CE-SEC1-EXP1994-N2580

JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONALNaturaleza / CONTROL JURISDICCIONAL - Objeto / TRANSITO CONSTITUCIONAL / DECAIMIENTO DEL ACTO No es procedente que a través del contencioso de nulidad consagrado en el artículo 84 del C. C. A., cualquier persona busque que el juez contencioso administrativo declare la vigencia de determinado acto administrativo, o que, por el contrario, se declare que dicho acto se extinguió por cualquier causa, como, por ejemplo, decaimiento, caducidad, derogatoria, expresa o tácita, o que, en fin, perdió su fuerza ejecutoria por razón de la falta de realización, por parte de la administración, de los actos que le corresponda para ejecutarlos, aun cuando es claro que habrá casos en que al resolver sobre una acción contenciosa que busque la nulidad de un acto jurídico por razones de constitucionalidad o legalidad, el juez se vea precisado a observar en la parte motiva de la providencia que ponga término al proceso, que el acto enjuiciado se expidió con quebrantamiento del ordenamiento jurídico superior y que debe ser anulado en la parte resolutiva de la sentencia en sus efectos durante ese lapso, pues no es posible hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva del fallo, que comprenda la época posterior al fenómeno determinante de la extinción o de la pérdida de su ejecutoria. Para la Sala es incontrovertible que un acto jurídico, legislativo o administrativo, no puede ser anulado por esta jurisdicción por ser contrario a normas - aun de orden constitucional - que no existían en el momento

de su expedición, y ella es una razón más que suficiente para denegar las pretensiones de la demanda. CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA / SALA JUDICIAL DISCIPLINARIA - Facultades / PROCURADOR GENERAL DE LA NACION - Juzgamiento / PROCESO DISCIPLINARIO Sobre la competencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios que se promuevan contra el señor Procurador General de la Nación, la Sala observa que siendo el Consejo Superior de la Judicatura un organismo de rango constitucional nuevo y distinto del extinguido Tribunal Disciplinario, a quien expresamente, como es lo constitucional y legal, se le asignaron unas funciones específicas y especiales en el nuevo ordenamiento supremo del país entre las cuales no se encuentra la relativa al juzgamiento disciplinario del Procurador General de la Nación (art. 256 del C. P.) y, además, otras que pudiera concederle la ley, que no puede ser la anterior que gobernaba las del extinguido Tribunal Disciplinario, sino la que se dicte con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es incontrovertible que el artículo 187 del Decreto Reglamentario 1660 de 1978, demandado, en cuanto por esa norma se le atribuyó al Tribunal precitado la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Procurador General de la Nación, se extinguió o perdió su fuerza ejecutoria en los términos del numeral 2o. del artículo 66 del C. C. A., en armonía con el

artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, desde el momento en que entró a regir la Constitución Política de 1991, pues como se ha dicho reiteradamente, la competencia es o debe ser expresa y no se adquiere por analogía, ni puede ser fruto de la deducción del funcionario público o del juez (art. 122 de la Constitución de 1991). Por lo demás, en ninguna de sus disposiciones el Decreto 2652 de 1991, sobre funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, le otorga competencia a la Sala Disciplinaria de dicho organismo, para conocer de los procesos disciplinarios que se promuevan contra el Procurador General de la Nación. Ni la norma constitucional precitada, ni ley alguna o decreto con fuerza de tal, expedida con posterioridad al nuevo ordenamiento constitucional, han atribuido expresamente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura competencia para juzgar disciplinariamente al Procurador General de la Nación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2580

Actora: BEATRIZ DE LAS MERCEDES LINARES CANTILLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La ciudadana BEATRIZ DE LAS MERCEDES LINARES CANTILLO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., ha concurrido ante esta

