CE-SEC1-EXP1994-N2604

BIENES DE CAPITAL / IMPORTACION TEMPORAL DE LARGO PLAZO Los bienes de capital, entendiendo por tales los equipos y sus repuestos, partes o accesorios que vengan en el mismo embarque, conforme al artículo 214 del Decreto 2666 de 1984, o los representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque, de acuerdo con el artículo 40 literal b) del Decreto 1909 de 1992, están sujetos a importación temporal de largo plazo. Las maquinarias, equipos y repuestos, partes y accesorios que vengan en un mismo embarque, cuando sean objeto de un contrato de arrendamiento, con o sin opción de compra, están también sujetos a importación temporal de largo plazo. Puede afirmarse que es la misma ley la que ha fusionado los dos conceptos para que produzcan un mismo efecto: que su importación temporal sea de largo plazo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de Septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2604

Actor: OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano OSCAR MAURICIO BUITRAGO RICO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A.,

presentó demanda ante está Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad del artículo 2o. de la resolución No. 0130 del 25 de junio de 1993 "Por la cual se modifica el artículo 6o. de la resolución No. 408 de 1992" y de la Circular Externa No. 003013 del 25 de junio de 1993, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

I. - CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones el actor adujo los siguientes cargos de violación 1o): Desviación de las atribuciones propias del funcionario La resolución No. 0130 de 25 de junio de 1993 está motivada en las facultades conferidas al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales por el literal f) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992 y de conformidad con el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992.

Dicha resolución en su artículo 2o. al incluir las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento con o sin opción de compra como importaciones temporales a largo plazo está reformando los artículos 222 a 224 del Decreto 2666 de 1984, modificados por los artículos 1o. del Decreto 1704 de 1991, que da autonomía e identidad propia a las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento. Las facultades otorgadas en el referido artículo 13 literal f) no le permiten al Director cambiar el espíritu del legislador que es verdaderamente claro en la autonomía otorgada a las importaciones de leasing. Con la creación de la figura jurídica de importaciones temporales de mercancías

en arrendamiento el legislador atiende la modalidad consistente en conservar el dominio del bien en su propietario original en el extranjero y entrar a Colombia con mero título de tenencia pero con la facultad de explotar el bien importado en forma temporal. El Decreto 1740 de 1991 en su artículo 1o. se acomoda a la realidad admitiendo esta figura indispensable y en el lo está empeñado el actual Gobierno con su política de apertura económica e internacionalización de la economía, pero el espíritu del legislador se ve truncado con la resolución acusada pues pareciera que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se aferrara a instituciones tan viejas como las importaciones temporales de corto y largo plazo y no admitiera cambio alguno en ellas, ya que por definición legal únicamente pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo los bienes de capital. Y si para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales las importaciones de mercancías en arrendamiento son una especie de importaciones temporales a largo plazo, solamente serían objeto de un contrato de leasing internacional los bienes de capital, lo cual es absurdo, pues éstos tienen en la práctica un manejo muy diferente a las mercancías objeto de contrato de arrendamiento financiero. Un bien de capital puede ser objeto de un contrato de arrendamiento financiero, pero es una mentira que sea el único objeto del mencionado contrato. Si el Decreto 1740 de 1991 crea las importaciones temporales en leasing; el Decreto 1909 de 1992 reforma la normatividad aduanera y no las deroga; la resolución No. 473 de 1992 reglamenta las importaciones en leasing y la resolución No. 408 de 1992 reglamenta el Decreto 1909 del 1992 y las

importaciones temporales y no toca para nada las de leasing, no puede una resolución sin ninguna motivación cambiar la voluntad del legislador. 2o): Falsa motivación La resolución acusada invoca el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992 para fusionar los conceptos de importaciones temporales a largo plazo e importaciones temporales de mercancías en arrendamiento. El artículo 40 mencionado se refiere únicamente a importación de mercancías de corto y largo plazo y en ningún momento, como ya se demostró, el Decreto 1909 de 1992 ha derogado los otros tipos de importaciones temporales. Por lo tanto, no puede motivarse la resolución acusada en dicho artículo 40, pues éste no está cambiando el régimen total de las importaciones temporales sino simplemente está haciendo una clasificación por el mayor o menor tiempo de permanencia en el país de tales importaciones. Las importaciones de leasing son de largo plazo por el tiempo de permanencia en el país, así como también lo son la internación de vehículos extranjeros a zonas fronterizas y la importación para perfeccionamiento activo. Pero no por esa característica se pueden confundir todas estas modalidades de importaciones temporales con las específicamente denominadas importaciones temporales de largo plazo creadas exclusivamente para bienes de capital. 3o): La Circular Externa No. 003013 de 25 de junio de 1993 viola el principio constitucional de legalidad así: a): La citada Circular viene a reglamentar las resoluciones Nos. 0130 de 1993 y 408 de 1992. El primer párrafo de dicha Circular cae en el mismo error de la resolución No. 0130 de 1993 también acusada al confundir en un solo concepto las importaciones

