CE-SEC1-EXP1994-N2464

PROCESO DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO – Excepciones / EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO – Excepción: Que el inmueble urbanizable sea urbanizado dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de desarrollo prioritario; o que estando urbanizado, sea construido dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de construcción prioritaria / CONJUNCIÓN DISYUNTIVA “O” – Permite cumplir con cualquiera de alguna de las dos [E]xisten dos situaciones claramente definidas para evitar la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio, a saber: que el inmueble urbanizable sea urbanizado dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de desarrollo prioritario; o que estando urbanizado, sea construido dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de construcción prioritaria. Lo anterior significa que dependiendo de la situación en que se encuentre el inmueble, en virtud de la declaratoria que se haga por parte del Concejo, la Junta Metropolitana o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, sólo puede darse una de las dos obligaciones, es decir, si un inmueble no ha sido urbanizado, en razón de la declaratoria del área donde está sito el bien como de desarrollo prioritario, debe su propietario urbanizarlo so pena de que se le declare extinguido su derecho de dominio. Y si ya fue urbanizado, debe ser objeto de construcción prioritaria para evitar la consecuencia jurídica descrita anteriormente. Pero no puede darse frente al primer evento la posibilidad de que en el mismo término se cumplan ambas obligaciones, pues ese no es el espíritu de la Ley. Por ello es

procedente acceder a declarar la nulidad de la expresión "y", ya que ella no descarta la posibilidad, frente a una misma área, de cumplir las obligaciones de urbanizar y construir simultáneamente, lo que no sucede con la conjunción disyuntiva "o" que permite que el cumplimiento de las obligaciones emanadas de dichas declaratorias se haga de una u otra forma, según el caso, dependiendo de la situación en que se encuentre el bien.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 80

NORMA DEMANDADA: ACUERDO MUNICIPAL 14 DE 1991 (3 de mayo) CONCEJO MUNICIPAL DE CALI – ARTÍCULO 40 (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2464

Actor: IVAN RAMIREZ WURTTEMBERGER Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE CALI Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 29 de Octubre de 1.993, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda incoada por aquél en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el artículo 40 del Acuerdo Municipal No. 14 de 3 de Mayo de 1.991 "Por el cual se adoptó el Plan de

Desarrollo del Municipio de Santiago de Cali", expedido por el Concejo Municipal de dicha ciudad.

I-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Para denegar las súplicas de la demanda consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente: 1-. El actor pretende la nulidad del artículo 40 del Acuerdo No. 14 de 3 de Mayo de 1.991, al considerar que en él se declaran como áreas de desarrollo prioritario y construcción prioritaria las señaladas en el plano No. 2, numeradas del 1 al 19, y que al utilizar la conjunción copulativa "y" se evidencia que las áreas numeradas del 1 al 19 se afectan indistintamente como de desarrollo prioritario y de construcción prioritaria, lo cual es ajeno al artículo 80 de la Ley 9a. de 1.989, que afecta cada área de manera independiente; que al momento de traducir una aparente confusión gramatical en obligaciones concretas a cargo de los propietarios, ésta adquiere connotaciones graves pues se está afectando simultáneamente una misma área como de construcción prioritaria, lo cual implica para el propietario del inmueble, a fin de evitar la declaratoria de extinción del derecho de dominio , la doble obligación de urbanizar y construir al mismo tiempo y dentro del mismo plazo. Para la Sala no es de recibo el argumento del actor por cuanto, sin dejar de reconocer que la norma tal y como aparece redactada puede dar lugar a equívocos y aún a interpretaciones que no pueden estar acordes con los verdaderos sentido y fines para los cuales fue expedida, no dá lugar a afirmar que dicho artículo es ilegal por violar el artículo 80 de la Ley 9a. de 1.989.

Del contenido del citado artículo 80 se infiere que son dos las situaciones que pueden dar lugar a la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio sobre inmuebles que no cumplen una función social: la de inmuebles urbanizables pero no urbanizados; e inmuebles urbanizados sin construir, siempre y cuando hayan sido declarados por el Concejo como de desarrollo prioritario o como de construcción prioritaria. Así lo entendió la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre la exequibilidad de dicho artículo 80 (Jurisprudencia y Doctrina T.XIX-1990). 2-. El artículo 40 acusado dispone: "Decláranse como Areas de Desarrollo Prioritario y/o Construcción Prioritaria las áreas señaladas en el Plano No. 2 y que aparecen numeradas del 1 al 19, que se describen a continuación..." En cuanto a la conjunción copulativa "y" y la disyuntiva "o", el Diccionario de la Lengua Española dice respecto de la primera que "junta y enlaza una cosa con otra", mientras que la segunda "denota separación, diferencia o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas". Así las cosas no puede decirse que la norma demandada haya hecho más gravosa la situación del propietario al declarar simultáneamente o conjuntamente los mismos inmuebles como de Desarrollo Prioritario y/o Construcción Prioritaria. 3Consultando el espíritu de la norma y su correspondencia con el artículo 80, ha de entenderse que la iniciación del proceso tendrá lugar cuando el dueño no cumpla con la obligación de urbanizar o la de construir dentro del término a que se refiere dicho artículo 80 aquellos inmuebles que se encuentran afectados con la declaratoria de desarrollo prioritario o construcción prioritaria.

