CE-SEC1-EXP1994-N2634-2669

FACULTAD EXCEPCIONAL GOBIERNO NACIONAL – Reestructuración Es cierto y así parece recordarlo los actores que el Consejo de Estado en una época consideró que el Gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la planta de personal de las entidades, por fuera del plazo que fijó el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional para ejercer las facultades excepcionales de reestructuración. Empero, como lo ha expresado tantas veces la Sala y lo recuerda ahora el apoderado del demandado, el criterio adoptado por aquel entonces fue rectificado dentro de la sentencia de 9 de septiembre de 1993, dictada en el proceso 2309 promovido por Juan Manuel Arrieta y otros contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del Dr. Miguel González Rodríguez. FACULTAD GOBIERNO NACIONAL – La otorgada en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política tiene naturaleza legislativa / FACULTAD GOBIERNO NACIONAL – La otorgada en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política es diferente de las permanentes de carácter administrativo contempladas en el artículo 189 de la Constitución /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]as facultades otorgadas al Presidente de la República a través del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por las materias que regula, que son las mismas que la Carta le atribuye al Congreso (artículo 150 numeral 7 de la C.M.), tienen naturaleza legislativa, solo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejecutarlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Tales facultades difieren

sustancialmente de las funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejerce el Presidente de la República como Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa conforme a lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución Nacional, concretamente, en este caso, para fijar la planta de personal de las entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. FACULTAD GOBIERNO NACIONAL – Para establecer la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público [E]n la expedición del Decreto 593, se tuvieron en cuenta las normas de raigambre constitucional que facultan al Gobierno para fijar la planta de personal de los diferentes organismos de la rama ejecutiva, dentro de las cuales, y para hacer referencia al caso concreto, se encuentran las establecidas en el artículo 189 de la Carta, en el cual se determinan las correspondientes al Presidente de la República como Jefe de Gobierno y primera autoridad, facultándolos en el numeral 14 para "modificar, crear y suprimir., conforme a la ley, los empleos que demande la administración central". […]. Ahora, si como ya quedó expresado, las facultades ejercidas mediante el Decreto 593 de 1993, acusado en estas diligencias, corresponden al Gobierno de acuerdo a lo dispuesto en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Nacional, conforme a la ley, y tales facultades se ejercen con observancia del Decreto 2112 de 1992, que tiene fuerza de ley, brilla al ojo concluir que el acto impugnado se ajusta a lo dispuesto tanto en la Carta

Política como en la normatividad legal pertinente.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de septiembre de 1993, Radicación CE-SEC1-EXP1993-N2309; y, de 11 de

noviembre de 1993, Radicación CE-SEC1-EXP1993-N2451, C.P. Miguel González Rodríguez.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandó la nulidad del Decreto 593 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, “por medio del cual se establece la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, aduciendo violación de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 25, 29, 53. 113, 189 numeral 14, 238 y transitorio 20 de la Constitución Nacional; y del artículo 7o de la Ley 27 de 1992. La Sala negó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO TRANSITORIO 20 / DECRETO 2112 DE 1992 – ARTÍCULO 91

NORMA DEMANDADA: DECRETO 593 DE 1993 (30 de marzo) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2634 (ACUMULADO 2669)

