CE-SEC1-EXP1994-N2386

REDENCION DE PENAS / DIRECCION GENERAL DE PRISIONESFacultades / MINISTERIO DE TRABAJO - Facultades / MINISTERIO DE EDUCACION - Facultades Para la Sala no son de recibo los argumentos según los cuales la competencia del Director General de Prisiones para expedir el acto enjuiciado se derivó de lo dispuesto por los artículos 42 literales D) e I) del Decreto 1817 de 1964 y 8o. del Decreto 428 de 1986, a cuyo contenido se hizo mención en la primera parte de este fallo, pues frente a la competencia que expresamente atribuye el artículo 530 del Código de Procedimiento Penal a los Ministerios de Educación y Trabajo para que dispongan los mecanismos necesarios a efecto de hacer viable el beneficio de redención de pena por trabajo o estudio, no es válido predicar que a ella se anteponen otras normas atributivas de competencia expedidas con anterioridad a dicha codificación, menos aún si ellas, como acontece con las invocadas por la defensa, son de tal grado de generalidad que respecto de las mismas cabe concluirse que no guardan relación con la indicada materia. DECLARA LA NULIDAD DE LA CIRCULAR No. 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, del Ministerio de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2386

Actor: VICTOR MANUEL LINARES VALENCIA Y OTRO

Demandado: DIRECCION GENERAL DE PRISIONES - DIVISION DE

REHABILITACION Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por los señores Víctor Manuel Linares Valencia y Omar Alberto Gaviria Rúa en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad de la Circular No. 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, dirigida a los Directores de Establecimientos Carcelarios y suscrita por el Director

General de Prisiones.

I. - ANTECEDENTES a. - El acto acusado En dicha Circular se determinan "...algunos parámetros que deben ser tenidos en cuenta hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario... (...) ... en relación con la aplicación de la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplada en la nueva legislación procesal penal..." (fls. 19 a 21).

Debido a la extensión de su texto, la Sala se abstiene de transcribirla, sin perjuicio de que en las consideraciones de este fallo se haga referencia al mismo, en caso necesario. b. - Los hechos de la demanda Los hechos que la parte actora cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumirse así (fls. 1 a 2): 1 - . Con anterioridad a la expedición de la nueva ley procesal penal que entró a regir el 1o. de julio de 1992, se venía reconociendo a los reclusos los días de

descanso obligatorio si trabajaban cinco días semanales, en jornada de 8 horas diarias, lo que los favorecía, pues se les abonaba 1 día de rebaja de pena por cada 3 días de trabajo, logrando un descuento de 10 días por mes de trabajo. 2 - . Con la nueva ley el legislador extraordinario creó la institución denominada "Redención de pena por trabajo, estudio o enseñanza", consagrada en los artículos 530 y 531 del C.P.P., en los cuales se otorgó facultades a los Ministerios de Trabajo y Educación, para que, en coordinación con la Dirección Nacional de Prisiones, establecieran los mecanismos necesarios para desarrollar concretamente lo relacionado con quienes se desempeñen como instructores de otros internos. 3. - La Circular cuya declaratoria de nulidad se solicita fue enviada a todas las cárceles del país, y viene siendo aplicada desde el 1o. de enero de 1993, fecha a partir de la cual, a los reclusos que laboren como instructores y trabajen ocho horas diarias, sólo se les computan cuatro de ellas, lo cual es abiertamente injusto e inconveniente, especialmente para la resocialización del recluso. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que a continuación se resumen, expresadas en la demanda (fls. 3 a 9): Primer cargo. - Violación del artículo 13 de la Constitución, pues el acto acusado coloca al recluso en condiciones de desigualdad legal frente al Régimen Laboral

