CE-SEC1-EXP1994-N2592

INTRA / REGLAMENTO INTERNO / DERECHO DE PETICION / JURISDICCION COACTIVA Aún no existiendo la circunstancia de que la norma se refiera "a todo tipo de solicitudes" alegado por la actora, el artículo acusado adolece de una deficiente redacción y por ello se corre el albur de que amparándose en su aplicación, se de lugar a denegar todo tipo de solicitudes con el solo prurito de darle cumplimiento a la confusa norma. Así pues, un usuario que, en uso del simple derecho de petición, haga una solicitud de cualquier índole a la entidad, podría verse rechazado si por alguna circunstancia no está a paz y salvo con la misma. Teniendo el INTRA el poder de coerción ejercido a través de los medios que le da la ley y a través de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 79 del C. C. A., no se ve cómo pueda crear otros medios para hacer efectivas las multas impuestas a sus usuarios sin que se atente al mismo tiempo contra el artículo 84 de la Constitución que prohibe a las autoridades públicas establecer o exigir requisitos adicionales cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general. No puede el Acuerdo acusado sustituir el procedimiento de jurisdicción coactiva establecido en la ley, mucho menos creando exigencias respecto del derecho de petición, cuando ellas han sido ya materia de la ley, DECRETASE LA NULIDAD del artículo 13 del Acuerdo No. 0003 del 20 de enero de 1993, expedido por el ya extinguido Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D. C., primero (1) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2592

Actor: MARIA EUGENIA MANTILLA Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE Y TRANSITO La actora de la referencia actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 de] Código Contencioso Administrativo, solicitó ante esta Corporación la declaratoria de nulidad del artículo décimo tercero del Acuerdo No. 00003 de 20 de enero de 1993, expedido por el Instituto Nacional de

Transporte y Tránsito. EL ACTO DEMANDADO Es el artículo décimo tercero del Acuerdo No. 00003 de 20 de enero de 1993, Expedido por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, que reglamenta el Decreto No. 1815 de 1992, mediante el cual se adopta el Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Carga y se deroga el Acuerdo No. 0039 de 1992. NORMAS QUE SE CITAN COMO VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION La demandante cita como transgredidas las siguientes normas superiores:

1. El artículo 23 de la Constitución Nacional. Al respecto anota la accionante que la exigencia establecida por la Junta Directiva del INTRA es violatoria del derecho de petición, porque éste no puede ser condicionado, ni alterado su contenido; sin embargo es susceptible de ser desarrollado legalmente pero a efectos de darle plena eficacia. Dice también que el señalamiento de requisitos por el órgano competente debe estar de acuerdo con la naturaleza de lo que se pretende por parte del particular y no debe prestarse para impedir el acceso a las

entidades públicas en busca de pronta resolución.

2. Señala la actora que la norma acusada es violatoria del artículo 365 de la Constitución Nacional porque al establecer el requisito de pago de multas para poder hacer peticiones y adelantar trámites ante el INTRA, entorpece e incluso puede llegar a paralizar la prestación del servicio público de transporte.

3. Alega asimismo que el acto es violatorio del artículo 84 de la Constitución, porque estando reglamentada la actividad transportadora de carga, por medio del Decreto 1815 de 1992, no le es lícito a la Junta Directiva del INTRA establecer el requisito de pago de multas para hacer peticiones bien sea en interés general o particular, ante dicha entidad.

4. Finalmente afirma, que ni el Decreto 1050 de 1968, ni el Decreto 1014 de 1992 por el cual se aprobaron los estatutos del INTRA, facultan a la Junta Directiva de esta entidad para reglamentar el derecho de petición.

SUSPENSION PROVISIONAL La demandante solicitó la suspensión provisional del acto demandado en su artículo décimo tercero. La Sala mediante auto de 10 de septiembre de 1993, denegó la medida cautelar por los motivos que a continuación se expresan: En primer lugar, la Sala observa que el texto acusado no está orientado a reglamentar o a limitar el derecho de petición que consagra el artículo 23 de la Constitución Nacional. En forma alguna hace referencia a dicho postulado. En segundo lugar, al no referirse a dicho postulado, es fácil colegir que el sentido de la norma no puede ir más allá de su literalidad; concretamente, se está refiriendo a la iniciación de actos administrativos o trámites.