Corporación para demandar la nulidad parcial, previa suspensión provisional, del artículo 187 del Decreto 1660 de 1978, estatuto "por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 15 y 20 de 1972, los Decretos 250 y 262 de 1970, 546 de 1971 y 717 de 1978 y otras disposiciones sobre administración de personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las Direcciones de Instrucción Criminal", expedido por el Gobierno Nacional. El fragmento que se demanda es el que se subraya en la siguiente transcripción: "Art. 178. El Tribunal Disciplinario conoce en única instancia de los procesos disciplinarios contra sus propios magistrados y empleados subalternos, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado, el Procurador General de la Nación, los magistrados del Tribunal Superior Militar y los fiscales del Consejo de Estado y de los Tribunales; y en segunda instancia, de los fallos en primera por el Procurador General de la Nación". NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Para la accionante, la norma parcialmente demandada infringe el artículo 256, numeral 3o., de la actual Constitución Política, pues esta no autoriza al Consejo Superior de la Judicatura a juzgar disciplinariamente al Procurador General, ya que este funcionario no es servidor de la Rama Judicial, ni abogado en ejercicio de su profesión, sino "Supremo Director del Ministerio Público" (art. 275 de la Constitución de 1991). Igual infracción ocurre respecto de los artículos 8 y 9 del Decreto 2652 de 1991,

que son simples desarrollos del numeral 3 del artículo 256 de la Carta, y que no autorizan, como sí lo hace el artículo 187 del Decreto 1660, norma de inferior rango, el juzgamiento disciplinario del Procurador General de la Nación por parte de la Sala Disciplinaria del citado Consejo. Lo mismo respecto del artículo 27 transitorio del Decreto 2652 de 1992, pues a la fecha de instalación de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Disciplinario no tramitaba proceso contra el Procurador General de la Nación. Por último, la norma acusada viola los artículos 117, 113, 118 y 276 de la Carta, que instituye al Procurador como titular de un organismo completamente autónomo e independiente. TRAMITE Mediante proveído del 20 de agosto de 1993, la Sala admitió la demanda, negó el decreto de suspensión provisional del artículo acusado y ordenó la notificación personal de aquél al señor Ministro de Justicia y del Derecho, como representante legal de la Nación, y al Presidente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, como tercero presuntamente interesado en las resultas del proceso. El señor Ministro de Justicia y del Derecho, a través de apoderado especial constituido al efecto, como representante de la Nación contestó la demanda y se opuso a las súplicas de ella, con fundamento en las consideraciones a que más adelante se hará referencia. El Presidente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no se hizo presente en el proceso.

Por su parte, la Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado, durante el término de traslado a las partes para alegar de conclusión, solicita que se dé aplicación a lo reglado en el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, por ser el artículo parcialmente acusado contrario al artículo 256, numeral 3o., de la actual Constitución Política. FUNDAMENTOS DE LA OPOSICION El señor apoderado especial de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones, en síntesis: 1a. Con la expedición de la Constitución de 1991, las leyes, los reglamentos, los actos administrativos, las providencias judiciales y, en general, la actividad de las autoridades públicas y las relaciones jurídicas en sus diferentes facetas y niveles, han venido a ser formalmente recibidas en el marco de la institucionalidad que la nueva Carta Política inauguró, en cuanto no contraríen de modo manifiesto sus disposiciones, porque el tránsito constitucional no conlleva necesariamente traumatismos que podrían conducir al caos del ordenamiento o, cuando menos, a una manifiesta incertidumbre acerca de la vigencia de sus normas. La validez de todas estas sólo puede plantearse a través de su reconducción a la norma fundamental; es por eso que la legislación proferida al amparo de la Constitución de 1886, debe interpretarse como lo manifestó la Honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia No. 85 del 25 de noviembre de 1991, expediente 2280, Magistrado Ponente: Doctor Pedro Escobar Trujillo, al negar que la vigencia de la

