CE-SEC1-EXP1994-N2445

FOCINE - Supresión / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnización o bonificaciones. COMISION ASESORA DEL GOBIERNO La finalidad buscada por el constituyente en el artículo transitorio 20 fue la de que expertos en derecho administrativo, en virtud de sus autorizados conceptos en la materia, asesoraran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno en la tarea asignada, pero de ninguna manera las evaluaciones de dicha Comisión podían ser de obligatorio cumplimiento para éste, pues de considerarse así, quien vendría a asumir las facultades allí previstas habría sido aquella y no el Gobierno Nacional, único destinatario previsto en la norma transitoria para llevarlas a efecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., once de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2445

Actor: LILIANA ROSA VALDES BAQUERO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Le corresponde a la Sala proferir sentencia de única instancia dentro de la acción propuesta por la actora de la referencia contra el Decreto 2125 del 29 de diciembre de 1992, "Por la cual se suprime la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE", dictado por el Presidente de la República con las firmas de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y Seguridad Social, de Comunicaciones y del Director del Departamento Administrativo de Servicio Civil, llamado ahora de la Función Pública, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional.

NORMAS QUE SE CITAN COMO VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION En la demanda se citan como normas violadas las contenidas en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 58, 25, 125, 365, 366 y transitorio 20 de la Constitución Nacional. Del concepto de violación expresado por la actora se deduce que contra el Decreto 2125 se formulan los cargos, que la Sala extracta y sintetiza así: Primer cargo. Violación del derecho al trabajo por parte de los artículos 1, 2 y 5 del acto impugnado. Dice al respecto en síntesis la demandante que el Decreto 2125 al suprimir la Compañía de Fomento Cinematográfico desconoce el postulado básico del trabajo resaltado en el preámbulo de la Constitución, pues desprotege absolutamente un número considerable de ciudadanos frente a ese derecho fundamental. Segundo cargo. Violación del artículo 2o. de la Constitución Nacional.

El Gobierno Nacional en vez de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política, los ha violado pues atenta contra el trabajo, la dignidad humana y el estado social de derecho. En este sentido la demandante acusa concretamente los artículos 1, 6, 8, 9, 10, 11 y 12 del decreto acusado. Tercer cargo. Violación de los artículos 25 y 125 de la Carta Política. Dice al respecto la actora que el acto impugnado atenta contra el derecho a la estabilidad, uno de los principios mínimos de todo estatuto de trabajo y que tratar de pagar indemnización a los funcionarios de FOCINE, es atentar contra el principio de igualdad y otros principios mínimos fundamentales. Cuarto cargo. Violación de los artículos 365 y 366 de la Carta Suprema. En este punto la demanda se limita a señalar que al no prestarse el servicio se atenta contra los postulados contenidos en los precitados artículos y que sólo la ley es la que puede establecer el régimen jurídico de los servicios públicos. Quinto cargo. Violación del artículo 58 de la Constitución Política. En el concepto de violación expresado para fundamentar este cargo, la demandante anota que el acto impugnado desconoce el derecho a la estabilidad que los empleados de FOCINE han adquirido, al permitir la desvinculación cancelando una simple indemnización. Por la razón anterior se acusan concretamente los artículos 20 y 21 del Decreto 2125 de 1992. Sexto cargo. Violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. Consiste esta acusación en que no se acataron las recomendaciones de la

Comisión de expertos creada para los afectos de reestructuración, fusión o supresión de las entidades. Recuerda aquí la actora que los representantes del Consejo de Estado en dicha comisión se opusieron radicalmente a que se suprimiera FOCINE y que en su lugar se reestructurara para un mejor cumplimiento de sus objetivos. RAZONES DE LA DEFENSA Fueron expuestas por el señor apoderado de la Nación - Ministerio de Comunicaciones - , tanto en la contestación de la demanda como en el alegato de conclusión. En ella se expresa, en síntesis lo siguiente: Mediante el Decreto 2125 de 1992, el Gobierno Nacional se limitó a ejercer la facultad que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, para suprimir entidades de la rama ejecutiva nacional, facultad que conlleva necesariamente la supresión de empleos allí existentes, sin que con tal medida se transgreda el derecho al trabajo si en cuenta se tiene que el artículo 1o. de la Carta Política establece como principio fundamental "la prevalencia del interés general", frente al cual debe inclinarse todo derecho individual, como claramente está preceptuado en el artículo 58 de la Carta con la clásica fórmula: "el interés privado deberá ceder al interés público o social", que la función de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades lleva insita la de suprimir los cargos o empleos y que, de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado sentada con motivo de cargos similares, "no existe derecho adquirido a no ser movido del empleo por efectos de la reestructuración o modificación de la planta de personal y que la

