CE-SEC1-EXP1994-N2594

DAS - Reestructuración / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / SUPRESION DE EMPLEOS Las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido le compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo o empleo, a través del pago de indemnización o bonificaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2594

Actor: JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia dentro de la acción de nulidad propuesta por el actor de la referencia contra los artículos 66 a 80 y 95 del Decreto 2110 de diciembre 29 de 1992, "Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de Seguridad", dictado por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público y de los Jefes de los Departamentos Administrativos de Seguridad y de la función Pública, en

ejercicio de las facultades que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. LA DEMANDA En ella se citan como normas violadas, las contenidas en los artículos 1,55,188,189,200,209,210,211,2507,356 a 364 y transitorio 20 de la Constitución Nacional. Los cargos que el demandante esgrime contra el Decreto 2110 de 1992 son los siguientes: El Decreto se halla viciado de nulidad por haber sido expedido con desviación de poder, en razón a que no se cumplió con el fin señalado en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional consistente en "poner la entidad en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional, y en especial con la redistribución de recursos y competencias que ella establece". No se observa por parte alguna que el Gobierno busque la descentralización de la entidad y que la adecue con la redistribución de recursos económicos y competencias territoriales. Los artículos 68,69 y 95 del acto acusado violan el artículo transitorio 20 de la Carta por haber sido expedidos con extralimitación de funciones y falta de competencia en razón a que se dictó por fuera del plazo de los 18 meses establecidos para el efecto. Los artículos 66 a 80, se hallan viciados de nulidad por inconstitucionalidad, extralimitación de funciones, abuso de poder, pues contemplan normas laborales transitorias que establecen indemnizaciones y bonificaciones, para lo cual no estaba facultado el Gobierno Nacional por el artículo transitorio 20 de la Carta. Para establecer las indemnizaciones el Gobierno está facultado por el artículo 8o. de la Ley 27 de 1992, hoy reglamentado por el Decreto 1223 de 1993.

RAZONES DE LA DEFENSA Fueron expuestas por la apoderada del Departamento Administrativo de Seguridad en los términos que se sintetizan a continuación: Por orden del artículo transitorio 20 debía fusionarse, suprimirse o reestructurarse cualquier entidad para amoldarla, es decir, ponerla en consonancia con la nueva Carta, lo cual hizo el Gobierno respecto de aquellas que no respondían a los fines sociales del Estado. Cuando el artículo transitorio 20 transcribió literalmente la expresión "en especial" no excluyó la posibilidad de adecuar las instituciones con los restantes mandatos contenidos en el Preámbulo y los 380 artículos, entre los cuales cobran singular importancia la prevalencia del interés general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes, los principios rectores de la función administrativa, la presunción de buena fe y el concepto del Estado Social de Derecho. Las modificaciones introducidas al DAS, se relacionan en lo fundamental con el apoyo que debe brindar a la Administración de Justicia que compete al Estado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 250 de la Constitución Nacional, dado su carácter de organismo de seguridad, con el fortalecimiento de la dirección general de inteligencia, y con el soporte logística para el cumplimiento de las labores de policía judicial, protección, seguridad y extranjería. Con la reestructuración del DAS, en lo pertinente a los apoyos técnicos y operativos que debe prestar a la administración de justicia, se está contribuyendo al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, a la prevalencia del interés general, a la primacía de los derechos de la persona y la familia, a la convivencia,

la justicia, la libertad y la paz dentro de un marco democrático, jurídico y participativo, como así lo señala el preámbulo de la Constitución de 1991. Si bien, la facultad de reestructurar corresponde al Congreso de la República de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 - 7 de la Carta, esa facultad la trasladó la Asamblea Nacional Constituyente al Ejecutivo, para llevarla a cabo en el término de 18 meses. La reestructuración se refiere a la modificación de la norma orgánica de la Entidad objeto de ella, mas no a su planta de personal ni a su adecuación interna. Pretender que dentro del plazo de 18 meses el Gobierno creara, suprimiera o fusionara los empleos, consecuencia lógica y necesaria de una reestructuración, equivale a legalizar funciones que son por su naturaleza administrativas. La estabilidad como derecho del trabajador no puede convertirse en limitante del interés general, puesto que tampoco es un derecho absoluto. Si tanto la supresión como la creación de empleos eran una consecuencia necesaria en los procesos de reestructuración, también lo era que el Gobierno adoptara al mismo tiempo las medidas indispensables para indemnizar y no romper el principio de igualdad en relación con las cargas públicas. Finaliza su intervención la demandada proponiendo la excepción de Inepta demanda, "por no haber expuesto el accionante el concepto de la violación de los artículos de la Constitución Política que considera violados, a excepción del 20T". El Ministerio Público no rindió concepto en el presente caso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

