CE-SEC1-EXP1994-N2570

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / IGUALDAD ANTE LA LEY / GOBIERNO NACIONAL - Facultades Los efectos de tránsito a cosa juzgada constitucional sólo son predicabas respecto del contenido material de las normas concretamente declaradas inexequibles, lo cual no cabe predicarse en este caso, cuya competencia para avocar su conocimiento ha sido expresamente atribuida a esta Corporación por el artículo 237 - 2 de la Carta Política. El desconocimiento del principio de igualdad de todas las personas ante la Ley sólo sería susceptible de predicarse en el asunto sub - júdice en la medida en que en el mismo Decreto 2112 de 1992, o en los demás expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas por el articulo transitorio 20 de la Carta Política, se consagrasen disposiciones discriminatorias respecto de la misma materia regulada por el acto acusado, y en ningún momento debido a que otras normas que fueron dictadas bajo diferentes circunstancias histórico - jurídicas hayan establecido un régimen diferente al consagrado en dicho acto, como lo alega el demandante. Para dar cumplimiento al mandato conferido por el artículo transitorio 20 de la Carta Política, el Gobierno Nacional bien podía apartarse de las regulaciones laborales previstas en otras normas de igual jerarquía a los Decretos expedidos con fundamento en dicha disposición constitucional, como el acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y cuatro

(1994) Radicación número: 2570

Actor: PABLO JOSE ACUÑA FERGUSSON

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Pablo José Acuña Fergusson, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con la finalidad de que se declare la nulidad del artículo 98 del Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992, "por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito Público", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la

Constitución Política. I - . ANTECEDENTES a. - El acto acusado Es el citado artículo 98 del Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992, el cual transcribe a continuación: "Artículo 98: INCOMPATIIBILIDAD CON LAS PENSIONES. Los empleados públicos a quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración del Ministerio y que en el momento de la supresión del cargo o empleo tengan causado el derecho a una pensión, no se les podrán reconocer ni pagar las indemnizaciones o bonificaciones a que se refiere el presente Decreto. "Si en contravención a lo dispuesto en el inciso anterior, se paga una indemnización o bonificación y luego se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la indemnización o bonificación más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario se descontará periódicamente de la pensión, en el

menor número de mesadas legalmente posible". b. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor formula los siguientes cargos en contra del acto acusado, con fundamento en las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en el alegato de conclusión (fls. 81 a 90 y 155 a 163): Primer cargo.- El artículo 98 del Decreto 2112 de 1993 contradice ostensiblemente la sentencia proferida por la Corte Constitucional el 13 de agosto de 1992, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, "por el cual se establecen sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria y se dictan otras disposiciones", en una de cuyas normas (artículo 17) se consagraba la compatibilidad entre el pago de la indemnización y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, pues a pesar de que en ella la Corte se abstuvo de hacer comentario alguno sobre la declaratoria de inexequibilidad del citado artículo, ello obedeció, no a su inconstitucionalidad sino a que "... una de las características del Decreto 1660 de 1991 es su unidad normativa, tanto formal como material, lo cual significa que todo lo que afecta a alguna de sus partes repercute en el cuerpo íntegro de la norma". En efecto, en dicha sentencia la Corte advierte ”’... que este fallo no implica un beneplácito para que el Ejecutivo, con miras a la reducción de la planta de personal al servicio del Estado proceda a efectuar despidos masivos sin indemnización, ya que lo hallado contrario a los principios y preceptos de la Carta