regulación de la carrera administrativa no confiere un derecho incondicional al empleado de permanecer en aquel, pues el interés particular no tiene primacía sobre el interés general o de grupos". Respecto a la violación del artículo transitorio 20 de la Carta por no haberse acatado las recomendaciones de la Comisión de Expertos, la demandada en una nueva remisión a jurisprudencia del Consejo de Estado, señala que la evaluación y recomendaciones de dicha Comisión no tenían el carácter obligatorio para el Gobierno Nacional. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación en este caso se remite a lo expuesto en sentencia de 9 de septiembre de 1993, dictada con ponencia del Magistrado Dr. Miguel González Rodríguez, por considerar que los cargos de la demanda fueron en aquella ocasión objeto de amplio debate. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los cargos primero, segundo, tercero y quinto la demandante acusa el Decreto 2125 de 1992 de vulnerar el derecho al trabajo, bien porque lo desprotege, porque atenta contra él o bien porque desconoce el derecho a la estabilidad que los empleados de FOCINE han adquirido, permitiendo la desvinculación a cambio de una simple indemnización. Al respecto la Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que la voluntad del Constituyente plasmada en el artículo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo 1o. de la Carta de que Colombia es un Estado social de Derecho fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del

Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. Por ello, ha entendido que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones. Así lo interpretó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó: "...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...". "...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...". "...Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución

Política...". "...De allí que, si fuere necesario que el Estado por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquel no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado". (Sentencia C - 479 de agosto 13 de 1992, Magistrados Ponentes, Dres. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.). Así mismo, en varios pronunciamientos, entre otros en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta y otra y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora María Consuelo Trujillo García, la Sala ha expresado: "De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causales de retiro de un cargo o empleo que allí consagra, se remite a "las demás causales previstas en la Constitución o la ley" y como quiera que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos, como consecuencia de la reestructuración, fusión o

supresión". En el cuarto cargo la demanda no formula ninguna censura concreta contra el decreto ni da explicación alguna respecto del atentado contra los principios contenidos en los artículos 365 y 366 de la Constitución Nacional. Concretamente dice que sólo la ley es la que puede establecer el régimen jurídico de los servicios públicos. En este punto procede repetir lo que la Sala ha señalado al decidir asuntos similares en el sentido de que los decretos que expide el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Carta, por las materias que regula, que son las mismas que la Constitución le atribuye al Congreso (artículo 150 numeral 7 de la Carta Política), tienen naturaleza legislativa, sólo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejercerlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Significa lo anterior que los actos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de tales facultades tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley y por lo tanto a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso, dentro de las cuales están incluidas desde luego, las concernientes a la organización, dirección y reglamentación de los servicios públicos. El sexto y último cargo dice relación con la violación del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional porque el Gobierno Nacional al expedir el decreto no acató las recomendaciones de la Comisión de Expertos conformada para el efecto. Sobre este particular la Sala, en reiterados pronunciamientos ha considerado que

la finalidad buscada por el Constituyente en el artículo transitorio 20, fue la de que expertos en derecho administrativo, en virtud de sus autorizados conceptos en la materia, asesoran, sugirieran, ilustraran o aconsejaran al Gobierno en la tarea asignada, pero de ninguna manera las evaluaciones de dicha Comisión podían ser de obligatorio cumplimiento para éste, pues de considerarse así, quien vendría a asumir las facultades allí previstas habría sido aquella y no el Gobierno Nacional, único destinatario previsto en la norma transitoria para llevarlas a efecto. Por las razones anteriores, ninguno de los cargos formulados contra el Decreto 2125 de 1992, tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto de la señora Procuradora Primero Delegada ante esta Corporación, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 10 de marzo de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