CE-SEC1-EXP1994-N2569

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada / TEORÍA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES – No revisa la naturaleza del acto, busca los motivos determinantes y las finalidades que persigue la acción / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Busca la tutela de derechos particulares para el restablecimiento de los mismos / DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA DANE – Supresión de la planta de personal de los cargos de los miembros de la Junta Directiva del Sindicato / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Por no hacer parte del sindicato afectado con el acto ni fungir como apoderado del mismo [E]n un principio y atendiendo a la naturaleza o contenida del acto, únicamente procedía la acción de nulidad contra los actos creadores de una situación jurídica general, y la acción de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los creadores de una situación jurídica particular. A partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 se adoptó por la Corporación la doctrina de los motivos y finalidades, según la cual, para efectos de la procedencia de las citadas acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes y las finalidades que se persiguen a través de la acción, entre otras razones porque no es la generalidad del acto impugnado, el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación, sino el objetivo de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta, esto es, el exclusivo de la legalidad. El anterior punto de vista fue aclarado en auto de Sala Plena de 21 de

agosto de 1972 cuando se dijo que si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares para restablecerlos o precaver su violación, se configura una pretensión litigiosa y deberá instaurarse contra la administración una acción de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho. A esta última situación corresponde al caso planteado en autos, pues según los hechos y la petición del libelo, lo que el demandante pretende mediante la acción incoada es la tutela y el restablecimiento de los derechos presumiblemente conculcados de las personas que integran la Junta Directiva del Sindicato del DANE y de la Comisión de Reclamos, al resultar desvinculados del cargo por haberse fijado una nueva planta de personal en la entidad reestructurada. Empero, si conforme a los razonamientos anteriores pudiera decirse que la acción procedente en este caso sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta tampoco sería admisible por falta de interés y legitimidad del accionante si en cuenta se tiene, de una parte que no figura como miembro del Sindicato del DANE, ni de la Comisión de Reclamos desvinculados por razón del acto impugnado, y de otra, que no está obrando como apoderado, ni como agente oficioso de las personas presuntamente lesionadas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la doctrina de los motivos y finalidades, ver providencias, Consejo de Estado, de 10 de agosto de 1961, Radicación: CE-SCAEXP1961-08-10, C.P. Carlos Gustavo Arrieta; de 21 de agosto de 1972,

Radicación: CE-SP-EXP1972-08-21, C.P. Humberto Mora Osejo

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 236 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO TRANSITORIO 20 / DECRETO 2118 DE 1992 – ARTÍCULO 38

NORMA DEMANDADA: DECRETO 752 DE 1993 (22 de abril) GOBIERNO

NACIONAL (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C. veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2569

Actor: LUIS ALFREDO CARDOZO CARDOZO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO

NACIONAL DE ESTADÍSTICA Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro de la acción pública de nulidad propuesta por el actor de la referencia contra el Decreto No. 752 de abril 22 de 1993, "Por el cual se suprimen unos cargos y se establece la Planta de Personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística", dictado por el señor Presidente de la República, "en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el Decreto 2118 de 1992".

DISPOSICION CITADA COMO VIOLADA

Y CONCEPTO DE LA VIOLACION.

En la demanda se cita como violado el artículo 39 de la Constitución

Nacional, por haberse desvinculado de la planta da personal del DANE a los miembros de la Junta Directiva de esa entidad y a los integrantes de la Comisión de Reclamos por ellos designada, a pesar de gozar de fuero sindical. RAZONES DE LA DEFENSA Fueron expresadas por el señor apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística tanto en la contestación de la demanda como en el alegato de conclusión. Ellas pueden resumirse así: El Fuero Sindical, no puede desconocer, dentro del Estado Social del Derecho, postulados fundamentales como el bien común, el orden legal, económico, político y social, y de manera especial, la prevalencia del interés general sobre el interés particular o de grupos. La desvinculación de algunos empleados opera como consecuencia lógica de la supresión del cargo dentro del proceso de reestructuración del DANE ordenada por el Decreto 2118 de 1992 con base en el artículo transitorio 20 de la Carta Política. Lo que pretende el demandante, es la protección del derecho subjetivo de los trabajadores que considera desconocido y vulnerado por el acto acusado. En este sentido, la atención de la súplica escapa a la finalidad del contencioso de nulidad y entra al terreno de la acción de restablecimiento del derecho. La demanda no debe ser estimada por ser improcedente la acción que se impetra. El Gobierno Nacional con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional expidió decretos con fuerza de ley y con ellos modificó la ley de carrera administrativa, en el sentido de que procede directamente el pago de la indemnización por supresión del empleo para los empleados inscritos en el