En consecuencia, como el artículo 23 de la Constitución Nacional no establece los requisitos para el ejercicio del derecho, los cuales están contenidos en normas legales generales o especiales no citadas en la solicitud, no se da la procedencia de la suspensión solicitada. INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA Dentro del término de fijación en lista el apoderado judicial del lnstituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA - contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma y refutando los conceptos de la violación de las normas superiores que en ella se esgrimen, para lo cual se limita a repetir lo manifestado por la Sala en el auto que denegó la suspensión provisional. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el momento procesal correspondiente, la Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, conceptuó sobre la petición contenida en la demanda, en el sentido que se deben denegar las súplicas de la misma, por las siguientes razones: El Acuerdo del cual hace parte la norma acusada se fundamenta en el artículo 53 del Decreto 1815 de 1992, que faculta a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito para reglamentar el susodicho decreto. El Estatuto Público Terrestre Automotor de Carga, adoptado por el Decreto 1815 de 1992, aparte de definir los objetivos generales del mismo, confía al Instituto las funciones de organización, control y vigilancia del transporte público terrestre automotor de carga y le defiere a su vez Incompetencia, no sólo para la imposición de las sanciones correspondientes a las infracciones de las normas establecidas,

sino para reglamentar el control en la aplicación y cumplimiento de las mismas. Por otra parte manifiesta, que no es cierto que el artículo acusado quebrante, ni limite el artículo 23 de la Constitución Nacional consagratorio del derecho de petición, este derecho ha sido reglamentado en estatutos legales. Y, concretamente, para el caso en examen, los trámites ante el INTRA están reglamentados por la Ley 15 de 1959 y por el estatuto contenido en el Decreto 1815 de 1992. Tampoco es cierto, afirma la funcionaria, que se presente la transgresión del artículo 84 de la Constitución Nacional a través del acto acusado, porque como puede verificarse en la misma reglamentación general contenida en el Decreto 1815 de 1992 se prevé la especial del INTRA en lo pertinente. ALEGATOS DE CONCLUSION Simultáneamente con el concepto del Ministerio Público, las partes demandante y demandada, presentaron sus alegatos de conclusión, en los que, aparte de reiterar los argumentos expuestos en el transcurso del proceso, adujeron respectivamente: La actora señala que la Junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte era incompetente para establecer limitaciones al ejercicio del derecho de petición ya que por su naturaleza corresponde a la ley su reglamentación, la cual se produjo mediante la Ley 58 de 1982, que nada dice ni podía decir sobre la obligación de estar a paz y salvo por concepto de multas para efectos de presentar solicitudes, bien sea en Interés general o particular. Así también, que la norma acusada constituye un verdadero impedimento u obstrucción para el ejercicio del derecho

de petición, frente a los cuales, los trabajadores quedan privados de toda defensa, ya que la negativa de trámite carece igualmente de recursos por la vía gubernativa en la medida en que al no estar a paz y salvo no les pueden ser atendidos sus recursos e incluso se cierran las puertas para un control jurisdiccional, ya que el no agotamiento de la vía gubernativa puede frustrar este propósito. Por su parte, el apoderado del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito INTRAen su alegato de conclusión reitera, haciéndolas suyas, las consideraciones hechas por esta Sala para denegar la suspensión provisional del acto demandado.

LA SALA CONSIDERA: La actora ha solicitado ante esta Corporación la nulidad del artículo 13 del Acuerdo número 00003 de 1993, "Por el cual se re lamenta el Decreto número 1815 de 1992 y se deroga el Acuerdo 0039 de 1992".

