CE-SEC1-EXP1994-N2647

CONCEJO MUNICIPAL - Facultades / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / IMPUESTO DE CONSTRUCCION - Improcedencia / PURGA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia / ESPACIO PUBLICO / PATRIMONIO CULTURAL / PATRIMONIO ARTISTICO En el caso sub - lite no hay duda para la Sala que la obligación de que habla el acto administrativo cuya nulidad se impetra, encaja dentro del concepto de impuesto, ya que se trata de una obligación que impuso el Concejo Municipal a través del acuerdo demandado sobre la actividad de la construcción cuando ella se desarrolla en un área superior de 2.000 metros cuadrados, sin acuerdo previo de los mismos constructores, sin que los mismos reciban contraprestación alguna del municipio y siendo esta obligación susceptible de estimarse en dinero equivalente al 70% del valor liquidado como impuesto a la construcción. En cuanto hace relación al argumento de que conforme al artículo 338, inciso 2o., de la nueva Constitución, las autoridades locales tienen la posibilidad de fijar tasas y contribuciones, y que por tanto, se produjo el fenómeno de la purga de inconstitucionalidad, estima la Sala que, como ya se dijo, no se está en presencia de una tasa o contribución, sino de un impuesto, por lo que desde este punto de vista no puede hablarse de purga de inconstitucionalidad. La dotación de una obra de arte ejecutada por un artista inscrito en el registro; la contribución a la configuración o remodelación de los espacios públicos o la construcción, ampliación, adecuación, mejora, reforma, remodelación o restauración de bienes inmuebles de propiedad de las entidades catalogadas como patrimonio cultural,

formas estas alternativas de cumplir la obligación de que trata el acuerdo acusado, son igualmente susceptibles de valoración económica, que participan de los elementos constitutivos del impuesto, y para cuya imposición, tanto en la antigua como en la nueva Carta Política, están subordinadas a la Ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2647

Actor: HANS WAGNER JARAMILLO

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLIN Referencia: RECURSO DE APELACION Se deciden los recursos de apelación interpuestos por el Procurador 32 en lo Judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia y la apoderada del municipio de Medellín, contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del Acuerdo No. 12 de 17 de abril de 1991, expedido por el Concejo Municipal de Medellín "Por medio del cual se promueve el mejoramiento del espacio público y el fomento del patrimonio cultural y artístico de la ciudad".

I - . LA SENTENCIA RECURRIDA Para decretar la nulidad del acto acusado, consideró el a - quo, en síntesis, lo siguiente: 1o): El acuerdo acusado impuso a los constructores, personas naturales o jurídicas de la ciudad de Medellín, una obligación de efectuar un aporte al espacio

público o al patrimonio cultural y artístico de la misma, obligación que equivale al 70% de la suma liquidada como impuesto de construcción para la obra a efectuar. 2o): El punto central a discutir radica en la consideración de que tal acuerdo crea un gravamen u obligación tributaria y si el Concejo de Medellín tiene autorización legal para imponerlo. 3o): Los doctores Enrique Low Murtra y Jorge Gómez Ricardo, en su obra "Política Fiscal", hacen distinción clara y precisa de los conceptos de impuesto, tasa, contribución y obligación tributaria. El artículo 313 de la Constitución Nacional en su numeral 7o. menciona que a los Concejos les corresponde reglamentar los usos del suelo, dentro de los límites que fije la ley; en el numeral 9o. los faculta para dictar normas para el control y defensa del patrimonio cultural del municipio. 4o): En las normas aludidas no se da ninguna atribución para fijar impuestos. Sobre este tema la Corte Constitucional en sentencia C - 00493 de 14 de enero de 1993 dijo: "La posibilidad de imponer tributos se encuentra ligada de manera estrecha al concepto ley, a partir de allí, al origen mismo del derecho constitucional. La Carta del 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos al señalar que es función de la ley "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales..." (art. 150 - 12). Así mismo autoriza a las asambleas departamentales y concejos municipales para decretar o votar contribuciones o tributos fiscales locales, conforme a la ley (arts. 300 - 4, 3 13 - 3 y