temporales de largo plazo y las temporales en leasing, cambiando el sentido de las normas que la crearon y sobrepasando las facultades otorgadas por el legislador al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. La resolución No. 408 de 1992 interpretada en la Circular no sirve de base para motivar esta última, pues tal resolución deja en plena vigencia los apartes de la resolución No. 473 de 1992 reguladores de las importaciones leasing, por lo cual hay una falsa motivación en la aludida circular. b): El párrafo 2o. de la Circular cuestionada crea una expresa prohibición de importar mercancías a largo plazo por fuera de las subpartidas arancelarias enunciadas en el artículo 6o. del Decreto 840 de 1991, dando el mismo tratamiento a las temporales de largo plazo como a las temporales en virtud de un contrato de arrendamiento, lo cual le quita la autonomía que estas últimas poseen por disposición legal. e): El párrafo 3o. ibídem está imponiendo la aplicación de las sanciones que contempla el artículo 59 del Decreto 1909 de 1992 con seis meses de retroactividad, lo que a todas luces viola el principio de legalidad. d): El párrafo 4o. ibídem hace una interpretación forzada en los casos de leasing admitidos por actos administrativos ejecutoriados para desconocerlos al día de hoy y así decir que son lo mismo que una importación temporal de largo plazo. e): El párrafo 5o. está creando sanciones con vigencia retroactiva, pues los intereses no son otra cosa que una nueva sanción, lo cual viola el artículo 29 de la Constitución Política.

f): La parte final de la circular demandada o párrafo 6o. crea procedimientos nuevos al sugerir que los particulares voluntariamente acudan a los bancos a realizar su propia declaración de corrección, perdonándoles así el cobro de intereses. La revocación de un acto administrativo que crea una situación jurídica de carácter particular y concreto, a la luz del artículo 73 del C.C.A., no puede darse sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Se pregunta: puede dar su consentimiento un particular para que se le afecte su patrimonio y se le impongan sanciones con base en normas abiertamente ilegales? Los actos acusados no pueden aplicarse sin antes revocar los actos administrativos de aceptación de garantías y del régimen aduanero de importación temporal de mercancías en leasing. Y como puede darse esto, si estos actos se ajustan perfectamente, al derecho y la ilegalidad, está en las normas nuevas que se impugnan?.

II. - TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.

II.1. Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, a través de apoderada, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones del actor adujo, en esencia, lo siguiente: 1o.): El capítulo XXI del Decreto No. 2666 de 1984, modificado en su totalidad por el artículo 1o. del Decreto No. 1740 de 1991, reglamentó todos los aspectos

relativos a la importación temporal y en su artículo 209 especificó las mercancías que podrían importarse temporalmente sin que dentro de ellas se señalaran los bienes de capital. El artículo 214 incluyó los bienes de capital, en la modalidad de importación a largo plazo. Se concluye entonces que las demás mercancías relacionadas en el artículo 209, quedaban bajo el régimen de importación temporal a corto plazo y tratándose de bienes capital la importación temporal sería a largo plazo. En los artículos 222 y siguientes se reglamentó la importación temporal de mercancías en arrendamiento, limitándolos a bienes de capital, es decir a maquinarias, equipos, repuestos, partes y accesorios que vengan con ellos en un mismo embarque, tal y como debe entenderse dicho concepto al tenor de los artículos 214 y 222 del Decreto N.2466 de 1984. Así mismo, el Decreto No. 1909 de 1992 en su artículo 40 definió las clases de importación temporal como de corto y largo plazo, limitando estas últimas a los bienes ando a entender que si las importaciones a corto plazo superan los seis meses, será de largo plazo. El artículo 6o. del Decreto No. 840 de 1991 precisó qué mercancías se consideraban bienes de capital, de conformidad con las partidas del arancel de aduanas, precisión esta que fue recogida en el artículo 1o. de la resolución No. 130 de 1993, al expresar qué mercancías pueden importarse temporalmente a largo plazo. Por lo anterior, la resolución acusada se limita a precisar el alcance de las normas de carácter superior. 2o.): En lo que toca con la retroactividad atribuida a la Circular No. 003013, cabe