Constitución de 1991, haya derogado en bloque el ordenamiento inferior preexistente y ha reconocido el efecto retrospectivo de la nueva preceptiva constitucional en los siguientes términos: "La nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de opinión, de acuerdo con la cual ese ordenamiento inferior fue derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo otra sistemática jurídica a partir de aquella. Tal es el alcance que debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, el cual para que no queden dudas, añade: "Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o espíritu, se desechará como insubsistente". 2a. La norma demandada no está en contradicción manifiesta e insuperable con la letra o el espíritu de la Constitución de 1991. Al contrario, está reafirmando el principio de que Colombia es un Estado Social de Derecho, lo que implica que ningún servidor público puede estar exento de control y vigilancia, porque mientras no se desarrolle el artículo 279 de la Constitución, es aplicable la norma

impugnada teniendo en cuenta que el numeral 7o. del artículo 256 de la Carta permite que la ley le fije atribuciones al Consejo Superior de la Judicatura y, este es precisamente el caso que nos ocupa, porque con la creación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se organizó la jurisdicción disciplinaria, que indudablemente se trata de una auténtica creación de derecho público en reemplazo del Tribunal Disciplinario, lo que implica que la norma acusada sufrió una modificación con relación al nombre de la Corporación, ya que la Sala Jurisdiccional asumió la competencia disciplinaria que tenía el extinto Tribunal Disciplinario. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir la contención, previas las siguientes consideraciones:

I. Como se ha visto, a través de la acción propuesta por la actora, se busca la nulidad parcial de una disposición reglamentaria de la Ley 20 de 1972, orgánica del extinguido Tribunal Disciplinario, y de otras normas legales relativas a la

carrera judicial y a la administración de personal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y de las Direcciones de Instrucción Criminal entonces existentes, y, lo primero que hay que observar en relación con su constitucionalidad es que juzgada la norma a la luz de la Carta Política existente en el momento de su expedición y hasta la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional de 1991, como es lo lógico y lo ha sostenido reiteradamente esta Sala, aun cuando cierto es que ello no fue objeto de

planteamiento en la demanda, es un imposible jurídico que esta Corporación haga un pronunciamiento de nulidad con efectos retroactivos, que son propios de una declaración de tal naturaleza, si se tiene en cuenta que la norma reglamentaria lo único que hace, en esa materia del juzgamiento disciplinario del Procurador General de la Nación, es reproducir la disposición contenida en el artículo 7o. de la precitada Ley 20 de 1972, y dicho precepto fue declarado exequible en dos ocasiones por la Corte Suprema de Justicia, cuando ella conocía del control de constitucionalidad de la ley y de las normas con fuerza de tal. En efecto, inicialmente, en sentencia de 4 de abril de 1974, la Corte Suprema de Justicia declaró exequible el numeral 1o. del art. 7o. de la Ley 20 de 1972, en aquella parte que adscribía al Tribunal Disciplinario el conocimiento de las faltas que cometa el Procurador General de la Nación; y, posteriormente, en sentencia de 21 de octubre de 1976, al resolver nuevamente sobre demanda de inexequibilidad presentada contra el mismo artículo 7o. de la Ley 20 de 1972, volvió a declarar exequible la norma acusada, pero aclarando que la competencia del Tribunal Disciplinario para "conocer en única instancia de los procesos por faltas disciplinarias que se adelanten contra "magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y el Procurador General de la Nación", queda restringida a la aplicación de las sanciones" de multa y suspensión del cargo,

pues en todo caso de juzgamiento de dichos funcionarios por mala conducta o por la comisión de delitos oficiales, sólo corresponde al Senado de la República la atribución de destituir a los acusados, previa acusación formulada por la Cámara de Representantes.

II. Ahora bien, también debe observarse, de otra parte, que la acción de nulidad sólo tiene por objetivo buscar un pronunciamiento de nulidad de los actos administrativos acusados de ser contrarios a las normas superiores de derecho

(Constitución, ley, decreto - ley, ordenanza, acuerdo, etc.). De suerte que no es procedente que a través del contencioso de nulidad consagrado en el artículo 84 del C. C. A., cualquier persona busque que el juez contencioso - administrativo declare la vigencia de determinado acto administrativo, o que, por el contrario, se declare que dicho acto se extinguió por cualquier causa, como, por ejemplo, decaimiento, caducidad, derogatoria, expresa o tácita, o que, en fin, perdió su fuerza ejecutoria por razón de la falta de realización, por parte de la administración, de los actos que le corresponda para ejecutarlos, aun cuando es claro que habrá casos en que al resolver sobre una acción contenciosa que busque la nulidad de un acto jurídico por razones de constitucionalidad o legalidad, el juez se vea precisado a observar en la parte motiva de la providencia que ponga término al proceso, que el acto enjuiciado se expidió con quebrantamiento del ordenamiento jurídico superior y que debe ser anulado en la parte resolutiva de la sentencia en sus efectos durante ese lapso, pues no es

posible hacer pronunciamiento alguno en la parte resolutiva del fallo, que comprenda la época posterior al fenómeno determinante de la extinción o de la pérdida de su ejecutoria.