escalafón; de que se adicionan las causales de terminación de los contratos de trabajo; se modifica el Decreto 204 de 1957 que establece la necesidad del permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical. El empleado de la administración no puede reclamar para sí el derecho al trabajo, para perjudicar el interés general. El derecho al trabajo no es absoluto, solamente está amparado por el orden jurídico en la medida en que contribuya a la obtención de un orden social justo. El derecho al trabajo no se puede confundir con el derecho al empleo. Este se refiere siempre a una modalidad subordinada y dependiente del trabajo. El Decreto 752 del 22 de abril de 1993 es constitucional y obedece a todo el proceso de modernización del Estado Colombiano que se originó en las atribuciones conferidas al Gobierno en el artículo transitorio 20 de la Carta y se materializó, para el caso que nos ocupa, en el Decreto 2118 de 1992, por el cual se reestructuró el DANE. En lo pertinente, el Presidente de la República expide el Decreto 752 con fundamento en la facultad de suprimir empleos que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el Decreto 2118 de 1992, que como todos los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 de la Carta, tiene la misma fuerza y entidad normativa que la ley. La supresión de cargos y la consiguiente desvinculación en el DANE, no se encuentra supeditada a la figura del fuero sindical ni requiere calificación judicial, pues operó por mandato constitucional (artículo transitorio 20 de la Carta) y por ministerio de la ley (Decreto 2118 de 1992 - con fuerza de leyy artículo 189,

numeral 14 de la Constitución Nacional), dentro del marco preciso de sus disposiciones. Si se hubiera querido extender la protección del fuero sindical a las circunstancias especiales y extraordinarias generadas por la aplicación del transitorio 20, así se hubiera consignado, cosa que evidentemente no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Delegada ante la Corporación, después de señalar el desconocimiento del fuero sindical coma fundamento de la pretensión y punto central de la controversia, considera que por tal razón "el asunto escapa a la competencia de la Sección Primera del Consejo por su especialidad".

CONSIDERACIONES DE LA SALA : Frente a lo expresado por la Agencia del Ministerio Público en el sentido de que por ser el desconocimiento del fuero sindical el fundamento de la pretensión, no es la Sección Primera la competente para conocer de la demanda propuesta, la Sala considera del caso hacer la siguiente precisión: El acto acusado en estas diligencias fue dictado en ejercicio de las atribuciones que le confiere al Presidente de la República el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 2118 de 1992, proferido con base en las facultades conferidas al Gobierno en el artículo transitorio 20 de la Carta Política.

El numeral 14 del artículo 189 de la Carta, señala al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, entre otras la función de "Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos...".

El Decreto 2118 de 1992 (artículos 38 y siguientes) contempla la desvinculación de los empleados públicos del DANE, por la supresión del empleo o cargo como resultado de la reestructuración de la Entidad, en aplicación de lo dispuesto en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política por el cual se facultó al Gobierno Nacional para que en el término de dieciocho meses, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional y, en general, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. Lo anterior para concluir que tanto desde el punto de vista material como formal, el Decreto acusado, proferido por el Gobierno Nacional, es un acto administrativo, cuyo control de constitucionalidad corresponde por regla general a la jurisdicción contencioso administrativa y más exactamente al Consejo de Estado, pues no está señalado en la Carta Política como de competencia de la Corte Constitucional (Subrayas de la Sala). La acción en el caso bajo estudio, ha sido presentada, admitida y tramitada en la Sección Primera de la Corporación que al igual que las demás, actúa como Consejo de Estado, solo que a nivel de Sección a la luz de lo establecido en el artículo 236 de la Constitución Nacional y por razones de la distribución del trabajo que consagra el correspondiente reglamento de la Corporación. Ahora, en el evento de que el asunto planteado correspondiera a otra de las Secciones del Consejo de Estado, como pareciera sugerirlo la distinguida