señalar que el Decreto No. 1902 de 1992 reglamentó las liquidaciones oficiales de corrección y revisión, los hechos irregulares sancionables y las sanciones que se originarían por la ocurrencia de los mismos. Dichas disposiciones entraron a regir, tal y como lo establece el artículo 113 del citado Decreto, el lo. de enero de 1993. Es así como las declaraciones presentadas a partir del 1o. de enero de 1993, están sometidas al régimen sancionatorio previsto en el Decretó No. 1909, por lo cual no es acertado afirmar que son creación de la Circular acusada y menos aún que ésta tenga el carácter de retroactiva. 3o.): En virtud de la derogatoria expresa del artículo 156 del Decreto No. 2666 de 1984, por parte del artículo 111 del Decreto No. 1909 de 1992, desapareció la disposición que consagraba la aceptación provisional de la declaración de importación por parte de la Aduana, no existiendo por tanto a partir del 1o. de enero de 1993 el acto administrativo que sugiere el actor, por lo cual no puede aceptarse el argumento de que existía imposibilidad legal de aplicar la Circular No. 003013 de 1993 a las declaraciones de importación, presentadas a partir del 1o. de enero de 1993.

III. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista fiscal expresa que de la resolución acusada se infiere que ésta tiene como finalidad la de modificar el artículo 6o. de la resolución No. 4O8 de 1992, modificación que está orientada a reglamentar lo atinente a las

mercancías que pueden importarse a largo plazo, incluyendo en éstas a las importaciones derivadas de contratos de arrendamiento, con o sin opción de compra. Que en el artículo 2o. de dicha resolución se advierte que hay un desfase porque el artículo 6o. de la resolución No. 408 de 1992 nada tiene que ver con la importación de mercancías en arrendamiento, no obstante que en el fondo tiene un mismo propósito pero diferente regulación. En efecto, si se analiza con detenimiento que tanto para la importación temporal a largo plazo de mercancías así como para la importación temporal de mercancías en arrendamiento cada una tiene una regulación especial, no se concibe el por qué ni para qué expedir disposiciones que comprendan el tema si en últimas se va a sostener que se trata de un mismo asunto. Ello explica que no es lo mismo realizar una importación de mercancías a largo plazo a cuando se importan mercancías en arrendamiento o a través de un contrato de leasing. Así se deduce de lo preceptuado en los Decretos Nos. 1740 de 1991, artículos 208 a 22l; 0408 de 1992, artículos 6o. a 17; 1909 de 1992, artículos 39 y 40 literal b); y 0473 apartes 1.3, 3.3, 3.2 y 3.4.2. No existiendo la fuente legal propuesta, hay falsa motivación ya que se están involucrando aspectos jurídicos parecidos pero con diferentes resultados o connotaciones, lo cual genera nulidad. Respecto de la Circular No. 003013, se observa que el asunto enunciado en la

misma es la "Importación temporal a largo plazo de vehículos y la Formulación de Liquidaciones Oficiales de Corrección", pero dentro de su contexto, en especial en los párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, se entra a desarrollar lo dispuesto en la resolución No. 0 1 30, es decir lo referente a las mercancías que pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo, incluyendo aquí la importación temporal a largo plazo producto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, lo cual a primera vista es contrario con el asunto enunciado (importación de vehículos) y son válidas las consideraciones expuestas en el análisis de la resolución No. 0130, en el sentido de que al ser tratadas en idéntica forma las importaciones temporales a largo plazo y las importaciones temporales en leasing con o sin opción de compra, los actos acusados se encuentran viciados de nulidad, pues a cada una dentro de nuestro ordenamiento jurídico se le da un tratamiento diferente, no teniendo en común sino que a través de ambas modalidades se pueden importar mercancías por un lapso determinado y expirado el mismo deben devolverse al país de origen.

