CE-SEC1-EXP1994-N2397

DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALESNaturaleza / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS / PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL / DERECHOS ADQUIRIDOSInexistencia Las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el precepto 20 transitorio llevan ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. Para dar cumplimiento el Gobierno Nacional al mandato conferido en el artículo transitorio 20 podía apartarse de las regulaciones laborales previstas en otras normas de igual jerarquía a los decretos expedidos con fundamento en éste y de las consagradas en Convenciones Colectivas de Trabajo, entre otras razones, por cuanto de la aplicación del principio de la primacía del interés general sobre el particular se trata, no puede hablarse de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa. LEVANTASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la frase "dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo", contenida en el artículo 20 del Decreto 2138 de 1992. CAJA AGRARIA - Reestructuración Los antecedentes del artículo transitorio 20 indican precisamente que las facultades y mandatos que en él se consagran se orientan a eliminar las entidades ineficientes e innecesarias o la duplicidad de funciones. En este caso, los mecanismos de crédito, las regulaciones sobre investigación en el campo agrícola y ganadero y la transferencia de tecnología son materias de otras regulaciones

legales y se hallan a cargo de diferentes entidades que, concurrentemente con la Caja Agraria, realizan los cometidos del Estado. El hecho de acentuar la descentralización a través de las regionales y fortalecer las dependencias de éstas dotando de nuevas funciones a la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero para tal efecto, permite afirmar que hubo un cambio o modificación en la estructura de la Entidad. LEVANTASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de la frase "dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo", contenida en el artículo 20 del Decreto 2138 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 2397

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA CAJA DE

CRÉDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO - SINTRACREDITARIO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD El SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA CAJA DE CREDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO - SINTRACREDITARIO - , a través de apoderado, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a que se declare la nulidad del Decreto No. 2138 de 30 de diciembre de 1992 "por el cual se reestructura parcialmente la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero", expedido

por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. I - . CAUSA PETENDI En apoyo de su pretensión adujo el demandante principalmente, los siguientes cargos de violación: PRIMER CARGO: Los artículos 6o. a 13 y 17 a 22 del Decreto 2138 de 1992, violan los artículos 13, 25, 29, 39 y 55 de la Constitución Política, en relación con los artículos 52 parágrafo 49, 55, 56, 60, 61, 63, 93, 94, 100, 106, 43 y 45 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, por lo siguiente: Los artículos acusados definieron la reestructuración de la Caja Agraria de una manera tautológica a la desvinculación de los empleos o cargos. El sinónimo de la reestructuración en la Caja Agraria encuentra su equivalente con la supresión de empleos de manera definitiva y la desvinculación de los propios trabajadores, es decir, que las normas que se pretenden aplicar establecieron una relación de causa a efecto, toda vez que la reestructuración es la causa y la consecuencia es la terminación de la vinculación contractual, pretendiendo crear así una justa causa de terminación de los contratos y consagrando un régimen indemnizatorio sustancialmente diferente al de origen convencional. En este orden de ideas surge una manifiesta incompatibilidad con las disposiciones constitucionales y en particular frente al derecho al trabajo - derecho de asociación - derecho de negociación colectiva - , por cuanto siendo el trabajo un derecho y una obligación social que goza de la especial protección del Estado, y siendo el

sujeto sindical el medio idóneo para lograr el mejoramiento de las condiciones de trabajo mediante las negociaciones colectivas, el decreto acusado elimina y contraría el régimen convencional existente en materia jubilatoria, indemnizatoria, de estabilidad, de derecho sindical y nuevas tecnologías. Así, frente al régimen de estabilidad desconoció el decreto acusado el artículo 52 de la Convención que implica que cualquier reestructuración que pretenda hacer la Caja Agraria a través de su Junta Directiva no puede ser facultativa o discrecional sino reglada y sujeta a control convencional y partiendo de la premisa del respeto a los derechos adquiridos y continuidad de los beneficios y garantías convencionales. Los derechos adquiridos consagrados en la Convención en materias como: jubilatoria (artículo 43), indemnizatoria (artículo 45), de estabilidad (artículo 49), régimen de traslados y promocional (artículos 55 y 56), régimen de despidos injustos (artículo 58), comisiones de reclamos y comités de recomendaciones y reclamos (artículos 60 y 61), aplicación del reglamento interno de trabajo (artículo 63), régimen sindical (artículos 93 y 94) y régimen de modernización y nuevas tecnologías (artículo 106), no podían ser vulnerados por el Ejecutivo al expedir el Decreto 2138.