Actor: ARMANDO NOVOA GARCÍA Y LUIS ALBERTO RUBIANO SÁNCHEZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO Los ciudadanos Armando Novoa García y Luis Alberto Rubiano Sánchez, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron de esta Corporación, en demandas separadas que posteriormente fueron acumuladas en auto de 19 de agosto de 1994 (folios 116 a 118 del expediente No. 2684), la declaratoria de nulidad del Decreto 593 de 30 de marzo de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Dentro de este proceso se citan como, normas violadas las contenidas en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 25, 29, 53. 113, 189 numeral 14, 238 y transitorio 20 de la Constitución Nacional. Además, el artículo 7o de la Ley 27 de 1992. El concepto de violación se fundamenta en los argumentos que a continuación se sintetizan: El programa de supresión de empleos debió ejecutarse dentro del plazo de tres (3) meses contados a partir de la publicación, del Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992, según lo dispone su artículo 107, dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades que le otorgó el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional y mediante el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público. Al amparo de las facultades otorgadas al Ejecutivo para adelantar la reestructuración del Ministerio, el Gobierno no podía, por extemporaneidad manifiesta, expedir dicha planta en los términos en que lo realizó. Al hacerlo, contrarió los límites temporales que le fijó el artículo transitorio 20 y violó el artículo 189, numeral 14 de la Carta Política. La facultad directa que, de ordinario tiene el Ejecutivo, para crear, fusionar o suprimir empleos, debe hacerse conforme a la ley, esto es, con base en las disposiciones que establecen los procedimientos y requisitos que la administración debe cumplir a electo de ejercer dentro de los parámetros legales sus atribuciones. Tales requisitos legales son los que establecen los Decretos 1950 de 1973 y 1042 de 1978, entre los que se cuentan la firma del Jefe del Departamento Administrativo del Servicio Civil y el concento del Consejo Superior del Servicio Civil, para la supresión, fusión o creación de empleos; la certificación sobre apropiación presupuesta!; el informe sobre funciones y responsabilidades del empleo o empleos que se solicitan suprimir, fusionar o crear; indicación de los requisitos para su desempeño, etc. En el texto del Decreto impugnado no se hace tampoco referencia al cumplimiento del requisito que establece el artículo 78 del D.L. 1042 de 1978, según el cual, cualquier modificación de la planta de personal de cualquier entidad del Estado de que trata el artículo 9" del Decreto 1950 de 1973, debe estar precedida de una evaluación sobre el grado de cumplimiento del programa de que se trate. El programa para la supresión de empleos de que trata el artículo 20

transitorio de la Carta Fundamental era especial y exceptivo y no puede confundirse con el ordinario que se deriva de las atribuciones constitucionales permanentes del Presidente de la República. Al no cumplirse con los pasos previos para la supresión de empleos y fijación de la nueva planta de personal, establecido en los artículos 8 y 11 del D.L. 1950 de 1973 y en el artículo 78 del D.L. 1042 de 1978, el Presidente de la República incurrió en un exceso de facultades y, por ende, en un abuso de poder. Se desconoció el artículo 113 de la Constitución Nacional pues tal mandato establece un principio de independencia de las ramas del poder público lo que implica observancia por cada una de ellas de las funciones de las otras. Se quebrantó el artículo 29 de la Carta Política, en cuanto en ella se establece que el debido proceso, es decir, las formas propias de toda actuación administrativa o judicial, deben ser respetadas para toda actuación de cualquiera de las autoridades del Estado. Suprimir empleos en forma inconstitucional e ilegal implica un desconocimiento de los fundamentos mismos del Estado Social de Derecho y de sus fines esenciales entre los cuales estén el trabajo y la vigencia de un orden justo. Resultó afectado el derecho al trabajo porque la supresión de empleos se produjo sin el cumplimiento de los requisitos legales y por fuera de la temporalidad contenida en el artículo 20 transitorio, lo mismo que el artículo 7o de la Ley 27 de 1992 sobre carrera administrativa en cuanto allí se establece que el retiro del servicio de los empleados de carrera se produce por supresión del empleo siempre y cuando tal supresión se produzca por vías legales.

Se indican aquí como violados los artículos 4o, 25, 49, 53, 125 y 189 numeral 11 de la Constitución Nacional; "20 transitorio de la Carta de Navegación de 1991"; 22 literal h) del Decreto 2112 de 1993: 84 del C.C.A.; y la Ley 35 de 1993. El concepto de la violación se expresa, en síntesis, así: El Decreto 593 de marzo 30 de 1993 se dictó por fuera de las facultades otorgadas por el artículo transitorio 20 de la Carta Política las cuales vencían el 4 de enero de 1993, habida cuenta de que la Constitución fue promulgada el 4 de Julio de 1991. El Gobierno sólo tenía un plazo de 18 meses para realizar la reestructuración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y adoptar su planta de personal. Se violaron la totalidad de los derechos fundamentales de los trabajadores del Ministerio de Hacienda, ya que las facultades que se contemplan en el artículo 107 del Decreto 2112 de 1992 fueron injustamente aprovechadas para desvincular de la entidad a una gran cantidad de funcionarios con más de 15 años de trabajo, enfermos o a punto de jubilarse; sin ninguna consideración ni respeto fueron atropellados en todas las formas y lanzados a la calle donde quedaron a la deriva, sin empleo y sin derecho alguno. RAZONES DE LA DEFENSA Fueron expuestas en ambos procesos por el apoderado de la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público-, tanto en la contestación de la demanda como en el alegato de conclusión. En síntesis fueron las siguientes:

