CE-SEC1-EXP1994-N2382

DAS - Reestructuración / SUPRESION DE EMPLEOS / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad / GOBIERNO NACIONAL - Facultades El Decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional dentro del plazo de 18 meses a que alude la norma transitoria 20, lo cual se deduce de la fecha de tal expedición, esto es, el 29 de diciembre de 1992, en que se adoptó la decisión de reestructurar el Departamento Administrativo de Seguridad. Cosa diferente, y así lo ha reiterado esta Corporación en diversos pronunciamientos, lo cual amerita el levantamiento de la medida de suspensión provisional de los efectos de la expresión relativa al plazo contenida en el artículo 69 del Decreto acusado decretada mediante proveído del 21 de mayo de 1993, es que en dicha norma se haya dispuesto que "... la supresión de empleos o cargos previstos en el artículo anterior, se cumplirá de acuerdo con el programa que apruebe la autoridad competente para ejecutar las decisiones adoptadas dentro del plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha de publicación del presente Decreto", dado que en este caso se trata de una facultad de carácter administrativo que la Carta Política le ha conferido al Gobierno Nacional en el artículo 189 numeral 14, para cuyo ejercicio no requiere de término alguno sino obrar con sujeción o de conformidad con la Ley. LEVANTA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la expresión relativa al plazo contenida en el artículo 69 del Decreto 2110 de 29 de diciembre de 1992 y ordenada en auto de 21 de mayo de 1993.

SUPRESION DE EMPLEOS / EMPLEADO DE CARRERA / INDEMNIZACION En tratándose de la aplicación del artículo transitorio 20 hay licitud en la acción del Estado para suprimir cargos o empleos de quienes estén o no inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar a los titulares de los mismos, y por tener los Decretos expedidos con fundamento en dicha norma transitoria la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, podía el Gobierno Nacional consagrar como causal de retiro la de supresión del cargo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta, el cual en esta materia lo defiere a la Ley. LEVANTA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la expresión relativa al plazo contenida en el artículo 69 del Decreto 2110 de 29 de diciembre de 1992 y ordenada en auto de 21 de mayo de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2382

Actor: LUIS CARLOS RETIS CORREDOR

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano LUIS CARLOS RETIS CORREDOR, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a que se declare la nulidad

de los artículos 66 a 80 del Decreto No. 2110 de 29 de diciembre de 1992 "por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de Seguridad", expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. I - . CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones de nulidad, aduce el actor las siguientes censuras:

PRIMER CARGO. INCOMPETENCIA.

El Decreto acusado es inconstitucional por cuanto violó el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional dado que, en primer lugar, las atribuciones otorgadas al Gobierno por éste no eran discrecionales sino que estaban condicionadas no sólo al término de 18 meses para su ejercicio sino a las recomendaciones de una comisión, con el objeto de poner las entidades objeto de ellas en consonancia con la Constitución Nacional y con la redistribución de competencias y recursos en ella establecidos. No todas las entidades eran reformables o reestructurables necesariamente, pues de ser así el Departamento Administrativo de Seguridad debió haberse fusionado con la Fiscalía General de la Nación, ya que aquél es un organismo auxiliar de ésta. Las entidades que debían ser objeto de reforma ya sea por supresión, fusión o reestructuración, lo eran sólo a consecuencia de disposiciones constitucionales expresas, lo que no era el caso del DAS. El Gobierno estaba obligado a justificar el Decreto con alguna motivación adecuada y expresa y no con la simple cita del artículo transitorio 20, violándose dicha norma al ejercer las facultades en ella atribuidas, sin existir las condiciones necesarias para la reestructuración. Y, en segundo lugar, se viola la misma norma

constitucional citada porque las facultades especiales otorgadas al Gobierno no sólo eran transitorias, pues por su naturaleza legislativa corresponden ordinariamente al Congreso, sino porque su ejercicio debía efectuarse dentro del término de 18 meses señalado para tal objeto, sin que hubieran podido prolongarse ni posponerse sin autorización para ello hasta el 3 de enero de 1993. Esta violación se hace manifiesta con la lectura del artículo 69 del Decreto demandado.