Colombiano, que establece para el sector público y privado como días de descanso obligatorio y remunerado los sábados, domingos y festivos, en la medida en que limita el derecho de los reclusos al reconocimiento de los días real y materialmente trabajados para efectos de la redención de su pena por trabajo, estudio o enseñanza. Dicha limitación contraría la manera tradicional como venían computándose tales días y prolonga el período de cautiverio. En consecuencia, la Circular "...viola una costumbre sana con fuerza de ley, que se había convertido en fuente consuetudinaria de norma administrativa..." y quebranta el principio de la interpretación benigna de la ley, consagrado en el artículo 45 de la Ley 153 de 1887. Segundo cargo. - Violación del artículo 25 de la Constitución, pues mientras que en él se consagra que el derecho al trabajo es una obligación social que goza de especial protección del Estado, el acto acusado, expedido por un organismo al que no se le ha conferido atribución alguna para legislar en materia laboral, "... establece un régimen restrictivo a la actividad laboral realizada por los reclusos en cuanto dispone que 'para los efectos de redención de pena el Instructor no podrá enseñar más de cuatro horas diarias'". Si la protección que el Estado debe al trabajo permite que éste se cumpla sin restricciones, limitaciones o inhibiciones, de ello resulta que un recluso instructor de otros reclusos puede laborar una jornada máxima de 8 horas, permitida por la ley, contribuyendo de esta manera a amortiguar su pena y a obtener más rápido su libertad. Contrariamente a ello, el acto acusado dispone que a partir del 1o. de enero de 1993, y así el Instructor labore 8 horas diarias, únicamente se le

computan 4 de ellas. En la aclaración contenida en la última parte de la Circular, al expresar que "Revisados conceptos anteriores sobre la certificación de los días sábados, domingos y festivos para aquellos internos que participan en actividades de estudio, trabajo o enseñanza, la Dirección General de Prisiones ha constatado que no existe un fundamento jurisprudencial para la certificación de dichos días", se da por establecido que el Régimen Laboral Colombiano está determinado por vía jurisprudencial, ignorando que si bien la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la interpretación usual, aclara y unifica criterios sobre la materia, ella no es la encargada de regular el derecho al trabajo. Tercer cargo. - Violación del artículo 150 de la Carta Política, pues mediante la Circular acusada el Director General de Prisiones se convierte en colegislador en materia de Procedimiento Penal, pues dispone que "... en relación con la aplicación de la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplada en la nueva legislación procesal penal, la Dirección General de Prisiones ha considerado necesario determinar algunos parámetros que deben ser tenidos en cuenta hasta tanto el Ejecutivo expida el correspondiente Decreto Reglamentario". "... La vulneración a este precepto constitucional, consiste en que, si se examina lúcidamente los puntos que contiene el Acto Administrativo, encontramos que los llamados parámetros que deben ser tenidos en cuenta constituyen toda una legislación en materia de redención de pena por trabajo, estudio o enseñanza, inclusive determina hasta la competencia jurisdiccional (punto 5o.) y regula toda una estructura jurídica y administrativa en torno a la redención de pena, con cuya

determinación está quebrantando el artículo 150 de la Constitución Nacional porque es función privativa asignada al Congreso de la República, interpretar, reformar y derogar las leyes. Luego el Director General de Prisiones al pretender interpretar y reformar una norma con fuerza obligatoria de ley de la República, no hizo otra cosa que usurpar una función ajena a las que a él le están asignadas. La Circular en mención reforma de manera sustancial los artículos 530 y 531 del Código de Procedimiento Penal, para lo cual no está ni ha estado autorizado el Director General de Prisiones". Cuarto cargo. - Violación del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, pues la Circular acusada, a partir de su numeral 6, interpreta y adiciona dicha norma legal, la cual otorgó facultades a los Ministerios de Educación y Trabajo, en coordinación con la Dirección General de Prisiones, para determinar "los mecanismos necesarios para hacer viable" el beneficio de redención de pena por cualesquiera de las modalidades allí previstas. En consecuencia, si dicha Dirección sólo tenía funciones de coordinación, no podía asumir de hecho la tarea asignada a los citados Ministerios. Quinto cargo. - Violación del artículo 531 del Código de Procedimiento Penal, en la medida en que al disponer la Circular que "... sólo se tendrá en cuenta las disposiciones establecidas en la presente circular, quedando derogadas todas aquellas que le sean contrarias", pretendió derogar los artículos 150 de la Carta Política y 530 del Código de Procedimiento Penal, pues se auto - atribuye funciones de orden legislativo y desplaza de facto los Ministerios de Educación y de Trabajo. En la contestación de la demanda, la parte demandada expresa, en síntesis, lo