SEGUNDO CARGO: Los artículos 6o. a 13 y 17 a 22 del Decreto 2138 de 1992 violan los artículos 53 incisos 2o. y 4o., 54, 58 inciso 2o., 215, 333, 334 y 336 de la Constitución Política,

en relación con la Ley 37 de 1967 que ratificó el Convenio 88 relativo a la organización del servicio del empleo que entró en vigor desde el 10 de agosto de 1950, pues la desvinculación de empleos o cargos es abiertamente contradictoria e incompatible con la nueva Constitución y en particular frente a los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados que hacen parte de la legislación interna, en lo que atañe a principios mínimos fundamentales tales como estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, primacía de la realidad sobre las formas, garantías de capacitación y adiestramiento, entre otros. El régimen de desvinculación, de traslados, indemnizatorio y de adecuación de la planta de personal lo que hace es violentar el régimen convencional que constituye una garantía mínima para los trabajadores. Siendo la Convención Colectiva ley para las partes, no puede ser desconocida ni por los empleadores ni por el Estado, pues su intervención tiene el propósito de dar empleo a los recursos humanos y el desarrollo y ejecución de una política de empleo no puede aplicarse de manera automática sin sujetarse a los convenios internacionales que consagran la concertación a través de comisiones consultivas, para obtener la cooperación de representantes de los empleadores y trabajadores, de conformidad con las reglas formuladas por el Plan Nacional de Empleo.

TERCER CARGO: Los artículos 2o. a 13 y 17 a 22 del Decreto 2138 de 1992 violan los artículos 64, 65, 66 y transitorio 20 de la Constitución Política, cuando se establece la composición de las regionales y se determinan las sucursales y agencias como

una función de la Junta Directiva tomando como criterios la descentralización, desconcentración, racionalización, fijando un sistema de autonomía financiera, bancaria y administrativa, lo cual no está en consonancia con los mandatos de los artículos constitucionales citados, pues siendo la Caja Agraria la entidad rectora en la concesión del crédito agropecuario no se tienen en cuenta a los campesinos que son lo destinatarios del mismo. Se hubiere requerido entonces que el Estado reestructurara la Caja Agraria teniendo en consideración a los trabajadores agrarios y a los campesinos con el propósito de incrementar la productividad pero dotando a la entidad de sistemas de crédito, comercialización, asistencia técnica, investigación y tecnología que convierta al campo en fuente de desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales.

CUARTO CARGO: El Decreto 2138 de 1992 violó el artículo transitorio 20 así: a): La redistribución de competencias y de recursos económicos y fiscales que hizo la Constitución Política no afectó la Caja de Crédito Agrario de modo que obligara a su reforma.

Las únicas disposiciones constitucionales nuevas que podrían invocarse para la reestructuración serían los artículos 64 a 66 pero no la contradictoria reducción de su aparato administrativo, como lo hizo el decreto acusado. No basta la cita del artículo transitorio 20, además que tales disposiciones no imponían el reajuste que operó en la entidad. b): En los artículos 2o., 3o., 5o., 6o., 8o., 9o., 10o. y 20 el Gobierno empleó una

modalidad de ejercicio de las facultades incompatibles con la preceptiva transitoria, pues, de una parte, las facultades especialísimas contenidas en ésta son de carácter legislativo y para su ejercicio debían tener en cuenta el término de 18 meses, además que no eran delegables en la Junta Directiva. c): El decreto acusado no reestructuró la Caja Agraria, pues lo único que dispuso fueron criterios para que la Junta Directiva hiciera la reestructuración. El Gobierno no modificó la estructura de la entidad y aunque acentuara la descentralización y fortaleciera las dependencia regionales, dejó a la Junta Directiva determinar la mera estructura, su tamaño, la jurisdicción de cada regional y su mayor o menor importancia. d): La reestructuración por parte de la Junta Directiva (artículo 20 del decreto acusado) fuera del término previsto en el artículo transitorio 20 viola éste.

QUINTO CARGO: El Decreto 2138 de 1992 en sus artículos 6o. a 22 viola el artículo 91 inciso 1o. de la Constitución Política, en relación con los artículos 232, 136, 152 del Código Penal, pues la desvinculación colectiva de los trabajadores constituye delito de pánico económico. Además, los artículos 11, 17, 18 y 22 establecen un régimen de erogación por vía indemnizatoria que afecta de manera notoria el presupuesto y constituye peculado por aplicación oficial diferente.