SEGUNDO CARGO.

Los artículos 66 a 80 del Decreto acusado violan, al contradecirlo, el Preámbulo de la Constitución de 1991, el cual protege el derecho al trabajo y lo identifica como una de las metas hacia las cuales el Estado debe orientar su acción. Al expedirse el Decreto No. 2110 de 1992 hubo desconocimiento absoluto de los fines del artículo transitorio 20 pues no se puso en consonancia con los mandatos de la nueva Constitución y particularmente con la norma guía, que sirve de cimiento al orden constitucional.

TERCER CARGO.

Los artículos 66 a 80 acusados violan, además, los siguientes artículos de la Constitución Nacional, así: el 1o., porque no pueden conciliarse con el concepto del Estado Social de Derecho, ya que este reconoce al trabajo como uno de los fundamentos del Estado Colombiano; el 2o., porque a los servidores públicos no se les dio oportunidad de participar en la toma de la decisión que les suspendió el derecho fundamental del trabajo; el 4o., porque siendo la Constitución norma de normas debe ser acatada y respetada por el Gobierno, no siendo este Decreto

compatible con ella; el 25, porque el trabajo es un derecho que merece la especial protección del Estado, sin distinción alguna, y las normas acusadas acaban la precaria estabilidad de los servidores del DAS; el 29, al desconocerse los procesos administrativos indicados para el retiro de los funcionarios inscritos en carrera o en período de prueba; el 53, al consignarse causales de retiro no previstas en leyes anteriores ni mucho menos en la Constitución; el 54, al propiciar que los servidores del Estado pierdan su derecho a la ubicación laboral; el 58, al suprimirse los empleos del personal inscrito en carrera, el cual adquiere un status jurídico, una vocación a la estabilidad y a los ascensos que sólo puede perderse por actos propios e individuales imputables a su responsabilidad o culpa por mala conducta; el 125, al desconocerse la naturaleza y el objetivo de la carrera administrativa, la cual propende porque el ingreso, la permanencia y ascenso en los empleos se produzca conforme a méritos y competencia; y el 188, porque a pesar del compromiso del Gobierno para garantizar los derechos y libertades de los colombianos, con las normas acusadas se desconocen los de los funcionarios inscritos en carrera o que se hallen en período de prueba, los cuales sólo pueden ser retirados del servicio por causas legales anteriores al Decreto. II - . TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1 - . La Nación - Departamento Administrativo de Seguridad, DAS -, a través de

apoderada contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor, expresó, en síntesis, lo siguiente: 1 - . En cuanto al primer cargo cabe tener en cuenta que las funciones generales que cumple el DAS, como organismo de seguridad del Estado, en lo absoluto tienen que ver con las que corresponden a la Fiscalía General de la Nación, amén de que ésta forma parte de la Rama Judicial del Poder Público. La consonancia de que habla el artículo transitorio 20 tiene que ver con toda la Constitución y en especial con la redistribución de competencias y recursos. Dentro de esos preceptos cobran especial importancia los referentes a la prevalencia del interés general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes, los principios rectores de la función administrativa, la presunción de la buena fe en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades y el concepto de Estado Social de Derecho. En lo referente al plazo para la supresión de empleos, el demandante no diferencia las facultades que para reestructurar se le atribuyeron al Gobierno Nacional de las que de manera permanente le han sido conferidas por el artículo 189 numeral 14 de la Carta para crear, fusionar o suprimir, conforme a la Ley, los empleos que demande la Administración Central. Consecuencia lógica de la reestructuración es la supresión de empleos con el fin de poner en marcha la nueva organización, pues reestructurar implica un redimensionamiento tanto de las funciones que cumple la entidad, como de las labores que deben atenderse, necesitándose para ello ajustar la planta de personal con las nuevas dependencias y funciones. 2 - . En relación con los cargos 2o. y 3o., se advierte que el Estado Social de