siguiente (fls. 55 a 58): Tomando como punto de partida que la igualdad consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política no es una igualdad matemática, como manifestó la Corte Constitucional en sentencia T - 432 de 5 de junio de 1992, y si se considera que según el artículo 530 del C. de P.P. el tiempo de trabajo y estudio que se exige es de ocho horas diarias, ello significa que en un día de dicha actividad se obtiene una rebaja equivalente a medio día. Si se permitiera que el recluso enseñara más de cuatro horas de un mismo día, ello traería como consecuencia que un instructor tendría derecho a que se le rebajara por ese lapso un día de condena, lo cual desnaturaliza el artículo 530 del C. de P.P., ya que se le estaría descontando un día de prisión por uno de trabajo. Luego de transcribir apartes de una sentencia proferida por la Corte Constitucional "...el 30 de julio de 1992, con respecto a los días que no se laboraban o estudiaban...", la parte demandada manifiesta que no se puede desatender el tenor literal de la ley cuando su sentido es claro (art. 27 del C.C.), ni menos pretender que una costumbre prevalezca sobre la ley (art. 8 ibídem). La Circular demandada no viola el derecho al trabajo, pues únicamente sienta pautas para que los internos puedan ejercer unos específicos derechos que consagran los artículos 530, 531 y 532 del C. de P.P. en favor de un grupo de personas, evitando así desigualdades entre los reclusos que trabajan, estudian y enseñan.

De otra parte, la competencia del Director General de Prisiones para expedir el acto acusado se deriva del Decreto ley 1817 de 1964, artículo 42 literales D) e I), vigente para aquella época, en los cuales se consagran como funciones de dicho funcionario las de "Enviar instrucciones a los directores de los centros penales, con el objeto de uniformar, en cuanto sea posible, la reglamentación interna de tales establecimientos para logra su más conveniente y acertada organización", y la de "Tomar las medidas necesarias para la reglamentación de los detenidos y condenados". Por último debe tenerse en cuenta que el artículo 8o. del Decreto 428 de 1986 determina que en la enseñanza básica primaria debe existir una intensidad semanal de 20 períodos de trabajo educativo y que cada período tiene una duración de 45 minutos. El hecho de que esta norma "...sea anterior al Código de Procedimiento Penal, no resulta argumento válido para alegar que no puede servir de base a una reglamentación de pena". e. - La actuación surtida A la demanda se le dio el trámite previsto en el Código Contencioso Administrativo para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 27 de agosto de 1993 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional de los efectos de la Circular No. 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, del Ministerio de Justicia (fls. 24 a 34). Mediante providencia de 26 de noviembre de 1993 se rechazó por extemporáneo

el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada en contra del ordinal 2o. de la parte resolutiva del auto 27 de agosto de 1993 (fls. 82 a 84). Por auto de 4 de febrero de 1994 se abrió el proceso a pruebas (fls. 143 y 144) y se decretaron como tales las solicitadas por la parte actora. Dentro del término de traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, sólo hizo uso de este derecho el último de los mencionados.

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En la primera parte de su concepto, el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, luego de referirse in - extenso a los derechos políticos en una democracia participativa, a sus consecuencias frente a la acción pública de nulidad y frente al artículo 50 del Código Penal y, de concluir que el ejercicio de dicha acción constituye un derecho político y, como tal, de ella sólo pueden hacer uso de los ciudadanos pero no quienes hayan sido condenados con pena de prisión, entre otros, considera lo siguiente: "B. La legitimidad de los actores Sin perjuicio de lo dicho en el acápite anterior, no obra en el proceso la prueba de la calidad de los internos al momento de la presentación de la demanda en el proceso de la referencia. En efecto, Víctor Manuel Linares Valencia y Omar Gaviria Rúa se encuentran privados de la libertad en al penitenciaría Central de Colombia y no se sabe si a título de detención preventiva o de condena. Así lo afirmó el Consejero Ponente en el Auto de agosto 27 de 1993, folio 25. En este orden de ideas, por la presunción de

inocencia consagrada en el artículo 29 de la Constitución, ha de considerarse que los actores no están condenados, mientras no se demuestre lo contrario. Dice dicho artículo 29 en el inciso cuarto que 'toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable...". Tal principio, que propende por la dignidad humana, hace parte del derecho fundamental al debido proceso. La norma es concordante con el artículo 248 superior que afirma que 'únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales'. "Si ello es así, los internos pueden con legitimidad incoar por lo pronto la acción de nulidad que nos ocupa. "Empero, este Despacho considera procedente pedir como prueba indispensable, antes de dictar sentencia en el proceso de la referencia, que se oficie a la autoridad que corresponda, con el fin de solicitar una certificación sobre la calidad jurídico - penal de los internos que presentaron la demanda, de cara a establecer concretamente si se encuentran sindicados o condenados. Esta prueba sería decretada en ejercicio de la potestad conferida al Consejero Ponente por el artículo 169 del C.C.A.". En la segunda parte de su concepto, el señor Agente del Ministerio Público considera que mediante la Circular No. 0129 de 26 de noviembre de 1992, "...el Director General de Prisiones reglamentó, ni más ni menos, el artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, no teniendo competencia constitucional ni legal para ello, pues, como se anotó, tal competencia es del gobierno nacional, esto es,

