CE-SEC1-EXP1994-N2409

EMCOPER - Reestructuración / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS De conformidad con el texto del Decreto, antes que reestructurar a EMCOPER S.A., la intención del Gobierno Nacional al expedir el acto que ahora se acusa fue la de suprimir dicha empresa como sociedad de economía mixta del orden nacional, en ejercicio de la competencia conferida en el artículo transitorio 20 de la nueva Constitución. Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2409

Actor: JANETH VELASQUEZ MEJIA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., la actora de la referencia solicita la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 2144 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se

reestructura la Empresa de Comercialización de Productos PerecederosEMCOPER S.A.". NORMAS QUE SE CITAN COMO VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Del escrito de la demanda se deduce que la actora considera que con la expedición del acto acusado se violan, además del transitorio 20, los artículos 101, 102, 150 numerales 9, 11, 12 y 18; 189 numerales 14 y 20; 332, 338, 345, 346 y 347 de la Constitución Nacional; y, el derecho al trabajo. Respecto de algunas de las normas citadas como transgredidas se expresa en el libelo el concepto de la violación que la Sala sintetiza así: A pesar de que el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional facultó al Gobierno para que durante el término de dieciocho meses suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la organización central, el Decreto acusado en su artículo primero concede un plazo adicional de un año para reestructurar a EMCOPER S.A., lo cual excede las facultades otorgadas en el mencionado artículo. El artículo transitorio 20 no facultó al Gobierno para disponer de los bienes del Estado a ningún título y sin embargo, el artículo 2o. del Decreto 2l44 de 1992contempla la enajenación de acciones o cuotas sociales del Estado y sus entidades descentralizadas, de EMCOPER S.A. El Gobierno al ejercer las facultades debió considerar la evaluación y recomendaciones de la Comisión Asesora establecida en el artículo transitorio 20 de la Carta Política. El Decreto acusado contempla la supresión de empleos y el traslado de

trabajadores oficiales, modifica el régimen salarial, prestacional, indemnizatorio y la seguridad social de estos servidores, para lo cual no estaba facultado. Se adoptan también en el acto impugnado, regímenes de indemnización para los trabajadores vinculados alas actuales plantas de personal cuyos cargos sean suprimidos, que, además de atentar contra la estabilidad laboral, representan en la práctica "despidos masivos comprados". El Gobierno no tenía facultades para crear obligaciones y gastos a cargo del Tesoro Público y sin embargo los crea en los artículos 2,8,14,15 y 16 del Decreto impugnado. RAZONES DE LA DEFENSA Las expone la señora apoderada de la Empresa de Comercialización de Productos, perecederos "EMCOPER S.A.", y de la Nación - Ministerio de Agricultura , tanto en contestación de la demanda (folios 59 a 97), como en el alegato de conclusión (folios 8 a 218). La defensa, con el objeto de desvirtuar los cargos, en sus intervenciones hace algunas consideraciones de tipo jurídico y jurisprudencias, acerca de los siguientes aspectos : Antecedentes, naturaleza y alcance del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. Requisitos de los Decretos expedidos por el Gobierno en cumplimiento de las órdenes del constituyente. Entidades y organismos sujetos de las órdenes contenidas en el articulo transitorio 20. Alcances de las facultades conferidas al Gobierno mediante el ordenamiento Constitucional transitorio ya citado. Estado Social en la Constitución de 1991. De todas esas consideraciones, la defensa a la luz de la jurisprudencia sentada al