no son las indemnizaciones en sí mismas sino el sistema concebido en el Decreto materia de examen en su integridad, en cuanto atenta de manera flagrante contra las garantías consagradas a favor de los trabajadores, según lo dicho en esta providencia"’. Como se observa de lo anterior, la citada motivación guarda relación directa con la parte resolutiva de la sentencia, sin la cual sería totalmente incomprensible Indecisión adoptada y permite concluir "... que la parte motiva o enunciativa de la sentencia en comento GOZA DE LA FUERZA DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL, si se quiere implícita, pero de todas maneras OBLIGATORIA para todas las autoridades del país, y ha debido ser tenida en cuenta por la máxima autoridad administrativa al expedir la norma cuya nulidad se pretende" (mayúsculas del actor), pues como lo expresó la Corte Constitucional en sentencia de 1o. de abril de 1993, "... gozan de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, en tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión de aquéllos". En cuanto a los argumentos de la parte demandada, a los cuales se hará referencia más adelante, el actor manifiesta, en síntesis, lo siguiente: a) Si bien el acto acusado se expidió en desarrollo de un artículo transitorio de la Carta Política, "... ello no implica que al Ejecutivo se le permita desacatar abiertamente la doctrina de la Corte Constitucional". b) A pesar de que el Decreto 1660 de 1991, se expidió con base en facultades extraordinarias y el Decreto 2112 de 1992 en desarrollo de una norma transitoria

de la Carta, "... la naturaleza y objeto de ellos es la misma: reducción de la planta de personal al servicio del Estado". c) Si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional ejercen sus funciones en forma autónoma e independiente, "... en un Estado de Derecho como el nuestro, se han concebido estas dos instituciones como salvaguardia de nuestra (sic) sistema legal y por lo tanto deben complementarse en sus gestiones, aplicando unas y otras, indiscriminadamente, la doctrina en busca de la unidad jurisdiccional ". Segundo cargo.- Violación del artículo 13 de la Carta Política, pues mientras que a los empleados del Ministerio de Hacienda que se acogieron al plan de retiro establecido en el Decreto 1660 de 1991 se les pagó la correspondiente indemnización así tuvieran causado el derecho a la pensión de jubilación, a quienes se les suprimió el cargo como consecuencia de la reestructuración dispuesta por el Decreto 2112 de 1992 "... se les despidió sin indemnización, sin sueldo y sin tramitar sus respectivas pensiones de jubilación, simplemente porque ya tenían adquirido el derecho a la pensión. No existe ninguna razón válida para esta discriminación". De otra parte, tampoco puede hablarse de igualdad ante la ley cuando, en virtud de lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley 21 de 1992, a los empleados del Congreso que se retiraron del servicio les fue pagada la correspondiente indemnización, así hubieran tenido derecho a la pensión de jubilación por edad y tiempo de servicio. Además, el acto acusado viola los mandatos del artículo 13 de la Constitución al permitir que se desvincularan empleados que se encontraban en manifiesta

circunstancia de debilidad o inferioridad por su condición física (edad) y por haber trabajado durante toda una vida (más de 20 años con el Estado). El Estado también los ha debido proteger en su condición económica por ser personas de la tercera edad, que al ser desvinculadas de sus empleos sin el pago de la correspondiente indemnización, deberán sortear la vida en condiciones muy difíciles o precarias. Tercer cargo.- Violación del artículo 1o. de la Ley 33 de 1985, pues mientras que la pensión de jubilación y la indemnización no se excluyen debido a que tienen características intrínsecas diferentes, el acto acusado obliga a los funcionarios del Ministerio de Hacienda que no habían cumplido 60 años a retirarse del servicio para ser jubilados, sin su consentimiento escrito y voluntario y sin que se les compense o indemnice por ello. "... sin tener en cuenta la misiva que le habían dirigido al Ministro de Hacienda en donde expresaban que nos acogemos a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, toda vez que deseamos seguir trabajando"'. c. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 122 a 126 y 140 a 154): En relación con el primer cargo. - Como quiera que la acción de nulidad persigue invalidar un precepto por inconformidad con otro de superior jerarquía, resulta improcedente pretender la anulación de una norma con rango de ley por supuesta infracción a una sentencia de la Corte Constitucional, pues además de que el