colaboradora Fiscal, tal circunstancia que obedece simplemente a una mejor y equitativa distribución del trabajo, no afectaría la competencia de la Sección Primera ni haría nula su actuación, porque como ya se expresó, actúa como Consejo de Estado en el negocio que le ha sido repartido. Acreditada la competencia para conocer del asunto planteado, debe la Sala referirse ahora, a la excepción de fondo propuesta por la parte demandada en la contestación del libelo, consistente en la improcedencia de la acción. El Decreto acusado mediante la presente acción es el 752 de 22 de abril de 1993, "Por el cual se suprimen unos cargos y se establece la Planta de Personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística", proferido, como ya se dijo, por el Presidente de la República, "en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el Decreto 2118 de 1992". En su artículo 1o., el acto impugnado suprime de la Planta de Personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, algunos cargos que la misma disposición identifica con su número, denominación, código y grado. Según los hechos y las peticiones de la demanda, el único motivo de la acusación es la desvinculación del DANE de los miembros de la Junta Directiva del Sindicato y de los integrantes de la Comisión de Reclamos, como consecuencia de la nueva planta de personal y en aplicación del artículo 1o. del acto impugnado. Se cita entonces como norma violada el artículo 39 de la Constitución Nacional porque los miembros de la Junta Directiva del Sindicato del DANE y de la

Comisión de Reclamos que resultaron desvinculados por razón del Decreto, gozan de fuero sindical. En concordancia con lo anterior el actor demanda "que se declare la nulidad, por inconstitucional del Decreto No. 752 de 22 de abril de 1993 en cuanto hace la desvinculación de los integrantes de la Junta Directiva del Sindicato del DANE y de los miembros de la Comisión de Reclamos por esta Junta designada, a saber: José Ornar Valencia M. Mariano Guillermo Mendoza C. Pedro Antonio Osorio E. Adíela Villamil de Contreras Pedro Pablo Ramírez S. José Eduardo Rodríguez M. Luis Eduardo Bonilla G. Gloria Nelly Ariza de R. Miguel Angel Calderón Luis Antonio Forero R. Jenny Patricia Pineda C. Luis Enrique Rodríguez S. Ana Zoraida Uribe A. Gloria Stella Galindo de Barbosa". En un principio y atendiendo a la naturaleza o contenida del acto, únicamente procedía la acción de nulidad contra los actos creadores de una situación jurídica general, y la acción de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los creadores de una situación jurídica particular. A partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 se adoptó por la Corporación la doctrina de los motivos y finalidades, según la cual, para efectos de la procedencia de las citadas acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes y las finalidades que se persiguen a través de la acción, entre otras razones porque no es la generalidad del acto impugnado, el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación, sino

el objetivo de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta, esto es, el exclusivo de la legalidad. El anterior punto de vista fue aclarado en auto de Sala Plena de 21 de agosto de 1972 cuando se dijo que si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares para restablecerlos o precaver su violación, se configura una pretensión litigiosa y deberá instaurarse contra la administración una acción de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho. A esta última situación corresponde al caso planteado en autos, pues según los hechos y la petición del libelo, lo que el demandante pretende mediante la acción incoada es la tutela y el restablecimiento de los derechos presumiblemente conculcados de las personas que integran la Junta Directiva del Sindicato del DANE y de la Comisión de Reclamos, al resultar desvinculados del cargo por haberse fijado una nueva planta de personal en la entidad reestructurada. Empero, si conforme a los razonamientos anteriores pudiera decirse que la acción procedente en este caso sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, ésta tampoco sería admisible por falta de interés y legitimidad del accionante si en cuenta se tiene, de una parte que no figura como miembro del Sindicato del DANE, ni de la Comisión de Reclamos desvinculados por razón del acto impugnado, y de otra, que no está obrando como apoderado, ni como agente oficioso de las personas presuntamente lesionadas. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : DECLARASE probada en este juicio la excepción propuesta por la parte demandada, y en consecuencia, no se entra a decidir en el fondo el asunto planteado por ineptitud sustantiva de la demanda. DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haber sido utilizado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 27 de abril de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