El Decreto 593 no fue dictado con base en facultades inconstitucionales, fue dictado con base en la misma Constitución, particularmente el artículo 189 numeral 14. El Consejo de Estado, ha dejado claramente sentado que para el ejercicio de estas facultades por parte del Presidente de la República no debe atenderse término alguno porque se trata de una competencia permanente. Los decretos dictados con base en las facultades del artículo transitorio 20 de Ja Constitución tienen rango de ley; son de naturaleza legislativa, similar a las leyes que se dictan en desarrollo del artículo 150-7. Por lo tanto tienen la fuerza derogatoria de las leyes precedentes de igual naturaleza y según las actuaciones administrativas posteriores. Las facultades de suprimir, fusionar o reestructurar empleos, expresada en el Decreto 593 de 1993, corresponden al Gobierno de conformidad con el artículo 189-14 de la Constitución. Y, en forma especial para poner en consonancia su respectiva estructura con la Constitución y la reestructuración, según los artículos 90 y 91 del Decreto 2112 de 1992. Se cumplió con la exigencia del artículo 189 numeral 14 de la Carta, pues el Decreto 593 de 1993, acusado, se dictó en plena conformidad con el Decreto-Ley 2112 de 1992. Si en beneficio de discusión se aceptara que el Decreto 593 de 1993 debía dictarse de conformidad con los Decretos 1950 de 1973 y 1042 de 1978, - que como se ha demostrado no corresponde -, basta observar el oficio N° 5157 de 6 de julio de 1994, suscrito por el Dr. Eduardo González Montoya, en el cual deja

constancia de que el Decreto acusado se encuentra, en conformidad con los artículos 8 y 11 del Decreto 1950 y el artículo 8o del Decreto 1042. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Durante el traslado para efectos del alegato de conclusión, el Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los siguientes son los cargos que en resumen se formulan contra el Decreto 593 de 1993, impugnado en estas diligencias: Primer Cargo: Formulado en ambos procesos, consistente en que el Decreto 593 fue expedido por fuera del término de los 18 meses establecido por el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional para que el Gobierno reestructurara las entidades públicas, en este caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Segundo Cargo: Esbozado en el proceso 2669, según el cual , con el acto impugnado se violaron la totalidad de los derechos fundamentales de los trabajadores del Ministerio de Hacienda, pues las facultades que para adoptar la planta de personal contempla el artículo 107 del Decreto 2112 de 1992, fueron "malhadada e injustamente aprovechadas" para desvincular a funcionarios a punto de jubilarse, enfermos, a quienes sin respeto ni consideración se les lanzó a la

calle sin ninguna clase de protección.

Tercer Cargo: Traído en el expediente 2634, radica en que el Decreto enjuiciado se dictó sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en los Decretos 1950 de 1973 y 1042 de 1978.

A los cargos atrás sintetizados se referiré la Sala, de la siguiente

manera: Es cierto y así parece recordarlo los actores que el Consejo de Estado en una época consideró que el Gobierno no podía establecer un término adicional para modificar la planta de personal de las entidades, por fuera del plazo que fijó el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional para ejercer las facultades excepcionales de reestructuración. Empero, como lo ha expresado tantas veces la Sala y lo recuerda ahora el apoderado del demandado, el criterio adoptado por aquel entonces fue rectificado dentro de la sentencia de 9 de septiembre de 1993, dictada en el proceso 2309 promovido por Juan Manuel Arrieta y otros contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del Dr. Miguel González Rodríguez, en la que al respecto se dijo: "Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, ciertamente, y en este sentido la Sala rectifica la posición que ha venido sosteniendo, frente al señalamiento del plazo para que la .Junta Directiva o el Consejo Directivo de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, adecúen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del plazo de 18 meses, en cuanto a que no puede considerarse aquél como una prórroga de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional pues bales organismos tienen dichas funciones de carácter administrativo en forma permanente (artículos 26 literal b) del Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978) para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su

ejercicio sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de aquella resulten privadas de su cargo o empleo". Para hacer referencia a los cargos segundo y tercero la Sala considera conveniente reiterar lo expresado en varias oportunidades en el sentido de que las facultades otorgadas al Presidente de la República a través del artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, por las materias que regula, que son las mismas que la Carta le atribuye al Congreso (artículo 150 numeral 7 de la C.M.), tienen naturaleza legislativa, solo que por estar inhabilitado el legislador ordinario para ejecutarlas, en razón de la revocatoria de su mandato, le fueron asignadas transitoria y excepcionalmente al Gobierno. Tales facultades difieren sustancialmente de las funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejerce el Presidente de la República como Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa conforme a lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución Nacional, concretamente, en este caso, para fijar la planta de personal de .las entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley". La Sala, en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 11 de Noviembre de 1.993, expediente N° 2451, actora: María Consuelo Trujillo García, Consejero Ponente Dr. Miguel González Rodríguez, analizó el contenido y alcance de la preceptiva de los artículos 189 numerales 14 a 16 y transitorio 20 de