del Presidente de la República y los Ministros de Educación y Trabajo", en razón de lo cual "...debe ser retirada del ordenamiento jurídico al momento de dictarse la sentencia de fondo en el proceso de la referencia", pues se expidió por funcionario incompetente, como lo advirtió esta Corporación al decretar su suspensión provisional, y que "estando demostrado este vicio del acto, que basta por sí solo para anularlo, se hace innecesario el estudio de las demás tachas formuladas por los actores, enderezadas contra el contenido del mismo" (fls. 154 a 163).

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término la Sala transcribe, para reiterar, las razones que, expresadas en el auto de 27 de agosto de 1993, sirvieron de fundamento para adoptar la decisión de admitir la demanda que dio origen a este proceso, en virtud de lo cual estima innecesario decretar la prueba insinuada en el concepto rendido por el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación: "Como quiera que la demanda ha sido presentada por dos ciudadanos recluidos en la Penitenciaría Central de Colombia, y que en este momento procesal no puede determinarse si tal reclusión se deriva de su condición de sindicados o de condenados, surge para la Sala la necesidad de definir si el ejercicio de la acción de nulidad implica el ejercicio de un derecho político, porque si ello fuese así, para efecto de decidir sobre la admisión de la demanda se requeriría solicitar información a dicho centro penitenciario sobre la referida condición, toda vez que si lo están como condenados, y en

el caso de que la pena a ellos impuesta hubiese sido, a título principal o accesorio, la de interdicción de derechos y funciones públicas, ella conlleva la privación '...del ejercicio de cualquier otro derecho político...' (artículo 50 Código Penal). "A este respecto, una vez realizados el análisis de diversas normas de la Carta Política, la Sala considera que el ejercicio de la acción de nulidad no implica el ejercicio de un derecho político, por las siguientes razones: "1o. - Porque si de acuerdo con el concepto generalizado de la doctrina, 'acción pública' es aquella que puede promover cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera, ello significa que cuando el artículo 40 de la Carta confiere a los ciudadano el derecho a 'interponer acciones públicas en defensa de la Constitución o de la Ley', sólo consagra que, sin reserva alguna, quienes ostentan dicha calidad pueden ejercer todas las acciones que revistan tal carácter, como ejercicio de sus derechos políticos, pero, en manera alguna ello quiere decir que el ejercicio de toda acción pública esté reservada a los ciudadanos como derecho político, ya que la misma Constitución consagra que algunas de las acciones públicas pueden ejercerse por 'toda persona' (arts. 86 y 87), señalando taxativamente aquéllas que, como expresión del ejercicio de un derecho político, están reservadas exclusivamente a los ciudadanos (arts. 184, 241, 242 y 379). "2o. - Porque si la acción pública de nulidad no está reservada a los ciudadanos por ninguna norma de la Constitución, ello permite concluir que su regulación corresponde a la ley, según lo previsto en el artículo 89 de la

Carta y en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. 3o. - Porque si la acción pública de nulidad ha sido instituida por la ley (art. 84 del C.C.A.) para que mediante su ejercicio por 'toda persona' se logre el restablecimiento del orden jurídico, ella debe ser considerada dentro del nuevo orden constitucional como formando parte integrante de la categoría de aquellas acciones que el mencionado artículo 89 de la Carta Política autoriza al legislador para establecer con el fin de '...propugnar por la integridad del orden jurídico...", que interesa a la colectividad entera y no sólo a los ciudadanos, como ejercicio de un derecho político". En virtud de lo expuesto, se procede al análisis de los cargos formulados en la demanda. Como quiera que de la lectura de los cargos tercero, cuarto y quinto resulta que ellos se refieran a la ilegalidad de la circular en su conjunto, la Sala los estudiará en primer término y de manera concordante, así: El artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, norma a la cual se refieren los tres citados cargos, es del siguiente tenor: "Artículo 530. Redención de pena por trabajo y estudio. El juez de ejecución de penas y medidas de seguridad concederá la redención de la pena por trabajo y estudio a los condenados a penas privativas de la libertad. "A los detenidos preventivamente y a los sentenciados, se les abonará un día de reclusión por dos días de estudio o de trabajo. "Se computará como un día de estudio o de trabajo la dedicación a estas actividades durante ocho horas, así sea en días diferentes. "Para efectos de este artículo, los Ministerios de Educación y Trabajo