De otra parte, existiría abuso de autoridad al excederse los Directivos en el ejercicio de sus funciones. Basta mirar el artículo 20 acusado que contraría el

artículo transitorio 20 y la Convención Colectiva que es ley para las partes y que ordena respetar los derechos adquiridos. II - . TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones. II.1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA: La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, a través de apoderado contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de su pretensión, aduciendo al efecto, en esencia, lo siguiente: 1 - . El decreto acusado no crea una nueva causal de despido sino que establece en beneficio de la Administración, y con respaldo en los principios constitucionales de eficiencia, economía, igualdad y rendimiento propios de la función administrativa, nuevos modos de terminación de la relación laboral que no están regulados en cuanto a sus efectos indemnizatorios ni por la Convención Colectiva ni por la ley vigente, por ello no viola éstas. 2 - . Resulta claro a la luz de la Constitución, y para ello se ordenó la reforma administrativa, que la Administración no puede continuar funcionando ineficientemente ni con empleados que no se requieran, como lo previene el artículo 209 de aquella. 3 - . La demanda parte del supuesto de que la reforma administrativa no tiene nada que ver con los principios que enmarcan en la Constitución de 1991 la función administrativa del Estado. Los antecedentes del artículo transitorio 20 indican precisamente que las facultades y mandatos que en él se consagran se orientan a eliminar las entidades ineficientes e innecesarias.

La intervención estatal no puede operar a través de una sola entidad. Es esa la razón por la cual los mecanismos de crédito, las regulaciones sobre investigación en el campo agrícola y ganadero y la transferencia de tecnología son materias de otras regulaciones legales y se hallan a cargo de diferentes entidades que, concurrentemente con la Caja Agraria, realizan los cometidos del Estado. 4 - . El decreto acusado introdujo cambios en la estructura de la entidad (artículos 2o. y 4o.). La función de adoptar la estructura interna de las sociedades de economía mixta asimiladas a empresas industriales y comerciales del Estado es una función de origen legal de las Juntas y Consejos Directivos y como tal, una ley puede señalarles los criterios de reorganización y en esa medida limitar los poderes en materia de reestructuración de las dependencias. Así se colige de los términos concernientes a esa materia contenidos en los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968. El reiterar el decreto acusado las funciones legales permanentes de la Junta Directiva no constituye prórroga de facultades legislativas. 5 - . El decreto impugnado no ordena una desvinculación masiva de trabajadores y por sustracción de materia no merece refutación el cargo. El cargo frente al régimen presupuestal revela el desconocimiento de las normas que regulan el gasto público y por ello carece de respaldo jurídico. II.2 - . En la etapa de alegaciones las partes reiteraron los puntos de vista expresados en la demanda y su contestación. El Ministerio Público no hizo uso del derecho de alegar de conclusión.

III - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Los artículos 6o. a 13 y 17 a 22 del Decreto 2138 de 30 de diciembre de 1992 prevén la supresión de cargos o empleos en la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero; el pago de las indemnizaciones como consecuencia de tal desvinculación; la facultad de la Junta Directiva de la entidad para adecuar la planta de personal a la reestructuración efectuada y la autorización para que el Gobierno Nacional realice las operaciones y traslados presupuestales que se requieran para ejecutar las medidas adoptadas. En relación con estas disposiciones el Sindicato demandante en los cargos primero y segundo aduce la violación de normas constitucionales y de la Convención Colectiva de trabajo por el desconocimiento de los derechos laborales adquiridos por los trabajadores de la entidad objeto de reestructuración. Sobre el particular, cabe advertir: Esta Corporación en diversos pronunciamientos a partir de la sentencia de 9 de septiembre de 1993, Expediente No. 2309, actor: Juan Manuel Arrieta Herrera y otro, Consejero ponente, doctor Miguel González Rodríguez, ha precisado que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el precepto 20 transitorio llevan ínsita la facultad de supresión de cargos o empleos. De tal manera que si la voluntad del Constituyente fue la de que dentro del término de 18 meses, contado a partir de la entrada de vigencia de la Constitución, el Gobierno Nacional suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades que allí se mencionan y para cumplir los fines allí previstos, de antemano facultó a la

autoridad competente para suprimir los cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente del resarcimiento del daño que se cause a su titular en aras del interés público. Sobre este aspecto la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, expresó: "...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...". "...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...". "... Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política...". "...De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del

bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado". De otra parte, ha reiterado la Corporación que como quiera que las facultades excepcionales otorgadas al Gobierno Nacional en la norma transitoria tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, por la materia que regulan, que es la misma que la Carta atribuye al Congreso de la República en el artículo 150 numeral 7o. ibídem, en ejercicio de las mismas bien podía aquel consagrar como causal de retiro la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión, lo cual guarda armonía con el precepto constitucional previsto en el artículo 125. Significa lo precedente que para dar cumplimiento el Gobierno Nacional al mandato conferido en el artículo transitorio 20 podía apartarse de las regulaciones laborales previstas en otras normas de igual jerarquía a los decretos expedidos con fundamento en éste y de las consagradas en Convenciones Colectivas de Trabajo, entre otras razones, por cuanto cuando de la aplicación del principio de la primacía del interés general sobre el particular se trata, no puede hablarse de derechos adquiridos a permanecer en un cargo o empleo o a no ser desvinculado del mismo en razón de la inscripción en el escalafón de la carrera administrativa. Lo anterior conduce a la Sala a desestimar los cargos en estudio. En lo concerniente a los cargos tercero y cuarto, es preciso tener en cuenta lo siguiente: a): El artículo 3o. del decreto acusado atribuye como función de la Junta Directiva