338)". "En cualquier caso, la Carta subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la ley, en desarrollo del principio de unidad consagrado en el artículo 1o.)". También en jurisprudencias reiteradas del Consejo de Estado, se ha precisado que la competencia impositiva de los Concejos, se halla condicionada y limitada por la Constitución, la ley y las ordenanzas. 5o): La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 12 de marzo de 1980, con ponencia del Magistrado Luis Carlos Sáchica, señaló: "... Los Concejos tampoco gozan de iniciativa tributario, debiendo limitarse a votar, organizar y reglamentar aquellos gravámenes que la ley haya creado o autorizado con destino a los municipios, con subordinación a la Constitución, la ley y las ordenanzas". Los aspectos expuestos anteriormente se ajustan también a las normas constitucionales vigentes. 6o): El artículo 171 del C. de R. M. faculta a las Asambleas y Concejos Municipales para imponer contribuciones, lo cual concuerda con el artículo 338 de la Constitución Nacional. Pero es diferente una contribución a un impuesto y este sólo se puede establecer si hay una norma expresa que lo ordene y regule. Y como esta norma no existe, en consecuencia el acto impugnado debe anularse. 7o): No puede confundirse el tributo impuesto en el acuerdo con los impuestos que puede crear el Concejo Municipal con base en el artículo 233 del C. de R. M., ya que dentro de ellos no se contempla ninguno que tenga que ver con el patrimonio cultural y artístico o para el mejoramiento del espacio público, como lo describe el

Acuerdo objeto de análisis. 8o): En síntesis, el acto acusado es ilegal ya que la Corporación que lo expidió no tiene competencia para fijar impuestos. II - . LOS RECURSOS DE APELACION A): El Procurador 32 en lo Judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, fundamentó su inconformidad con el fallo apelado, en síntesis, así: El artículo 338 inciso 1o. de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 4o. del artículo 313 ibídem, otorga la facultad a los Concejos de reglamentar la tributación local, con los límites que establecen la Carta y la ley. Se dice que reglamentar por cuanto, según desarrollo jurisprudencial de la anterior y nueva Constitución, los cabildos no tienen iniciativa para crear impuestos. Esta prohibición fue tomada de la que existía más o menos con la misma redacción en la Constitución de 1886 (artículos 43 y 197, numeral 2o.), y si se confronta el Acuerdo demandado con las normas citadas de la vieja y la nueva Constitución, se tiene que llegar a la conclusión de que es inconstitucional. Pese a lo anterior la Carta de 1991 colocó en cabeza de las autoridades locales la posibilidad de fijar tasas y contribuciones "que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen". Esta facultad se desprende del inciso 2o. del artículo 338 de la nueva Constitución, inciso este que es indispensable del primero y determina una competencia diferente a la impositiva que está consagrada en éste.

De la lectura del Acuerdo 12 de abril de 1991 se concluye que él no es más que el desarrollo del inciso 2o. del artículo 338 de la nueva Constitución, lo que significa que en el presente caso se produjo el fenómeno de la purga de inconstitucionalidad. B): La apoderada del municipio de Medellín fundamenta el recurso con base en los siguientes argumentos que pueden resumirse así: El acuerdo acusado no crea un nuevo tributo puesto que los municipios de acuerdo con sus normas de planeación, urbanismo y construcción, pueden ordenar que los constructores de urbanizaciones que sobrepasen de determinado número de metros cuadrados, según la zona y como una forma de promover el mejoramiento del espacio público, cumplan con lo impuesto en el Acuerdo. En ningún momento puede decirse que el referido acuerdo impone un doble tributo, ya que desde el punto de vista técnico, en las normas de urbanismo, planeación o construcción, toda carga que se impone no es necesariamente un impuesto, sino exigencias técnicas o urbanísticas, como por ejemplo cuando se impone la cesión de fajas; la edificación de barreras de protección para la urbanización; la adecuación de vías, la acometida de acueducto y alcantarillado, etc. Si se considera que por el pago en dinero el acuerdo establece un doble tributo, la nulidad no debe ser total sino sólo en lo que atañe a la obligación de consignar el pago en la cuenta especial para el fomento cultural y artístico. III - . LA DECISION No se encuentra causal de nulidad que invalide lo actuado y para resolver se CONSIDERA Asiste razón al a - quo y en consecuencia habrá de confirmarse el fallo apelado.

