CE-SEC1-EXP1994-N2650

CONTRALORÍA MUNICIPAL – Inexistencia de representación legal / CONTRALORÍA MUNICIPAL – Inexistencia de personería jurídica No cabe duda sí que en lo que respecta a la representación legal que el artículo 2o. le atribuyó al Contralor Municipal, así como lo atinente a la supresión de la totalidad de la planta de personal a que se contrae el inciso 1o. del artículo 6o., asistió razón al a quo para declarar su nulidad, pues las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal, independientemente de que tengan capacidad contractual y autonomía administrativa y presupuestal. PROYECTO DE ACUERDO – Trámite / OBJECIÓN DE ALCALDE MUNICIPALInfundada En lo tocante a la segunda inconformidad, esto es, a que al haberse declarado infundada la objeción de la Alcaldesa en relación con las funciones del Coordinador de la Jurisdicción Coactiva, ha debido enviar el proyecto de Acuerdo al Tribunal Administrativo, la Sala se remite a lo expresado en el proveído de 8 de Octubre de 1.993, proferido en este proceso, por el cual se resolvió el recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional del Acuerdo acusado, en el sentido de que si la Alcaldesa de Armenia sancionó el Acuerdo reconsiderado por el Concejo que no halló fundada la objeción de ilegalidad, esto significa que no insistió en tal ilegalidad, es decir, que consintió en las razones del Concejo y por ello no estaba obligada a enviar el proyecto al Tribunal, ya que debe

entenderse que sólo en la medida en que el Alcalde considere que subsiste la ilegalidad, es cuando está obligado a enviar el proyecto al Tribunal Administrativo para que sea dicha Corporación quien dirima el conflicto bien sea declarándolo inválido o ajustado a la legalidad.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demandó el Acuerdo 07 de 1993, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, relacionado con la organización y funcionamiento de la Contraloría Municipal, aduciendo violación de los artículos 268 numeral 9o., 272 inciso 60 de la Constitución Política y 114 del Decreto Ley 1333 de 1.986. El Tribunal Administrativo del Quindío acogió parcialmente las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Sala.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 07 DE 1993 (21 de mayo) CONCEJO

MUNICIPAL DE ARMENIA (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2650

Actor: ARMODIO RAMOS CASTILLO Y OTROS Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA Referencia: Recursos de apelación contra la sentencia de 18 de Marzo de 1.994, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío.

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por el apoderado de los demandantes y por los ciudadanos Carlos Javier Muñoz Arbeláez y Álvaro

Hernando Tamayo Gómez, en su calidad de impugnantes, contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo del Quindío dispuso lo siguiente en relación con el Acuerdo No. 07 de 21 de Mayo de 1.993, expedido por el Concejo Municipal de Armenia: la nulidad de la frase "...quien será su representante legal...", contenida en el artículo 2o.; la nulidad de la cifra de $87.797.983.00, del inciso 1o. del artículo 4o.; la supresión del inciso 2o.ibidem, para que quede conforme estaba su texto en el proyecto al ser objetado; la supresión del numeral 2o. del artículo 6o. correspondiente al acápite III FUNCIONES ESPECIFICAS del Contralor del Municipio, para que quede como estaba en el proyecto remitido a la Alcaldesa para su sanción; la nulidad de la frase "El Contralor deberá reunir los requisitos que establece el artículo 68 de la Ley 42 de 1.993", contenida en el aparte IV del citado artículo 60. (requisitos para ser Contralor Municipal); la nulidad de la expresión " "Acreditar dos (2) años de estudios relacionados con el cargo", contenida en el aparte IV (requisitos para ser Secretaria Mecanógrafa del Control Posterior); la nulidad de la expresión "por lo tanto queda suprimida en su totalidad la planta de personal existente a la fecha", .contenida en el inciso 1o. del artículo 60.; y denegó las demás pretensiones de la-demanda.