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Según el actor el artículo 2o. de la resolución No.0130 de 25 de junio de 1993 al incluir las importaciones temporales de mercancías en arrendamiento con o sin opción de compra como importaciones temporales a largo plazo está reformando los artículos 222 a 224 del Decreto No. 2666 de 1984 modificados por el artículo lo. del Decreto No. 1740 de 1991, que le dio autonomía e identidad propia a las

importaciones temporales de mercancías en arrendamiento; y que así mismo incurre en falsa motivación al confundir en una sola las modalidades de importación temporal con las específicamente denominadas importaciones de largo plazo creadas exclusivamente de capital.

Prescribe la resolución acusada: "ARTICULO PRIMERO: Modifícase el artículo 6o. de la resolución No. 408 de 1992, el cual quedará así: "Mercancías que pueden importarse temporalmente a largo plazo.

Podrán declararse en importación temporal de largo plazo, en las condiciones previstas en el artículo 39 del Decreto No.1909 de 1992 y conforme a los parámetros señalados en el literal b) del artículo 40 del mismo decreto, los bienes de capital o sus partes, a que se refiere al artículo 6o. del decreto No. 840 de 1991 con excepción de la subpartida arancelaria que a continuación se señala: 87.06.00.90.40. "ARTICULO SEGUNDO: Para los efectos anteriores, se entenderá que la importación temporal a largo plazo incluye aquellas derivadas de contratos de arrendamiento con o sin opción de compra…” Al respecto, cabe observar: De acuerdo con el artículo 209 literal k) del Decreto No. 2666 de 1984, modificado por el artículo lo. del Decreto No. 1740 de 1991, pueden ser objeto de importación temporal "Los Bienes de capital o sus partes…” El artículo 210 ibídem señala las clases de importación temporal, a saber: a corto plazo (máximo seis meses, prorrogables hasta por tres meses) y a largo plazo (hasta de cinco años). El artículo 214 ibídem estatuye que "Las maquinarias y los equipos destinados a

obras públicas y a otras actividades importantes para el desarrollo económico o social del país; además, los bienes de capital, equipos y sus repuestos, partes o accesorios, que vengan en el mismo embarque, al ser importados temporalmente a largo plazo..." El artículo 222 ibídem prevé que "Se podrán importar temporalmente al país las maquinarias, equipos y los repuestos, partes y accesorios, que vengan con ellos en un mismo embarque, para desarrollar una actividad económica o social, cuando sean objeto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, ingresen por un plazo superior a seis (6) meses El Artículo 223 ibídem estatuye: "Plazo de la importación Temporal. El plazo para la importación de las maquinarias, equipos y elementos referidos en el artículo anterior, no podrá exceder de sesenta (60) meses . El artículo 40 del Decreto 1909 de 1992 señala las clases de importación temporal y en su literal b) prescribe: "De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque. El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años". De las normas antes enunciadas se infiere: que los bienes de capital, entendiendo por tales los equipos y sus repuestos, partes o accesorios que vengan en el mismo embarque, conforme al artículo 214 del Decreto 2666 de 1984, o los representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque, de acuerdo con el artículo 40 literal b) del Decreto No. 1909 de 1992, están sujetos a importación temporal

de largo plazo. Las maquinarias, equipos y repuestos, partes y accesorios que vengan en un mismo embarque, cuando sean objeto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, están también sujetos a importación temporal de largo plazo. Luego, si el acto acusado dispuso que los bienes de capital pueden declararse en importación temporal de largo plazo y que tal importación incluye a los derivados de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, no está reformando los artículos 222 a 224 del Decreto No. 2666 de 1984, modificados por el artículo 1o. del Decreto No. 1740 de 1991, ni está tampoco falsamente motivado al fusionar los conceptos de importación temporal de largo plazo de bienes de capital con las importaciones temporales de mercancías en arrendamientos ya que estando representados los bienes de capital por maquinarias, equipos, repuestos y partes o accesorios que vengan en el mismo embarque y pudiendo estos bienes ser objeto de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra, puede afanarse que es la misma ley la que ha fusionado los dos conceptos para que produzcan un mismo efecto: que su importación temporal sea de largo plazo. Por esta razón no están llamados a prosperar los dos primeros cargos. 2. - La Circular Externa No. 003013 de 25 de junio de 1993, establece lo siguiente: " ... Teniendo en cuenta algunas inquietudes presentadas en cuanto a las mercancías que pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo, es importante reiterar el contenido del artículo 6o. de la resolución 408 de 1992 y de la resolución 01 30 del 25 de junio de 1993, en el sentido de que