de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, la de organizar las regionales con sujeción a los criterios de descentralización, desconcentración, racionalización y adecuada cobertura del crédito y de los servicios bancarios. b): Según se lee en el Acta No. 11 de 16 de diciembre de 1992 (folio 21 cuaderno de anexos No. 1), la reestructuración de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero busca, a través de la posibilidad de establecer y modificar regionales, que gozan de autonomía administrativa, crediticia y de tesorería, una estructura más ágil y eficiente que permita cumplir a cabalidad con los mandatos constitucionales en materia de fomento y apoyo crediticio al sector agropecuario. Lo anterior pone de relieve que el decreto acusado no ha abandonado, sino por el contrario fortalecido, la bandera de la entidad en cuanto al fomento y apoyo crediticio del sector agropecuario y por lo mismo no puede imputársele la violación de los artículos 64 y 66. De otra parte, y en esto asiste razón al apoderado de la demandada, los antecedentes del artículo transitorio 20 indican precisamente que las facultades y mandatos que en él se consagran se orientan a eliminar las entidades ineficientes e innecesarias o la duplicidad de funciones. En este caso, los mecanismos de crédito, las regulaciones sobre investigación en el campo agrícola y ganadero y la transferencia de tecnología son materias de otras regulaciones legales y se hallan a cargo de diferentes entidades que, concurrentemente con la Caja Agraria, realizan los cometidos del Estado, como es el caso del ICA.

Además una de las innovaciones que trajo la reforma constitucional fue la de erigir como principios de la función administrativa, entre otros, el de la eficacia, mediante la descentralización, delegación y desconcentración de funciones, aspectos estos que se resaltan en el artículo 3o. del decreto cuestionado y que según se vio en la discusión del proyecto de reestructuración, fue la principal finalidad del mismo. c): El hecho de acentuar la descentralización a través de las regionales y fortalecer las dependencias de estas dotando de nuevas funciones a la Junta Directiva de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero para tal efecto, permite afirmar que hubo un cambio o modificación en la estructura de la entidad. Ahora bien, en lo que atañe a la adecuación de la planta de personal, como lo ha expresado en repetidas ocasiones la Sala, es una función de carácter administrativo que la ley (Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968) le ha asignado en forma permanente a las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, para cuyo ejercicio no requieren de autorización expresa ni del señalamiento de plazo alguno, que difiere por lo mismo de la facultad legislativa, excepcional y transitoria a que se contrae el artículo transitorio 20, que es, como ya se dijo, de carácter legislativo, razón potísima para afirmar que la preceptiva del artículo 20 del decreto acusado no contiene una prórroga del término fijado en aquel, lo cual hace que deba levantarse la medida de suspensión provisional de sus efectos decretada en proveído de 4 de junio de pasado, como en efecto se dispondrá en la

parte resolutiva de esta providencia. d): En cuanto respecta a las recomendaciones de la Comisión Asesora y la omisión de éstas por parte del Gobierno Nacional a que alude el hecho tercero de la demanda, la Sala estima, como lo ha hecho en otros pronunciamientos, que ellas no tenían carácter obligatorio para el Gobierno Nacional, único destinatario y titular de las facultades previstas en el artículo transitorio 20, y que la tarea de la Comisión Asesora se limitaba a ilustrar, aconsejar o sugerir, pudiendo aquel adoptar las decisiones independientes de las observaciones de ésta. Por los anteriores razonamientos habrán de desestimarse los cargos tercero y cuarto. Finalmente, y en lo tocante al quinto cargo por violación de normas del Código Penal, para la Sala no tiene vocación de prosperidad ya que, de una parte, del texto del decreto acusado no se infiere desvinculación colectiva ilegal de trabajadores, como lo sostiene el apoderado del actor, si se tiene en cuenta que la norma acusada tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, y, de otra parte, los efectos que se produzcan tanto en materia laboral como presupuestal resultarían así autorizados por la ley. En mérito de los expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o): DENIEGANSE las súplicas del libelo demandatorio. 2o): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos de la frase "...dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del mismo", contenida en el artículo 20

del Decreto 2138 de 1992. 3o): Devuélvase al actor la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de marzo de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

RESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.