contenido del acto acusado no es contrario a la Constitución, los Decretos 2112 y 1660 de 1992 son de distinta naturaleza, causa y tribunal competente para su control. Si bien lo resuelto en las sentenciases de obligatorio cumplimiento, en cuanto a que la norma declarada nula o inexequible es inaplicable, las consideraciones o motivación de la misma son tan sólo criterio auxiliar para los jueces en los demás casos, pues ellos deben tomar sus decisiones en forma independiente, según el artículo 230 de la Constitución. Por último, "... no es cierto que el artículo 98 del Decreto 2112 de 1992 establezca, una desvinculación sin indemnización. Lo que establece es una incompatibilidad entre la pensión de jubilación y las indemnizaciones, basada en un principio de equidad y en una prohibición constitucional. La primera, porque no es admisible que la persona desvinculado que tiene derecho a recibir erogaciones del Estado sea además bonificada, mientras que las demás sólo reciben una de estas; y la segunda, porque nadie puede recibir más de una asignación del tesoro nacional, según el artículo 128 constitucional". En relación con el segundo cargo. - No se viola el principio de igualdad, pues "... no son comparables las normas ordinarias de retiro compensado en la Rama Legislativa con los Decretos que dieron cumplimiento al artículo transitorio 20 de la Constitución". Ahora bien, “... la desvinculación de los empleados del Ministerio de Hacienda, en desarrollo del artículo transitorio 20, en todos los casos prevé unas erogaciones que compensan, indemnizan o sustituyen la remuneración derivada de la desvinculación. De esta forma, la persona no soporta cargas públicas sin una

adecuada compensación". Por último, el acto acusado realiza el artículo 128 de la Carta, que prohíbe a una persona recibir más de una asignación del Tesoro Público. En relación con el tercer cargo. - No es posible oponer normas legales a decretos con rango de ley, pues lo que allí opera es el fenómeno de la . derogatoria o de la regulación especial, de preferente aplicación frente a la regulación ordinaria. De otra parte, los empleados con derecho a pensión de jubilación reciben el mismo trato que los demás, pues pueden ser desvinculados por causa de la reestructuración del Ministerio de Hacienda. "Lo que no puede aceptarse, es la existencia de unos empleados privilegiados en razón a su derecho a la pensión a quienes debe pedirse su consentimiento para la desvinculación y otros que son desvinculados por orden del Constituyente. Sería tanto como condicionar parte de la reestructuración al consentimiento de unos trabajadores, en franca violación del principio que ordena que el interés privado ceda ante el interés público". d. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 20 de agosto de 1993 se dispuso la admisión de la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fls. 100 a 106). Mediante providencia de 26 de noviembre de 1993 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por la parte actora (fls. 134 a 136).

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, las partes hicieron uso de tal derecho y la Agente del Ministerio Público guardó silencio.

II. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que luego de haber ingresado el proceso al Despacho del Consejero Ponente para la elaboración del respectivo proyecto de fallo, la parte demandada, en memorial presentado el 24 de febrero de 1994, solicita "...se declare COSA JUZGADA la solicitud de la demanda y que se esté a lo resuelto en reciente sentencia de 18 de febrero..." del mismo año, recaída dentro del expediente No. 2321, actor Oscar José Dueñas Ruiz, en la que esta Corporación por intermedio de su Sección Primera se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 98 del Decreto 2112 de 1992,cuya declaratoria de nulidad reclama el actor, la Sala, por razones de índole metodológico, se pronunciará sobre dicha solicitud en el análisis de cada uno de los cargos formulados en la demanda.

En relación con el primer cargo, y en lo referente a la mencionada petición de la parte demandada, la Sala observa que, de conformidad con lo previsto por el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A., la sentencia proferida por esta Sección el 18 de febrero de 1994, en la cual se denegó la declaratoria de nulidad del artículo 98 del Decreto 2112 de 1992, entre otras disposiciones, no produce efectos de cosa juzgada, toda vez que la "causa petendi" en que se basa la acusación no fue "juzgada" en dicha providencia, vale decir, que al no haberse