En primer término, anota la Sala que la excepción propuesta en este asunto por la parte demandada, no está llamada a prosperar porque si bien es cierto que la demandante cita como violados los artículos 1,55,188,189,200,209,210,211, 1507, 356 a 364 de la Constitución Nacional, sin que respecto de ellos exprese concepto de violación alguno, también lo es que sí emite éste en relación con la presunta violación del artículo transitorio 20 del mismo estatuto, circunstancia que obliga a la Sala a ocuparse del caso planteado, solo que en relación únicamente con el ordenamiento constitucional transitorio, respecto del cual sí se cumple el requisito establecido en el artículo 137 numeral 4 del C.C.A. consistente en manifestar los motivos de la transgresión de la norma citada como violada. En consecuencia, la Sala se referirá a cada uno de los cargos en el mismo orden en que fueron formulados en la demanda. En relación con el primer cargo, la Sala, frente a censuras iguales, ha estimado que no le asiste razón al actor y en consecuencia habrá de desestimarse, dado que, de una parte, como lo ha manifestado esta Corporación en reiteradas oportunidades, la consonancia a que se contrae el artículo transitorio 20 no se circunscribe exclusivamente a la redistribución de competencias y recursos que la Constitución establece, pues aun cuando sí quiso el Constituyente hacer énfasis en ello cuando empleó la expresión "y en especial", esto no significa que la reestructuración, fusión o supresión de las entidades mencionadas en aquél deba girar únicamente en tomo de dicho aspecto, entre otras, por cuanto la reforma

constitucional no versó solamente sobre tal tópico sino que abordó otras materias de vital importancia para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. De otra parte, del texto de los artículos 3o. y 6o. del Decreto enjuiciado que señalan los objetivos y funciones del Departamento Administrativo de Seguridad, se infiere que con la reestructuración de la Entidad se propugna por la seguridad interior y exterior del Estado; por la colaboración entre las autoridades de la República especialmente con aquellas que administran justicia y por el cumplimiento de las normas legales, en guarda de los intereses nacionales y de los derechos de las personas, todo lo cual armoniza con los postulados del Preámbulo de la Carta y con las finalidades previstas en la norma transitoria. En el segundo cargo se refiere la parte actora a lo dispuesto en los artículos 68, 69 y 95 del Decreto acusado, según los cuales los programas de supresión de empleos y adopción de la planta de personal necesarios en la reestructuración de la entidad, deben llevarse a cabo por la autoridad competente dentro del plazo de tres meses contados a partir de la vigencia del Decreto. Al respecto, la Sala ha considerado (sentencia de septiembre 9 de 1993, expediente No. 2309) que las funciones que en tal sentido se le confieren a las directivas de la entidad, son de naturaleza diferente a las otorgadas al Gobierno mediante el artículo transitorio 20 de la Carta. Responden a funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejercen las autoridades competentes en cada caso, para adecuar a estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir que previamente se hubieran

adoptado en desarrollo del precepto constitucional transitorio. Por la razón anterior, la indicación del plazo contenido en las normas acusadas, para que las autoridades competentes ejecuten las decisiones adoptadas, ha de entenderse circunscrita al fin específico de los efectos de la reestructuración ordenada en el Decreto, dentro del plazo de los 18 meses de que da cuenta el artículo transitorio 20 de la Carta. En relación con el tercero y último cargo, consistente en la nulidad del acto acusado por haber sido dictado con extralimitación de funciones y abuso de poder en razón de que allí se establecen indemnizaciones y bonificaciones para lo cual no estaba autorizado el Gobierno, la Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que la 'voluntad del Constituyente plasmada en el articulo transitorio 20, no es más que el desarrollo del principio preconizado en el artículo lo. de la Carta de que Colombia es un Estado Social de Derecho fundamentado en la prevalencia del interés general, prevalencia esta que debe observarse siempre en el proceso que implica el ejercicio de las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades del Estado para conseguir el fin último de ponerlas en consonancia con los mandatos de la nueva Carta Fundamental y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. Por ello, ha entendido que las facultades de reestructurar, suprimir o fusionar llevan implícita la de supresión de cargos y empleos y que cuando el expresado precepto constitucional transitorio autorizó al Gobierno para ejercitar las referidas atribuciones, de antemano lo estaba facultando para suprimir los cargos o empleos que demandaran las necesidades del servicio, sin perjuicio obviamente

de que en virtud de las decisiones adoptadas en tal sentido se compensara el daño que se pudiera inferir al trabajador o empleado que resultara privado de su cargo ó empleo, a través del pago de indemnizaciones o bonificaciones. Así lo interpretó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la inexequibilidad de algunas normas del Decreto 1660 de 1991, cuando expresó: "...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen ...”. "...Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada deforma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento ...”. "...Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política ...”. "...De allí que, si fuere necesario que el Estado por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad con las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede también con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los dos casos la licitud de la acción estatal es óbice para el

resarcimiento del daño causado". (Sentencia C - 479 de agosto 13 de 1992. Magistrados Ponentes, Drs. José Gregorio Hernández G. y Alejandro Martínez C.). Así mismo en varios pronunciamientos, entre otros en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente No. 2309, actor Juan Manuel Arrieta y otra, y de 11 de noviembre del mismo año, expediente No. 2451, actora María Consuelo Trujillo García, la Sala ha expresado: "De otra parte, el artículo 125 de la Carta Política además de las causases de retiro de un cargo o empleo que al 11 consagra, se remite a " las demás causases previstas en la Constitución o la Ley" y como quiera que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la atribución prevista en el artículo transitorio 20, como ya se dijo, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la LEY, podían regular como causal de retiro la supresión de cargos o empleos, como consecuencia de la reestructuración, fusión o supresión". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: DECLARASE NO PROBADA la excepción de Inepta Demanda propuesta por la parte demandada. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada día catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