la Carta, y dijo al efecto: "...Fue así como la Sala consideró y lo reitera ahora, que por ser la facultad excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional de carácter legislativo, en razón de la materia que regula, difiere por lo mismo sustancialmente de la que consagra el artículo 189 numerales 14 a 16, que es de naturaleza administrativa. De manera pues que habida cuenta que para el desarrollo de esta última el Gobierno Nacional no requiere de término alguno para su ejercicio por ser de carácter permanente, le basta a éste únicamente obrar conforme a la ley, y en este caso el Decreto en estudio tiene la misma fuerza o entidad normativa de ésta por lo cual bien podía aquél establecer un término para adecuar la planta de personal, término este que se entiende circunscrito a fin específico, esto es, a los efectos de la decisión de reestructuración, fusión o supresión que se hubiere adoptado...". El acto acusado fue expedido con fundamento en lo dispuesto en los artículos 189 numeral 14 de la Constitución Política y 91 del Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992. A su vez, el Decreto 2112 de 29 de diciembre de 1992 "Por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito Público", fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional. En el artículo 91 de dicho Decreto se previó que la supresión de empleos o cargos se cumplirá de acuerdo con el programa que apruebe la

autoridad competente para ejecutar la decisión dentro del plazo de tres meses contado a partir de la fecha de publicación del mismo, o sea, a partir del 31 de diciembre de 1992 (Diario Oficial N° 40.703). El acto acusado entonces, se dictó dentro del plazo, pues lleva fecha de 30 de marzo de 1993. Se tiene entonces que en la expedición del Decreto 593, se tuvieron en cuenta las normas de raigambre constitucional que facultan al Gobierno para fijar la planta de personal de los diferentes organismos de la rama ejecutiva, dentro de las cuales, y para hacer referencia al caso concreto, se encuentran las establecidas en el artículo 189 de la Carta, en el cual se determinan las correspondientes al Presidente de la República como Jefe de Gobierno y primera autoridad, facultándolos en el numeral 14 para "modificar, crear y suprimir., conforme a la ley, los empleos que demande la administración central". Ha dicho reiteradamente la Sala que los actos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de las facultades derivadas del artículo transitorio 20 de la C.N., tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley y por lo tanto a través de ellos podía dictar las mismas normas, para cuya expedición está habilitado el Congreso en relación con la supresión, fusión o reestructuración de entidades de orden nacional, dentro de las cuales están incluidas, desde luego las de índole laboral que para el caso concreto y en concordancia con el artículo 91 del Decreto 2112 de 1992 están estipuladas en el artículo 9o del acto acusado y que versan sobre incorporación de empleados y sobre indemnizaciones y bonificaciones para quienes no fueren incorporados.

Ahora, si como ya quedó expresado, las facultades ejercidas mediante el Decreto 593 de 1993, acusado en estas diligencias, corresponden al Gobierno de acuerdo a lo dispuesto en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Nacional, conforme a la ley, y tales facultades se ejercen con observancia del Decreto 2112 de 1992, que tiene fuerza de ley, brilla al ojo concluir que el acto impugnado se ajusta a lo dispuesto tanto en la Carta Política como en la normatividad legal pertinente. Finalmente y en relación con el tercer cargo, en cuanto a la ausencia de requisitos legales alegada por uno de los demandantes, la Sala observa que al folio 109 del expediente 2634, obra el oficio No. 5175 de 6 de julio de 1994 suscrito por el Dr. Eduardo González Montoya, Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, según el cual, el Gobierno Nacional, con base en lo expresado en los artículos 8 y 11 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973 y el artículo 8o del Decreto 1042 de 1978, expide el decreto 590 de 1993 estableciendo en forma general, las funciones correspondientes a cada nivel jerárquico para que sirviera de guía a los distintos organismos a quienes se les aplica este decreto para adoptar sus manuales específicos. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de: Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIEGANSE las súplicas de la demanda

DEVUELVASE al actor en el expediente 2669 el depósito constituido para gastos del proceso, por no haber sido utilizado. Cópiese, notifíquese v cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 16 de diciembre de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