III. Dicho lo anterior, la Sala observa, entonces, que en el presente caso se busca la nulidad de un acto administrativo expedido en el año de 1978, con fundamento en la violación de normas expedidas mucho tiempo después, entre ellas, primordialmente, las contenidas en la Constitución Política de 1991.

Para la Sala es incontrovertible que un acto jurídico, legislativo o administrativo, no puede ser anulado por esta jurisdicción por ser contrario a normas - aun de orden constitucional - que no existían en el momento de su expedición, y ella es una razón más que suficiente para denegar las pretensiones de la demanda. Sin embargo, en orden a hacer claridad jurídica sobre el particular, es decir, sobre la competencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios que se promuevan contra el señor Procurador General de la Nación, la Sala observa que siendo el Consejo Superior de la Judicatura un organismo de rango constitucional nuevo y distinto del extinguido Tribunal Disciplinario, a quien expresamente, como es lo constitucional y legal, se le asignaron unas funciones específicas y especiales en el nuevo ordenamiento supremo del país entre las cuales no se encuentra la relativa al juzgamiento disciplinario del Procurador General de la Nación (art. 256 C. P.) y, además, otras que pudiera concederle la ley, que no puede ser la anterior que gobernaba las del extinguido Tribunal Disciplinario, sino la que se dicte con

posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, es incontrovertible que el artículo 187 del Decreto Reglamentario 1660 de 1978, demandado, en cuanto por esa norma se le atribuyó al Tribunal precitado la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Procurador General de la Nación, se extinguió, o perdió su fuerza ejecutoria en los términos del numeral 2o. del artículo 66 del C.C.A., en armonía con el artículo 9o. de la Ley 153 de 1887, desde el momento en que entró a regir la Constitución Política de 1991, pues como se ha dicho reiteradamente, y lo observa la colaboradora del Ministerio Público, la competencia es o debe ser expresa y no se adquiere por analogía, ni puede ser fruto de la deducción del funcionario público o del juez (art. 122 de la Constitución de 1991). Por lo demás, en ninguna de sus disposiciones el Decreto 2652 de 1991, sobre funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, se le otorga competencia a la Sala Disciplinaria de dicho organismo, para conocer de los procesos disciplinarios que se promuevan contra el Procurador General de la Nación. Tal decreto, a través de su artículo 8o., simplemente reitera la competencia constitucional del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, y de los Consejos Seccionales, para ejercer su función disciplinaria, y ello sin perjuicio de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación en relación con la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones

públicas, respecto de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial. Y, luego en su artículo 9o., siguiendo en ello la norma contenida en el artículo 256 de la Carta, concreta su competencia en materia disciplinaria, en única instancia, respecto de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, y del Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por mala conducta, norma que, ciertamente, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia de octubre 4 de 1993, sentencia C - 417, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández G. En síntesis, ni la norma constitucional precitada, ni ley alguna o decreto con fuerza de tal, expedida con posterioridad al nuevo ordenamiento constitucional, han atribuido expresamente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura competencia para juzgar disciplinariamente al Procurador General de la Nación. Por consiguiente, las súplicas de la demanda deben negarse. Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las súplicas de la demanda. Devuélvase a la actora la suma de dinero depositada para gastos del juicio y no utilizada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE AL MINISTERIO DE JUSTICIA Y

DEL DERECHO, Y ARCHÍVESE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de fecha 20 de enero de 1994. MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO NOTA DE RELATORIA: Reiterada en auto de 21 de abril de 1994.