dispondrán los mecanismos necesarios para hacer viable este beneficio en coordinación con la Dirección General de Prisiones". Al expresarse en los cargos bajo análisis que las regulaciones contenidas en la Circular acusada reforman, interpretan y adicionan el artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, debido a que la Dirección General de Prisiones asumió "de hecho" las tareas asignadas por dicha norma a los Ministerios de Educación y Trabajo, la Sala entiende que en ellos se formula el cargo de incompetencia del organismo que la expidió. Ahora bien, en el auto admisorio de la demanda y como fundamento para decretar la suspensión provisional del acto acusado, esta Sección manifestó lo siguiente: "De la lectura de la primera parte de la Circular acusada, cuyo texto se transcribió al inicio de esta providencia, en la cual se expresa que su expedición obedece a la necesidad de determinar algunos parámetros para la redención de pena por trabajo, estudio y enseñanza contemplados en la nueva legislación procesal penal, '...hasta tanto el ejecutivo expida el correspondiente decreto reglamentario' y de su confrontación con el último inciso del artículo 530 del Código de Procedimiento Penal, la Sala evidencia que ella incurre en franca y manifiesta violación de dicha norma legal, pues mientras que allí se atribuye privativa y expresa competencia a los Ministros de Educación y Trabajo para disponer '...en coordinación con la Dirección General de Prisiones' los mecanismos que hagan viable el beneficio de redención de pena por trabajo y estudio, la Dirección General de Prisiones, al expedir la Circular acusada, asumió de manera autónoma e irregular las

funciones asignadas a dichos Ministerios, pues su participación en la implementación de tales mecanismos sólo resultaba ser viable en la medida en que esa tarea fuese acometida por los Ministerios de Educación y Trabajo. "En las anotadas condiciones, la Sala considera que, sin necesidad de estudiar los restantes cargos, resulta procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de la Circular acusada". Como se observa de la transcripción anterior, desde el inicio del proceso la Sala tuvo una clara visión del problema de fondo sometido a su estudio y fue en virtud de ello que, sin hesitación de ninguna naturaleza, como era lo debido, procedió a decretar la suspensión provisional del acto acusado, sin que los fundamentos de dicha decisión lograsen ser desvirtuados por las razones expuestas por la parte demandada en su escrito de contestación de la demanda. En efecto, para la Sala no son de recibo los argumentos según los cuales la competencia del Director General de Prisiones para expedir el acto enjuiciado se derivó de los dispuesto por los artículos 42 literales D) e I) del Decreto 1817 de 1964 y 8o. del Decreto 428 de 1986, a cuyo contenido se hizo mención en la primera parte de este fallo, pues frente a la competencia que expresamente atribuye el artículo 530 del Código de Procedimiento Penal a los Ministerios de Educación y Trabajo para que dispongan los mecanismos necesarios a efecto de hacer viable el beneficio de redención de pena por trabajo o estudio, no es válido predicar que a ella se anteponen otras normas atributivas de competencia expedidas con anterioridad a dicha codificación, menos aún si ellas, como

acontece con las invocadas por la defensa, son de tal grado de generalidad que respecto de las mismas cabe concluirse que no guardan relación con la indicada materia. De consiguiente, la Sala reitera en esta sentencia los planteamientos expresados en el auto admisorio de la demanda como fundamento para adoptar la decisión de anular el acto enjuiciado, tal como se declarará en la parte resolutiva de este fallo. Como quiera que las anteriores consideraciones implican la prosperidad de los cargos tercero, cuarto y quinto, no es necesario analizar las restantes censuras que se formulan en contra del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - DECLARASE la nulidad de la Circular No. 0129 de 26 de noviembre de 1992, emanada de la Dirección General de Prisiones, División de Rehabilitación, del Ministerio de Justicia. Segundo. - En firme esta sentencia, comuníquese al señor Ministro de Justicia y del Derecho, y archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha catorce de julio de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.