En efecto, esta Corporación en sentencia de 4 de abril de 1991, expediente 1177, actor: Santiago Uribe, ponente: Consejero Miguel González Rodríguez, tuvo ocasión de pronunciarse frente al Acuerdo No. 36 de 22 de diciembre de 1982, emanado del Concejo Municipal de Medellín, por medio del cual se impuso a los constructores de la ciudad, cuya área a construir excediera de 2.000 metros cuadrados, la obligación de dotar la edificación respectiva de una obra de arte o asumir la construcción, adecuación, ampliación, mejoras, remodelación, restauración de entidades, instituciones o bienes correspondientes al patrimonio cultural de la ciudad, o consignar a favor del municipio el 70% del valor liquidado como impuesto a la construcción, es decir, un caso similar al que hoy ocupa la atención de la Sala, y, en ella expresó: "... Reiteradamente ha sostenido la Sala que en el concepto de impuesto, contribución o gravamen, están implicados un beneficiario que es el Estado, un sujeto pasivo que es la persona o entidad sobre quien recae la carga u obligación de pagarlo y un objeto imponible que constituye la materia que da lugar al tributo, objeto este que presenta diversas características, ya que algunas veces lo gravado es un objeto en particular, en otras está constituido sobre el conjunto de bienes de una persona como el impuesto al patrimonio, en ciertas oportunidades recae sobre determinadas actividades de las personas y en otras sobre el rendimiento producido por la actividad humana o por el capital como acontece con el impuesto sobre la renta (Sentencia de mayo 12 de 1977, consejero ponente doctor Carlos Galindo Pinilla). Por lo demás el concepto de impuesto implica que el obligado a sufragarlo no

perciba beneficio alguno por el hecho de cumplir con la obligación impuesta; que este se imponga a personas o conjunto de personas o actividades que quedan obligadas en virtud de la ley o acto administrativo que lo crea; que quienes quedan obligados no puedan sustraerse al cumplimiento de dicha obligación, y, finalmente, que la imposición no se da por acuerdo de voluntades entre el beneficiario y el sujeto pasivo de la misma, sino por el solo querer de quien lo impone. En el caso sub - lite no hay duda para la Sala que la obligación de que habla el acto administrativo cuya nulidad se impetra, encaja dentro del concepto de impuesto, ya que se trata de una obligación que impuso el Concejo Municipal de Medellín a través del acuerdo demandado sobre la actividad de la construcción, cuando ella se desarrolla en un área superior a 2.000 metros cuadrados, sin acuerdo previo de los mismos constructores, sin que los mismos reciban contraprestación alguna del municipio de Medellín y siendo esta obligación susceptible de estimarse en dinero equivalente al 70% del valor liquidado como impuesto a la construcción.

3. Establecido desde ya que se trata de una tribulación, la Sala considera que se estaría en presencia de un doble gravamen sobre la misma actividad, lo cual está prohibido, pues se trata de evitar el caos impositivo que conlleva inseguridad y desestímulo de la iniciativa de los particulares como ya lo dijo la Sala en la sentencia de 12 de mayo de 1977, antes citada.

4. Por lo demás, la competencia impositiva de los Concejos Municipales se encuentra condicionada y limitada por la Constitución y la ley (arts. 43 y 197 - 2 de

la Constitución Política), y en el caso que ocupa la atención de la Sala, el Concejo de Medellín carecía de competencia para imponer el tributo, pues, en las normas que le sirvieron de fundamento al acuerdo, no existe facultad alguna al respecto". En cuanto hace relación al argumento de que conforme al artículo 338, inciso 2o., de la nueva Constitución, las autoridades locales tienen la posibilidad de fijar tasas y contribuciones, y que por tanto, se produjo el fenómeno de la purga de inconstitucionalidad, estima la Sala que, como ya se dijo, no se está en presencia de una tasa o contribución, sino de un impuesto, por lo que desde este punto de vista no puede hablarse de purga de inconstitucionalidad. Para responder a la petición subsidiaria de la apoderada del municipio de Medellín en cuanto a que sólo sería anulable la expresión del acuerdo que contiene como una de las formas de cumplir la obligación impuesta el pago en dinero, agrega la Sala que no es atendible tal petición dado que la dotación de una obra de arte ejecutada por un artista inscrito en el registro; la contribución a la configuración o remodelación de los espacios públicos o la construcción, ampliación, adecuación, mejora, reforma, remodelación o restauración de bienes inmuebles de propiedad de las entidades catalogadas como patrimonio cultural, formas estas alternativas de cumplir la obligación de que trata el acuerdo acusado en los artículos 3o. a 5o., son igualmente susceptibles de valoración económica, que participan de los elementos constitutivos del impuesto, y para cuya imposición, tanto en la antigua como en la nueva Carta Política, están subordinadas a la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE el fallo apelado. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 20 de enero de 1994.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO NOTA DE RELATORIA: Reitera, además, la providencia de 4 de abril de 1991, Exp. 1177.