Derecho no es más o menos social por el hecho de utilizar en el ámbito de la Administración Pública un número mayor o menor de servidores, ni exige un modelo administrativo o económico concreto sino que la administración sea eficiente, moral, pronta, imparcial, pública e igualitaria. "El derecho al trabajo debe guardar una relación armónica con el bien común y el interés general, que es en últimas lo que determina la razón de ser de ese orden político, económico y social justo que se pregona en el Preámbulo. 3 - . El trabajo, de conformidad con el artículo 25 de la Carta, tiene una doble condición: ser derecho y obligación social al mismo tiempo. La Corte Constitucional ha conceptuado que por esa doble condición no es absoluto, por lo que en su interpretación y análisis han de tenerse en cuenta siempre las exigencias y demandas solidarias y la prevalencia del interés general. No se puede confundir este derecho con el derecho al empleo, pues éste es una modalidad subordinada y dependiente de aquél, que como contrato que es puede terminarse. El derecho a la estabilidad no significa inamovilidad. Los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 corresponden a la aplicación de una política que pretende tutelar el interés general en aras de la realización de los fines del Estado. 4 - . No se entiende la violación de los artículos 29 y 125 de la Carta por parte del Decreto acusado, pues precisamente dichos preceptos se refieren al debido proceso y al ingreso, ascenso y retiro de los cargos de carrera, conforme a las previsiones legales y el Decreto tiene fuerza de Ley y ha señalado los mecanismos y procedimientos para el programa de supresión de empleos con su

correspondiente régimen indemnizatorio. II.2 - . En la etapa de alegatos de conclusión la demandada reafirmó los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda. El actor y la señora agente de Ministerio Público no hicieron uso del derecho de alegar de conclusión. III - . CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 - . En lo que respecta a la primera censura, es preciso tener en cuenta lo siguiente: a): El Decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional dentro del plazo de 18 meses a que alude la norma transitoria 20, lo cual se deduce de la fecha de tal expedición, esto es, el 29 de diciembre de 1992, en que se adoptó la decisión de reestructurar el Departamento Administrativo de Seguridad. Cosa diferente, y así lo ha reiterado esta Corporación en diversos pronunciamientos, lo cual amerita el levantamiento de la medida de suspensión provisional de los efectos de la expresión relativa al plazo contenida en el artículo 69 del Decreto acusado decretada mediante proveído de 21 de mayo de 1993, es que en dicha norma se haya dispuesto que "... la supresión de empleos o cargos previstos en el artículo anterior, se cumplirá de acuerdo con el programa que apruebe la autoridad competente para ejecutar las decisiones adoptadas dentro del plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha de publicación del presente Decreto", dado que en este caso se trata de una facultad de carácter administrativo que la Carta Política le ha conferido al Gobierno Nacional en el artículo 189 numeral 14, para cuyo ejercicio no requiere de término alguno sino obrar con sujeción o de conformidad con la ley.

En este caso el Decreto acusado tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, ya que la materia a que se contrae el artículo transitorio 20 es la misma que la Carta le atribuyó al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7o., sólo que el Constituyente de manera excepcional y temporal se la asignó al Gobierno Nacional ante la imposibilidad de su ejercicio por parte del titular ordinario, el cual se encontraba en receso por la revocatoria de su mandato. b): En lo que toca con las recomendaciones de la Comisión Asesora cabe resaltar que dicha Comisión se conformó, según obra a folios 1, 17 y 18 del cuaderno de anexos. Del contenido del Acta No. 2 de 21 de diciembre de 1992 se infiere que el proyecto de Decreto de reestructuración del DAS fue sometido a consideración de aquélla y que los miembros doctores Jaime Castro Castro, Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, Armando Montenegro, Director del Departamento Nacional de Planeación, Héctor José Cadena, Viceministro de Hacienda y Crédito Público, y Jorge García González, Consejero para la Modernización del Estado, conceptuaron favorablemente sobre las propuestas presentadas en dicha sesión; en tanto que los restantes miembros de la comisión designados por el Consejo de Estado, doctores Humberto Mora Osejo, Diego Younes Moreno y Jaime Betancur Cuartas, dejaron como constancia que el Gobierno había entregado, entre otras propuestas, la referente al proyecto de reestructuración del DAS, que escucharon las explicaciones de algunos funcionarios y los comentarios que hicieron algunos Comisionados. De lo anterior se colige que sí hubo recomendación y evaluación por parte de la