I-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Para acceder a lo dispuesto anteriormente, consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente: 1-. Los actores sostienen que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 268 numeral 9o., 272 inciso 60 de la Constitución Política y 114 del Decreto Ley 1333 de 1.986. Además, que dicho acto fue expedido en forma irregular. Fundamentan la violación de las normas constitucionales en el hecho de que los proyectos de Acuerdo que se refieran a la organización y funcionamiento de la Contraloría Municipal sólo pueden ser presentados por el Contralor y que como el acto acusado fue estudiado por iniciativa de tres Concejales, es nulo por haberse expedido por funcionario incompetente y en forma irregular. Para el Tribunal es evidente que no le asiste razón a los demandantes por cuanto si bien resulta claro que el Contralor Municipal puede presentar proyectos de Acuerdo relativos a la organización y funcionamiento de la Contraloría Municipal, tal atribución no es exclusiva o excluyente, ya que el numeral 5o. del artículo 268 de la Carta que autoriza al Contralor General para presentar proyectos de ley no dice que solamente él pueda ejercer esa función. 2-. Se aduce la violación del artículo 272 inciso 3o. de la Carta por parte del artículo 2o. del acto acusado, que consagró que la Contraloría Municipal de Armenia es un organismo de control, de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, bajo la dirección y responsabilidad de un funcionario denominado Contralor Municipal y quien será su representante legal. Asiste razón a los actores en este cargo puesto que representante legal

sólo pueden tener los entes que gocen de personería jurídica, como las Empresas Públicas de Armenia, la Oficina de Valorización, etc., y si bien es cierto la Constitución y la Ley consagran ciertas facultades a los Contralores para realizar actos de representación, ésta es de carácter administrativo y no legal. 3- . Se endilga la violación del artículo 114 del Decreto Ley 1333 de 1.986, porque cuando la Alcaldesa formuló objeciones al proyecto de Acuerdo para su sanción y algunas de éstas fueron declaradas fundadas, respecto de las que no lo fueron, como la contenida en el 2.4 del escrito de objeciones, no ha debido sancionar el Acuerdo sino remitirlo al Tribunal Contencioso Administrativo. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado al estudiar la apelación del auto que decretó la suspensión provisional, lo revocó con la tesis de que ante la insistencia del Concejo Municipal en un proyecto objetado, el Alcalde no está obligado a enviarlo al Tribunal Administrativo sino que bien puede sancionarlo con lo cual se entiende que desiste de la objeción. Por ello no procede la nulidad impetrada. 4- . Manifiestan los actores que el acto acusado adolece de expedición irregular por tres motivos, a saber: no haber recibido los tres debates de rigor en sesiones plenarias y en tres días diferentes; no haber remitido el proyecto de Acuerdo al Tribunal Administrativo a pesar de que el Concejo rechazó una objeción de ilegalidad propuesta por la Alcaldesa; y no reunir el acto acusado los requisitos exigidos por la Ley.

a): En cuanto al primer motivo que se refiere a los artículos 4o. y 6o. del Acuerdo, en la demanda se expresa lo siguiente: .los citados artículos fueron expedidos en forma irregular pues solamente tuvieron un debate el día 2 de Junio de 1.993, ya que los artículos que anteriormente había aprobado el Concejo fueron modificados sustancialmente con las objeciones de la Alcaldesa. En el informe suscrito por la Comisión encargada de estudiar las objeciones se redactó nuevamente el texto de dichos artículos quedando aprobados tal como lo sugirió dicha Comisión, siendo que toda norma contenida en un Acuerdo Municipal debe sufrir por lo menos tres debates en sesión plenaria y en tres días diferentes. De acuerdo con la Doctrina, cuando el Concejo acepta las objeciones formuladas por el Alcalde, debe archivarse el proyecto. En este caso el Concejo cambió la cifra del presupuesto que en el artículo 4o. era de $ 78.778.000.oo , por la de $ 83'.797. 938.oo. La Alcaldesa consideró que el inciso 2o. del artículo 4o. violaba los artículos 352 y 353 de la Carta y entonces el Concejo suprimió dicho inciso. En cuanto al artículo 6o., en la parte III numeral 2o., que contenía las funciones del Contralor, el Concejo suprimió el texto y dejó como numeral 2o. el que en el proyecto objetado era el numeral 3o. La Alcaldesa consideró que el texto de los numerales 2 y 3 de la parte IV, que señalaba los requisitos para ser Contralor Municipal violaba la Ley 42 de