aspecto concluye que el decreto acusado no viola la Constitución Nacional porque: - La fijación del plazo contenido en el artículo 1o. constituye una prórroga de las facultades del artículo transitorio 20, en tanto que las normas tendientes al cese de la participación del Estado en EMCOPER S.A., se adoptaron dentro del término previsto en el ordenamiento constitucional. - La cesación de la participación de las entidades estatales en la sociedad EMCOPER S.A., representa la supresión de la misma y como consecuencia la transferencia de las acciones. Por disposición expresa de la Constitución, facultades quede ordinario reposan en el Congreso fueron trasladadas por un término preciso al Gobierno Nacional. La Comisión Asesora analizó y estudió los proyectos de Decreto que el Gobierno sometió a su consideración. Sin embargo, las recomendaciones de la Comisión no tienen carácter obligatorio para el Gobierno Nacional. El Decreto 2144, prevé una serie de disposiciones laborales en las que se incluyen indemnizaciones y bonificaciones para aquellas personas cuyos empleos sean suprimidos. La facultad de suprimir empleos estaba contenida dentro de la orden impartida por el artículo transitorio 20. La causa que genera la supresión de empleos y los despidos de los empleados que son objeto de indemnización se basa en el principio constitucional del interés general y constituye el cumplimiento de una norma constitucional. Las personas cuyos cargos sean suprimidos en virtud de la reestructuración serán indemnizadas o recibirán bonificaciones con lo cual se les restablecen los perjuicios causados. Finalmente, el Decreto 2144, emanado del artículo transitorio 20, tiende a hacer

más eficiente la administración pública a nivel nacional, con el fin de que pueda cumplir mejor sus objetivos de servicio a la comunidad, haciendo verdadera presencia en el territorio nacional. Durante el traslado para alegar de conclusión la representante del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Sea lo primero advertir que respecto del Decreto 2144 de 1992, aquí acusado, ya la Sala se pronunció mediante fallo de 12 de noviembre de 1993, dentro del proceso No. 2392, en el cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, y como quiera que en esta oportunidad se citan como violadas normas diferentes y se exponen distintos conceptos de violación, la Sala se ocupará de los cargos que ahora se hacen contra el acto acusado. El acto demandado, esto es, el Decreto 2144 de 30 de diciembre de 1992 está dividido en tres capítulos con disposiciones perfectamente delimitadas unas de otras. El primero determina el cese de una participación; el segundo contiene las disposiciones laborales transitorias atinentes, a ese cese de la participación y a las consecuentes indemnizaciones; y, el tercero contiene las disposiciones varias que se reducen a dos: las autorizaciones presupuestases y la vigencia del Decreto. La determinación principal, respecto de la cual las demás son meramente secuencias lógicas, está contenida en el capítulo primero, cuyo único artículo dispone: "ARTICULO 1o. Cese de Participación. - De conformidad con las normas estatutarias y legales correspondientes, la Nación - Ministerio de Agricultura, el

Instituto de Mercadeo Agropecuario - IDEMA, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA, dejarán de participar en la Empresa de Comercialización de Productos Perecederos - EMCOPER, S.A., dentro de un plazo no mayor de un (1) año contado a partir de la vigencia del presente decreto". El primer cargo que le endilga la actora al Decreto es el de violar el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, en la medida en que, según ella, concede un plazo adicional de un año para reestructurar a EMCOPER S.A., cuando las facultades , establecen el de dieciocho meses. Al respecto, observa la Sala que de conformidad con el texto del Decreto, antes que reestructurar a EMCOPER S.A., la intención del Gobierno Nacional al expedir el acto que ahora se acusa fue la de suprimir dicha empresa como sociedad de economía mixta del orden nacional, en ejercicio de la competencia conferida en el artículo transitorio 20 de la nueva Constitución. En cuanto al plazo, la Sala, como en otras ocasiones, estima que el señalado en la disposición acusada tiene como objetivo la ejecución de la medida adoptada y que no constituye una ampliación del término de dieciocho meses previsto en el artículo constitucional. Lo que se advierte es que el mencionado plazo de un año que consagra la norma impugnada es independiente y por lo tanto no guarda relación con el de dieciocho meses previsto en el ordenamiento transitorio, en razón a que la decisión de que el Ministerio de Agricultura, el IDEMA, la Caja Agraria y el Inderena, dejen de participaran EMCOPER S.A., fue tomada dentro

