los empleados oficiales ante la Junta

Directiva de la caja y además usuaria afiliada a la entidad por designación del Ministerio de Trabajo, anota en su declaración que en relación con Ia propuesta de modernización, solicitó que se tuvieran en cuenta las conclusiones del foro realizado por el Sindicato y que se aplicara el Decreto 213O de diciembre de 1992 en el cual el Gobierno determina que se escuchen las sugerencias de los grupos de interés como el sindicato en relación con la reestructuración de la entidad (folio 151). El Dr. Ernesto Moreno Naranjo, Médico de la Caja y Presidente del Sindicato de dicha entidad, da cuenta de que la organización sindical presentó pro