II-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Los motivos de inconformidad del actor con la sentencia recurrida pueden resumirse así: 1- . Las reglas generales de interpretación de la ley establecen que no puede desconocerse el tenor literal de ésta con el pretexto de consultar su espíritu. Tales reglas fueron omitidas por el a quo, quien olvida además que el principio de legalidad es una situación cierta y definida que no admite posiciones intermedias que crean incertidumbre en los administrados frente a la interpretación y aplicación de la ley por parte de la administración. 2- . El fallador acepta que el artículo 40 sí puede dar lugar a equívocos y aún a interpretaciones que pueden no estar acordes con los verdaderos sentidos y fines para los cuales fue expedida la norma. Sin embargo, no accede a las pretensiones de la demanda. Un acto administrativo es legal o ilegal. No en apariencia ilegal y en el fondo legal. Esta posición no le dá seguridad jurídica a la administración sobre la forma de aplicar el acto administrativo, ni al administrado sobre los derechos, los cuales vé afectados por la aplicación del acto confuso. 3-. Los literales a y b del artículo 80 de la Ley 9a. de 1.989 facultan a los Concejos Municipales para que declaren qué áreas deben ser consideradas como de Desarrollo Prioritario y qué áreas deben ser consideradas como de Construcción Prioritaria, estableciendo los requisitos mínimos que deben cumplir una y otra área para efectos de las obligaciones que deben asumir los propietarios a fin de evitar la extinción del derecho de dominio. El Concejo Municipal de Cali cumplió parcialmente la obligación. La

conjunción copulativa que utiliza enlaza una cosa con la otra afectando una misma área como de Desarrollo Prioritario y Construcción Prioritaria, lo cual crea incertidumbre jurídica en la propiedad, dejando su derecho al libre albedrío de la administración de optar por ordenarle al administrado que desarrolle y construya. A diferencia de lo anterior, al utilizar la conjunción disyuntiva "o", el administrado tiene una situación jurídica cierta y concreta. III-. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

C O N S I D E R A C I O N E S : El artículo 80 de la Ley 9a. de 1.989 preceptúa: "A partir de la fecha de vigencia de esta Ley, habrá lugar a la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio sobre los siguientes inmuebles que no cumplen con su función social: a) Los inmuebles urbanizables pero no urbanizados, declarados por el Concejo, la Junta Metropolitana o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, mediante Acuerdo, como de desarrollo prioritario en cumplimiento del Plan de Desarrollo, y que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria. b) : Los inmuebles urbanizados sin construir declarados por el Concejo, la Junta Metroplitana o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, mediante Acuerdo como de construcción prioritaria en cumplimiento del Plan de Desarrollo, y que no se construyan dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria".

La norma acusada estatuye en su parte pertinente:

"Decláranse como Areas de Desarrollo Prioritario y/o Construcción Prioritaria las áreas señaladas en el Plano No. 2 y que aparecen numeradas del 1 al 19, que se describen a continuación..." Del contenido del artículo 80 transcrito se infiere, sin lugar a dudas, que existen dos situaciones claramente definidas para evitar la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio, a saber: que el inmueble urbanizable sea urbanizado dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de desarrollo prioritario; o que estando urbanizado, sea construido dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del área como de construcción prioritaria. Lo anterior significa que dependiendo de la situación en que se encuentre el inmueble, en virtud de la declaratoria que se haga por parte del Concejo, la Junta Metropolitana o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, sólo puede darse una de las dos obligaciones, es decir, si un inmueble no ha sido urbanizado, en razón de la declaratoria del área donde está sito el bien como de desarrollo prioritario, debe su propietario urbanizarlo so pena de que se le declare extinguido su derecho de dominio. Y si ya fue urbanizado, debe ser objeto de construcción prioritaria para evitar la consecuencia jurídica descrita anteriormente. Pero no puede darse frente al primer evento la posibilidad de que en el mismo término se cumplan ambas obligaciones, pues ese no es el espíritu de la Ley. Por ello es procedente acceder a declarar la nulidad de la expresión "y", ya que ella no descarta la posibilidad, frente a una misma área, de cumplir las obligaciones de urbanizar y construir simultáneamente, lo que no sucede con la

conjunción disyuntiva "o" que permite que el cumplimiento de las obligaciones emanadas de dichas declaratorias se haga de una u otra forma, según el caso, dependiendo de la situación en que se encuentre el bien. Deberá la Sala, en consecuencia, revocar la sentencia apelada, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia de 29 de Octubre de 1.993, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y, en su lugar, se dispone: DECRETASE la nulidad de la expresión "y/" contenida en el inciso 1o. del artículo 40 del Acuerdo No. 14 de 3 de Mayo de 1.991, expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 11 de mayo de 1.994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