del referido término, lo que se infiere de la fecha de expedición del Decreto. Solo que se previó que los efectos de la misma, como era apenas natural, no se produjeran inmediatamente, lo cual no resulta contrario a lo establecido en la disposición transitoria. Por las razones anteriores y dada la rectificación que en este sentido ha hecho la Sala, tendría que levantarse la suspensión provisional que se decretó en relación con la frase: "... dentro de un plazo no mayor a un año contado a partir de la vigencia del presente decreto", contenida en el artículo 5o. del Decreto acusado. El segundo cargo está dirigido contra el artículo segundo del Decreto 2144 de 1992 por cuanto en criterio de la demandante contempla la enajenación de acciones o cuotas sociales del Estado y sus entidades descentralizadas, para lo cual no estaba facultado el Gobierno. En este sentido se consideran transgredidos los artículos 101, 102, 150 numerales 9 y 18 y 332 de la Constitución Nacional. En lo que respecta a esta censura en la demanda no se expresa el concepto de la violación, circunstancia esta que releva a la Sala de hacer mayores consideraciones al respecto. Sin embargo, no ve la Sala cómo el Decreto 2144 pudo haber transgredido los artículos 101, 102, 150 numeral 18 y 332 de la Constitución Nacional, cuando de lo que allí se trata es de los límites y conformación del territorio colombiano, de los bienes públicos y del subsuelo y los recursos renovables y de las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías, respectivamente, materias estas ajenas a la tratada en el acto impugnado.

Ahora, en lo que respecta a la presunta violación del artículo 150 numeral 9 de la Carta Política, según el cual corresponde al Congreso de la República hacer las Leyes y ejercer entre otras las funciones de conceder autorización al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, habría que decir, como en otras oportunidades, que los Decretos que expide el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por las materias que regula, que son las mismas que la Carta le atribuye al Congreso (art. 150 numeral 7), tienen naturaleza legislativa, solo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Significa lo anterior que los actos que dicta el Presidente de la República en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley y por lo tanto a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso. Se dice en el tercer cargo que el Gobierno al expedir el Decreto acusado ha debido considerar la evaluación y recomendaciones de la Comisión Asesora. En relación con este aspecto de los elementos de juicio allegados al proceso se deduce que el Decreto acusado fue considerado por la Comisión Asesora, según consta en el Acta No. 8 correspondiente a la sesión del 25 de noviembre de 1992. Por lo demás, sobre este particular la Sala en diversos pronunciamientos ha sostenido que la finalidad buscada por el Constituyente en el artículo transitorio

20,fue la de que expertos en Derecho Administrativo, en virtud de sus autorizados conceptos en la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno en la tarea asignada, pero de ninguna manera las evaluaciones de dicha comisión podían ser de obligatorio cumplimiento para éste, pues de considerarse así quien vendría a asumir las facultades allí previstas habría sido aquélla y no el Gobierno Nacional, único destinatario previsto en la norma transitoria para llevarlas a efecto. En relación con la supuesta violación del derecho al trabajo, otro de los cargos formulados en este proceso contra el Decreto 2144 de 1992, la Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que la voluntad del Constituyente plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo 1o. de la Carta de que Colombia es un Estado Social de Derecho fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionara suprimir entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de potencias y recursos que ella establece. Por ello, ha entendido que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, e antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se

pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones. Así lo interpretó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó : "... El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen ......”. "...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...”. " Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política....” " ... De allí que, si fuere necesario que el Estado por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado". (Sentencia C - 479 de agosto 13

de 1992, Magistrados Ponentes, Drs. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.). Así mismo en varios pronunciamientos, entre otros en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta y otra, y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora María Consuelo Trujillo García, la Sala ha expresado: "De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a "las demás causales previstas en la constitución o la ley" y como quiera que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos, como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión". Finalmente, se impugna el decreto porque al parece de la libelista, el Gobierno sin estar facultado para ello crea obligaciones y gastos a cargo del Tesoro Público. Este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad, pues tal como también lo ha expresado esta Sala frente a censuras similares, el Gobierno Nacional, tal como lo prescribe el artículo 189 numeral 14 de la Carta, puede crear con cargo al Tesoro obligaciones siempre y cuando no excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, aspecto este último que no ha sido probado en el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. LEVÁNTESE la suspensión provisional decretada en el numeral 2o. del auto de fecha 4 de junio de 1993.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