1.993. El Concejo suprimió los numerales de esta parte IV del proyecto que fueron objetados y los numerales 1 y 4, que no lo fueron, dando una redacción nueva al señalar tales requisitos. El aparte IV numeral 1o. que señalaba un requisito para el cargo de la Secretaria Mecanógrafa del Control Posterior fue cambiado. Consideró la Alcaldesa que debería quedar expresado en el proyecto de Acuerdo que los cargos de la planta de personal existentes que no se consagraran en él quedaban suprimidos. El Concejo agregó que por tanto queda suprimida en su totalidad la planta de personal existente a la fecha. De lo anterior deduce el Tribunal que el Concejo Municipal de Armenia no hizo lo que tenía que hacer con las objeciones (acogerlas y archivar el proyecto, o rechazarlas y devolver el proyecto para su sanción), sino que suprimió y cambió partes de su texto, aún en lo que no fue materia de objeción, sin tener facultad para ello (artículo 108 del C. de R. M.). Sinembargo, la causal de nulidad no afecta todo el proyecto sino únicamente lo relacionado con las supresiones y adiciones que se han reseñado. b) : En cuanto al segundo motivo, esto es, a que la Alcaldesa no envió el proyecto al Tribunal, ya se hizo alusión anteriormente al estudiar la violación del artículo 114 del C. de R.M. c) : Respecto a que el acto acusado no fue sancionado por la Alcaldesa y que por lo mismo hubo expedición irregular, se desecha de plano el cargo porque en el cuaderno No. 2, folio 56, aparece copia del acto por medio del cual se produjo la susodicha sanción.

II-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACION.

II.1-. El apoderado de los demandantes finca su inconformidad a través de los siguientes argumentos, los cuales pueden resumirse así: 1- . Se demostró con el escrito que apareció publicado en la Gaceta Municipal de 7 de Junio de 1.993 (página 12), que el acto acusado no recibió los tres debates de rigor en las sesiones plenarias y en tres días diferentes. Sin embargo, el fallo del Tribunal sólo dispuso la nulidad en lo relacionado con las supresiones y adiciones que sugirió la Alcaldesa en las objeciones, dejando de lado la situación real del asunto, esto es, que los artículos 4o; y 6o. fueron nuevamente elaborados en su integridad y aprobados en un sólo debate, por lo cual debe declararse su nulidad. 2- . En el presente caso se presentó la situación prevista en el artículo 114 del C. de R. M., porque la Alcaldesa expresó una objeción de ilegalidad que fue rechazada por el Concejo y sin embargo ésta no envió el proyecto al Tribunal Administrativo como lo manda dicha norma, la cual busca garantizar el ordenamiento jurídico en beneficio de toda la comunidad y no en beneficio exclusivo del Alcalde o del Concejo. II.2-. Los impugnantes fincan su inconformidad, en síntesis, así: 1- .No se debe declarar la .nulidad de los requisitos exigidos para la Secretaria Mecanógrafa porque el interés del Concejo es obedecer el artículo 267 inciso 4o. de la Carta, que exige la especialización de un funcionario en aras de

acabar con el régimen corruptivo, desmoralizador y politiquero. 2- . En la función del Contralor a que alude el punto 3.1 del fallo, quiso el Concejo anticiparse al régimen disciplinario que debe expedir el Gobierno Nacional y que la gobernabilidad del nominador del ente fiscalizador fuera la más efectiva aplicación de un manual ajustado al nuevo estatuto moderno. 3- . La nulidad de la frase atinente al representante legal deja a primera vista un ente sin representación, cuando del contenido del artículo 267 inciso 4o. de la Carta se infiere que la entidad debe tener un representante. 4- . Al proceder el ente fiscalizador a realizar la carrera administrativa se demuestra que en ningún momento después de promulgado el acto acusado queda suprimida la planta de personal. III-. CONCEPTO FISCAL El Procurador Noveno Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación considera que debe confirmarse parcialmente la sentencia, esto es, en cuanto declaró la nulidad de la expresión "quien será su representante legal", porque a las Contralorías no se les ha dotado de personalidad, y en lo que respecta a las nuevas disposiciones que adolecen de ilegalidad porque no se cumplieron los requisitos del artículo 108 del Decreto 1333 de 1.986. En lo que respecta a la ilegalidad propuesta por la Alcaldesa sobre las funciones específicas del Coordinador de la Jurisdicción Coactiva, que no fue declarada fundada, ésta ha debido remitir el proyecto de Acuerdo al Tribunal porque no existe ninguna posibilidad de discrecionalidad en este aspecto. IV-. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede

a resolver la controversia, previas las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S El Tribunal Administrativo del Quindío anuló las disposiciones a que se refiere la parte resolutiva del fallo porque, a su juicio, consideró que ellas debían someterse para su aprobación a tres debates en sesiones plenarias y en 'tres días diferentes. La Sala no comparte el criterio del a quo frente a algunos aspectos, tales como los referentes a la nulidad de la cifra del presupuesto que fue modificada en el artículo 4o. inciso 1o.; a la nulidad de la supresión del numeral 2o. ibidem; a la nulidad de la expresión "El Contralor deberá reunir los requisitos que establece el artículo 68 de la Ley 42 de 1.993", contenida en el aparte IV del artículo 6o.; y a la nulidad de la expresión "Acreditar dos años de estudios relacionados con el cargo", a que alude el aparte IV (requisitos para ser Secretaria Mecanógrafa del Control Posterior), ya que estas modificaciones se acogieron a las objeciones propuestas por la Alcaldesa (folios 102 a 106 del cuaderno No. 2), lo cual no obligaba al Concejo a archivar la totalidad del Acuerdo, pues éste no fue objetado en su integridad sino en una mínima parte, ni a someter la aprobación de las objeciones que se hallaron fundadas a los tres debates reglamentarios, pues no se trataba de un nuevo Acuerdo ni de materias nuevas, sino todo lo contrario, de materias relacionadas íntimamente con las que fueron materia de objeción.

No cabe duda sí que en lo que respecta a la representación legal que el artículo 2o. le atribuyó al Contralor Municipal, así como lo atinente a la supresión de la totalidad de la planta de personal a que se contrae el inciso 1o. del artículo 6o., asistió razón al a quo para declarar su nulidad, pues las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal, independientemente de que tengan capacidad contractual y autonomía administrativa y presupuestal, y en cuanto al inciso 1o. del artículo 6o. mencionado, el Concejo interpretó erróneamente la objeción de la Alcaldesa lo cual lo condujo a regular una materia nueva, la cual sí requería el trámite reglamentario de los tres debates. Por esta razón no tiene vocación de prosperidad la primera inconformidad del apoderado de los demandantes. En lo tocante a la segunda inconformidad, esto es, a que al haberse declarado infundada la objeción de la Alcaldesa en relación con las funciones del Coordinador de la Jurisdicción Coactiva, ha debido enviar el proyecto de Acuerdo al Tribunal Administrativo, la Sala se remite a lo expresado en el proveído de 8 de Octubre de 1.993, proferido en este proceso, por el cual se resolvió el recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional del Acuerdo acusado, en el sentido de que si la Alcaldesa de Armenia sancionó el Acuerdo reconsiderado por el Concejo que no halló fundada la objeción de ilegalidad, esto significa que no insistió en tal ilegalidad, es decir, que consintió en las razones del

Concejo y por ello no estaba obligada a enviar el proyecto al Tribunal, ya que debe entenderse que sólo en la medida en que el Alcalde considere que subsiste la ilegalidad, es cuando está obligado a enviar el proyecto al Tribunal Administrativo para que sea dicha Corporación quien dirima el conflicto bien sea declarándolo inválido o ajustado a la legalidad. No obstante lo anterior la sentencia habrá de confirmarse ya que el recurso de apelación de los impugnantes no controvierte el fundamento de la sentencia recurrida sino que se limita a explicar las bondades de las normas acusadas por las cuales no debió declararse su nulidad, no pudiendo la Sala por lo mismo pronunciarse en sentido diferente. Por lo demás, el dejarse sin valor ni efecto alguno la expresión referente a la representación "legal" que .el artículo 2o. del Acuerdo enjuiciado le otorgó al Contralor Municipal, de ninguna manera deja acéfalo al órgano de control fiscal pues, del contenido del artículo 2o. acusado, que fue sustraído de la declaratoria de nulidad en lo restante a la representación legal, claramente se infiere que la dirección y responsabilidad del ente fiscalizador recae en el funcionario denominado Contralor. Finalmente, el hecho de que con posterioridad al acto acusado no se hubiere suprimido la planta de personal, ello no implica que el contener éste en el inciso 1o. del artículo 6o. la clara disposición de suprimirla en su totalidad, no constituya una evidente transgresión de las normas invocadas por los actores y que halló probadas el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y .CUMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 4 de Agosto de 1.994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