mayoría de la Comisión, y por lo tocante a este aspecto no se vislumbra la transgresión de la norma constitucional transitoria. c): En lo relativo al argumento de que el DAS no ha debido ser reestructurado sino fusionado con la Fiscalía General de la Nación, se trata de una opinión del actor que por sí sola no es suficiente para enervar la constitucionalidad del Decreto acusado, máxime si del texto del artículo transitorio 20 no se colige que éste haya determinado qué entidades deben supresión. d): En cuanto a la falta de motivación del Decreto acusado, como lo advirtió la Sala al pronunciarse sobre la solicitud de la medida precautoria, el artículo transitorio 20 no le estableció al Gobierno obligación alguna sobre la forma como debía motivar los Decretos expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas en él, por lo cual se deduce que bastaba la invocación de tal norma para su expedición. Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a desestimar la censura en estudio. 2 - . En lo atinente a la segunda censura consistente en la falta de consonancia del Decreto acusado con la norma guía, como quiera que se trata de un cargo abstracto en el cual no se fija ni concreta el alcance de la violación, siendo esta jurisdicción rogada, no puede entrar la Sala al análisis del mismo. 3 - . En lo que respecta a las censuras frente a las medidas de supresión de cargos adoptadas en el Decreto cuestionado, tampoco encuentra la Sala razón que justifique acceder a las peticiones del actor, ya que, como lo ha precisado en diversas providencias, con la consagración del artículo transitorio 20, en virtud del

cual se expidió el Decreto acusado, pretendió el constituyente materializar, a través de las facultades de reestructuración, fusión o supresión de las entidades allí referidas, el desarrollo de los fines esenciales que al Estado le impuso la nueva Carta Política. Consecuencia de ello, es la supresión de cargos o empleos que no requieran las necesidades administrativas del Estado en la búsqueda de la eficaz prestación de los servicios públicos, y en aplicación del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular. En este mismo sentido la Corte Constitucional al estudiar la demanda contra el Decreto 1660 de 1991, expresó: "... El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...". "... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...". "... Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política...". "... De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también

indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad de las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública...". De manera pues que en tratándose de la aplicación del artículo transitorio 20 hay licitud en la acción del Estado para suprimir cargos o empleos de quienes estén o no inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar a los titulares de los mismos, y por tener los Decretos expedidos con fundamento en dicha norma transitoria la misma fuerza o entidad normativa que la ley, podía el Gobierno Nacional consagrar como causal de retiro la de supresión del cargo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta, el cual en esta materia lo defiere a la Ley. De otra parte, y en lo que concierne a la violación del artículo 2o. de la Carta porque, a juicio del actor, ha debido darse oportunidad a los servidores públicos de participar en la toma de las decisiones, tampoco tiene virtualidad de prosperar el cargo pues el texto del artículo transitorio 20, que es diáfano, no establece este requisito como condición previa para su aplicación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA: 1o): DENIEGANSE las súplicas de la demanda. 2o): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos de la expresión relativa

al plazo contenida en el artículo 69 del Decreto No. 2110 de 29 de diciembre de 1992 y ordenada en auto de 21 de mayo de 1993.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

ERNESTO MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