El texto del artículo acusado es el siguiente: "Para poder formular o iniciar cualquier acto administrativo o trámite ante el Intra o la entidad que haga sus veces, las empresas de transporte de carga deberán estar a paz y salvo por concepto de pago de multas, previo depósito de su valor o garantizando en forma idónea el cumplimiento de la obligación". Alega la accionante que la exigencia establecida en este artículo por la Junta Directiva es violatoria del artículo 23 de la Constitución que consagra el derecho de petición, porque éste no puede ser condicionado alterando su contenido, pudiendo ser desarrollado legalmente, pero a efectos de darle plena eficacia. El texto de la norma constitucional señalada como violada, reza:

"Art. 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales". Teniendo como punto de referencia este principio constitucional, queda establecido que la norma que se juzga al hablar de "poder formular o iniciar cualquier acto administrativo o trámite", da lugar a equívocos. En principio, no parece asistir la razón a la actora cuando en su alegato de conclusión aduce, que se está limitando la posibilidad de elevar ante la entidad "todo tipo de solicitudes en busca de pronta solución" (folio 54), porque el precepto conlleva el supuesto de que quien va a formular o a iniciar el acto administrativo o trámite ha tenido una previa vinculación con la entidad, pues no de otra forma podría haber incurrido en las infracciones y omisiones señaladas en el régimen de sanciones que consagra el Título IX del Decreto 1 815 de 1992. Es decir, podría pensarse en que, la aplicación del artículo 13 del Acuerdo que se juzga, conlleva un previo nexo con la administración, distinto, por sus objetivos, al simple derecho de petición. No obstante lo dicho en el párrafo anterior, interpretando la norma a la luz del artículo 228 de la Constitución Nacional en cuanto a la prevalencia del derecho sustancial, es denotar que aún no existiendo la circunstancia de que la norma se refiera ,la todo tipo de solicitudes" alegado por la actora, el artículo acusado

adolece de una deficiente redacción y por ello se corre el albur de que amparándose en su aplicación, se dé lugar a lo que teme la demandante, esto es, a denegar todo tipo de solicitudes con el solo prurito de darle cumplimiento a la confusa norma. Así pues, un usuario que, en uso del simple derecho de petición haga una solicitud de cualquier índole a la entidad, podría verse rechazado si por alguna circunstancia no está a paz y salvo con la misma. Dejando entonces en claro que la norma demandada por lo que se acaba de explicar transgrede el derecho de petición consagrado en la Constitución Nacional, se llega por su íntima relación a la consideración de que en el título IX del Decreto 1815 que comprende los artículo 38 a 50, el Decreto reglamentado está consagrando un régimen de sanciones por las infracciones establecidas en el estatuto y atribuyendo la competencia para su imposición y la reglamentación del control tanto en la aplicación como en el cumplimiento, al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. Así lo estipula el artículo 46 del Decreto 1815 de 1992. Esto, al decir de la señora Procuradora Delegada, "es apenas congruente y lógico, así como de efecto pedagógico, ya que si se dejara al organismo sin poder de coerción, el procedimiento disciplinario a él confiado carecería de eficacia y se convertiría en la práctica en poco menos que en un hazmerreír para los comprometidos en el servicio de transporte terrestre automotor de carga". Así pues, bajo esta perspectiva, teniendo la entidad el poder de coerción ejercido

a través de los medios que le da el Decreto en mención y a través de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo cuando prescribe que "las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva", no se ve cómo pueda crear otros medios para hacer efectivas las multas impuestas a sus usuarios sin que se atente al mismo tiempo contra el artículo 84 de la Constitución que prohibe a las autoridades públicas establecer o exigir requisitos adicionales cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general. No puede el Acuerdo acusado sustituir el procedimiento de jurisdicción coactiva establecido en la ley, mucho menos creando exigencias respecto del derecho de petición, cuando ellas han sido ya materia de la ley. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECRETASE la nulidad del artículo 13 del Acuerdo No. 00003 del 20 de enero de 1993, expedido por el ya extinguido Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. DEVUÉLVASE a la parte demandante el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 24 de febrero de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