invocado como fundamento de la pretensión anulatoria, sobre ella no se pronunció esta Corporación. Ahora bien, luego del correspondiente estudio del cargo, la Sala considera que carece de vocación de prosperidad, pues como lo anotó en el auto admisorio de la demanda, y reitera en esta oportunidad, "... el alegado desacato del fallo de la Corte Constitucional, que cita el actor en sustento de la medida, resulta de imposible ocurrencia en el asunto bajo análisis, en la medida en que los efectos de tránsito a cosa juzgada constitucional sólo son predicables respecto del contenido material de las normas concretamente declaradas inexequibles, lo cual no cabe predicarse en este caso, cuya competencia para avocar su conocimiento ha sido expresamente atribuida a esta Corporación por el artículo 237 - 2 de la Carta Política". En relación con el segundo cargo, y luego de la lectura de la aludida sentencia de 18 de febrero de 1994, la sala, habida cuenta que en ella se analizó y concluyó acerca de que el artículo 98 acusado no atenta contra la debida protección que la Carta Política garantiza en favor de la tercera edad, considera que respecto de dicha acusación formulada por el actor, deberá estarse a lo resuelto en dicho fallo, en el cual se expresó lo siguiente: "En relación con el décimo primer cargo, en el cual se alega que el artículo 98 acusado, en cuanto consagra la incompatibilidad entre la pensión de jubilación y las indemnizaciones o bonificaciones, atenta contra la debida protección que la Carta Política garantiza en favor de la tercera edad, la Sala considera que

tampoco está llamado a prosperar, pues, como ya lo ha reiterado esta Corporación ... la circunstancia de diferenciar para efectos de reconocer y pagar indemnización o bonificación a los empleados que al momento de la supresión de su empleo tengan o no causado el derecho a una pensión... (... ) ... no implica discriminación por las razones a que se refiere el postulado de igualdad consagrado en el citado artículo 13 de la Constitución. Además, obsérvese que en este caso no se encuentra en la misma situación el empleado a quien se le suprime el cargo como consecuencia de la reestructuración de la entidad y en el momento de dicha supresión tenga causado el derecho a una pensión, de aquél que en circunstancia similar no tiene derecho causado a gozar de esta prestación (sentencia de 20 de enero de 1994, Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez, Exp. No. 2455). "Adicionalmente, la Sala considera que si bien el artículo 46 de la Carta Política consagra el deber del Estado de concurrir a la protección y asistencia de la tercera edad, ello no puede interpretarse válidamente en el sentido de que esa circunstancia los habilite para recibir más de una asignación del Tesoro Público, lo cual prohíbe expresamente y sin distingos el artículo 128 ibídem". De otra parte, la Sala considera que el desconocimiento del principio de igualdad de todas las personas ante la ley sólo sería susceptible de predicarse en el asunto sub - júdice en la medida en que en el mismo Decreto 2112 de 1992 o en los demás expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Carta Política se consagrasen disposiciones discriminatorias

respecto de la misma materia regulada por el acto acusado, y en ningún momento debido a que otras normas que fueron dictadas bajo diferentes circunstancias histórico - jurídicas hayan establecido un régimen diferente al consagrado en dicho acto, como lo alega el demandante. Por último, la Sala considera que el acto acusado tampoco atenta contra el deber del Estado de proteger "... especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta... pues no es posible sostener válidamente, ni existe prueba en el proceso que lo demuestre, que quienes tengan consolidado el derecho a una pensión se encuentren en la señalada circunstancia. En relación con el tercer cargo, en el cual se plantea la violación del artículo 1o. de la ley 33 de 1985, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad, pues como esta Corporación lo ha reiterado, para dar cumplimiento al mandato conferido por el artículo transitorio 20 de la Carta Política, el Gobierno Nacional bien podía apartarse de las regulaciones laborales previstas en otras normas de igual jerarquía a los Decretos expedidos con fundamento en dicha disposición constitucional, como el acusado. En consecuencia, de acuerdo con las anteriores consideraciones, no prosperan los cargos planteados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero.- En relación con la solicitud de declaratoria de nulidad del artículo 98 del

Decreto 2112 de 1992, bajo el cargo de que atenta contra la debida protección que la Constitución Política garantiza en favor de la tercera edad: Estése a lo dispuesto por esta Sección en sentencia de 18 de febrero de 1994, expediente No. 2321, actor: Oscar José Dueñas Ruiz. Segundo.- DENIEGANSE las súplicas de la demanda, en relación con los demás cargos planteados. Tercero.- Devuélvase la suma depositada para gastos del proceso o su remanente. Cuarto.- En firme esta sentencia, comuníquese a los señores Ministros y Director de Departamento Administrativo que firmaron el acto demandado, y archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