sólo los bienes de capital o sus partes señalados en el artículo 6o. del Decreto 840 de 1991, con la excepción introducida por la última de las resoluciones citadas, pueden ser objeto de importación temporal a largo plazo, incluso si esta modalidad se aplica como consecuencia de un contrato de arrendamiento con o sin opción de compra. En este orden de ideas, mercancía distinta a aquella que se clasifique por las subpartidas arancelarias a que hace referencia el artículo 6o. del Decreto 840 de 1991, no puede ser importada temporalmente a largo plazo, ni por el sistema de arrendamiento financiero o leasing que también puede revestir esta modalidad. En consecuencia, y en razón a las facultades de fiscalización y control posterior que posee la Dirección de Aduanas Nacionales, tal como lo dispone el Título II del Decreto 1909 de 1992, serán formuladas liquidaciones oficiales de corrección a todas aquellas declaraciones de importación presentadas a partir del 1o. de enero de 1993, que amparen mercancías que por su naturaleza no podían ser objeto de la modalidad de importación temporal a largo plazo, toda vez que se configuró erróneo diligenciamiento del respectivo formulario, lo que generó la aplicación de un tratamiento tributario improcedente. En efecto, el diligenciamiento del formulario tiene como punto de partida la declaración de una modalidad de importación que, según el caso, trae consigo la aplicación de unas normas aduaneras especiales y de determinado tratamiento tributario en relación con los tributos aduaneros que se generan, su liquidación y forma de pago. Por consiguiente, declarar una modalidad de importación con suspensión de tributos aduaneros,

cuando no se cumplía con los requisitos para el efecto, al tratarse de mercancías que no podían ser objeto de importación a largo plazo implica un erróneo diligenciamiento del formulario como quiera que el pago de los tributos Aduaneros fue suspendido cuando lo que procedía era su cancelación inmediata. Las liquidaciones oficiales que se deberán formular por las Administraciones de Impuestos y Aduanas, contendrán la correspondiente cuenta adicional por los tributos aduaneros suspendidos, tal como lo dispone el inciso 4o. del artículo 75 del Decreto 1909 de 1992, además de los intereses corrientes causados sobre los tributos dejados de percibir desde la fecha de presentación de la declaración de importación temporal hasta la fecha de formulación de la señalada liquidación oficial de corrección de que trata la presente circular. Si formulada la liquidación oficial de corrección por la administración, el responsable no paga dentro de los cinco (5) días hábiles a su formulación, se generarán intereses de mora. Por todo lo anterior, los usuarios aduaneros para evitar la formulación de estas liquidaciones oficiales por parte de la Administración, deberán presentar voluntariamente una declaración de corrección en los bancos y demás entidades financieras autorizadas, en la cual se corrija la modalidad de importación inicialmente declarada, por la importación ordinaria y se cancelen los tributos aduaneros pendientes. En este caso no se generarán intereses corrientes ni moratorias...”. En lo tocante a los cargos de violación frente a los dos primeros párrafos son valederas las consideraciones precedentes hechas respecto de la resolución acusada, por lo cual los cargos frente a ellos no están llamados a prosperar.

En lo concerniente a las censuras que se endilgan a los párrafos tercero a sexto de la Circular Externa Sub - exámine la Sala observa que las regulaciones allí previstas tienen fundamento en los artículos 70 inciso 2o. y 75 inciso 4o. del Decreto No. 1909 de 1992, los cuales prevén la formulación de liquidación oficial de corrección y de cuenta adicional en los casos de erróneo diligenciamiento del formulario y que la declaración de corrección podrá efectuarse cuando se presente error en el diligenciamiento del formulario. Como quiera que el Decreto en referencia entró en vigencia el 1o. de enero de 1993, conforme a lo dispuesto en su artículo 113, resulta obvio que las liquidaciones oficiales de corrección procedieran frente alas declaraciones de importación formuladas a partir de esa fecha en las cuales se hubiere incurrido en error respecto de mercancías que por su naturaleza no podían ser objeto de la modalidad de importación temporal a largo plazo, pues ello implicaba un tratamiento tributario diferente dado que es en dicha declaración cuando se señala la modalidad de importación, la liquidación privada de los tributos y el tratamiento preferencial a que hubiere lugar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 del citado Decreto No. 1909. Por ello, no están llamadas a prosperar tales censuras. Fluye de lo expresado como conclusión que deben denegarse las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

DEVUÉLVASE la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 15 de septiembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.