CE-SEC1-EXP1994-N2651

DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Naturaleza

/ ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL / SUSPENSION PROVISIONAL El decreto expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, desde el punto de vista material. Sin embargo, teniendo en cuenta tanto la forma de su expedición (decreto), así como el órgano que lo origina (Gobierno Nacional), esto es, desde el punto de vista formal u orgánico - criterio que ha imperado en el decreto colombiano con la antigua y nueva Constitución para distribuir competencia para efecto del control jurisdiccional, se considera como acto administrativo y de ahí la razón para que esta Corporación haya asumido su control de constitucionalidad con base en lo normado en el artículo 237 numeral 2o., como quiera que la competencia para su juzgamiento no le fue atribuida a la Corte Constitucional ni en el artículo 241 de la Carta ni en las disposiciones transitorias de la misma. Tal juzgamiento supone la aplicación del trámite previsto en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, las cuales consagran la medida de suspensión provisional ante el evento de darse las circunstancias previstas en el artículo 152 ibídem. REVOCASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de las siguientes normas: párrafo 2o. del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 por haber incluido los ordinales 3o., 8o., 14 y 21 del artículo 12 ibídem y la frase "autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarios o cedan sus rentas", contenida en la parte final del mencionado párrafo;

y artículo 147 ibídem. SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL - Régimen Aplicable / LEY ESPECIAL Por tener el Distrito Capital un régimen especial por expreso mandato del artículo 322 ibídem, a través de leyes especiales, se puede regular una normatividad diferente de la prevista en el citado artículo. El precepto contenido en el artículo 313 de la Carta no le es aplicable al Distrito Capital por tener este un régimen especial que es precisamente el contenido en el Decreto 1421 de 1993 acusado. Ello significa que no puede predicarse su violación y por esta razón no procede el decreto de suspensión provisional. REVOCASE LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos de las siguientes normas: párrafo segundo del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 por haber incluido los ordinales 3o., 8o., 14 y 21 del artículo 12 ibídem y la frase "autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarios o cedan sus rentas", contenida en la parte final del mencionado párrafo; y artículo 147 ibídem.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación Número: 2651

Actor: JOSE CIPRIANO LEON

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: RECURSO DE REPOSICION Corresponde decidir los recursos de reposición interpuestos por el actor y el

apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contra el proveído de 25 de octubre de 1993, en cuanto por él se decretó la suspensión provisional de algunas disposiciones del Decreto 1421 de 1993 y se denegó la medida frente a otras. I - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO POR EL APODERADO DEL DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA El recurrente aduce los siguientes motivos de discrepancia. los cuales pueden resumiese así: 1 - . La suspensión provisional es improcedente dado que el decreto expedido por el Gobierno Nacional tiene carácter de ley y en modo alguno puede ser calificado como acto administrativo. El acto administrativo es un acto de ejecución, es decir, que se dicta para ejecutar las leyes, subordinado a éstas y limitado en su ámbito por ellas. En cambio las leyes tienen un carácter soberano y autónomo y priman sobre los demás actos jurídicos, según Carré de Malberg. En nuestro país se entiende por acto administrativo aquella actuación de la administración que contiene una manifestación unilateral de voluntad de órganos públicos o privados en ejercicio de funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos. Según el C.C.A., lo determinante para la presencia de un acto administrativo lo constituye el ejercicio de funciones administrativas por entidades públicas o privadas. Lo anterior conduce inevitablemente a la conclusión de que la declaración contenida en el acto llamado administrativo debe provenir del ejercicio de la función administrativa, lo que indica que en el ejercicio de otras funciones (legislativas o judiciales), así estén atribuidas a órganos que por su naturaleza

sean administrativos, los actos adoptados no pueden ser administrativos. 2 - . Desde sus orígenes en el Derecho Francés y hasta la fecha, la figura de la suspensión provisional fue instituida exclusivamente frente a los actos administrativos, en consideración a que estos son actos con fuerza ejecutoria y con aquella se busca evitar que, cuando siendo manifiestamente ilegales, se apliquen, produzcan sus efectos y luego de ello sea imposible reparar el daño ocasionado. Nuestro sistema legal no ha sido ajeno a la suspensión provisional y la ha institucionalizado a máximo grado, consagrándola al nivel de expresa y clara disposición constitucional en el artículo 238, el cual reitera la procedencia de la medida sólo frente a actos administrativos. De igual manera lo hace el artículo 152 del C.C.A. La suspensión provisional sólo procede contra los actos administrativos y en modo alguno y bajo ninguna circunstancia, contra actos jurídicos que tengan otra naturaleza y menos contra aquellos que formal o materialmente ostenten el carácter de leyes. 3 - . No existe mérito para la suspensión provisional decretada por no existir violación manifiesta de norma alguna y a que el régimen del Distrito Capitales diferente al de la generalidad de los municipios y no es cierto ni puede servir de fundamento a una suspensión provisional que los artículos 313 y 315 de la Constitución Política sean aplicables de manera especial y no subsidiaria al Distrito Capital por cuanto, como ya se dijo, este tiene un régimen especial. Desde el punto de vista de la naturaleza, importancia y necesidad normativas, no puede equipararse el Distrito Capital de Santafé de Bogotá con los municipios.

Esta fue la razón para que el artículo 322 de la Constitución Política exigiera de manera expresa que lo esencial de su régimen jurídico se dictara a través de leyes especiales, en este caso el Decreto 1421 de 1993 que ahora se discute, por virtud de lo establecido en el artículo transitorio 41. La Constitución Política ha consagrado la especificidad de la naturaleza jurídica y del régimen normativo del Distrito Capital distinto a los municipios, en los artículos 176, 260,272,274,286,292,345 y 356. Pero el punto de diferenciación más importante entre los municipios y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá lo constituye el hecho que dentro del título XI de la Carta, referente a la organización territorial, se hubiese incluido en capítulos separados (3o. y 4o.), el régimen municipal en general y el régimen especial para el Distrito Capital, además el texto del artículo 322 que es claro, pues si la intención del constituyente hubiese sido identificar el régimen normativo aplicable a una y otra entidad territorial no los consagraría, como lo hizo, en capítulos separados, habiendo bastado uno solo con la inclusión de algunas salvedades, y sobrarían el capítulo 4o. y transitorios 41 y 45. No se dan los supuestos de la suspensión provisional por cuanto al Distrito Capital se le aplican de manera clara y preferencial el régimen especial consagrado en el capítulo 4o. del título XI de la Carta, el Decreto 1421 de 1993 en virtud del artículo transitorio 41 y subsidiariamente las normas para los municipios, de modo que no puede concluirse a simple vista que las disposiciones suspendidas violen

flagrantemente los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, por ser un aspecto que debe resolverse en la sentencia. ll - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REPOSICION FORMULADO POR EL ACTOR Los motivos de inconformidad del recurrente pueden sintetizarse así: 1 - . Se indicó por confusión como violado el artículo 292 de la constitución Política por parte de los artículos 19 a 26 del decreto acusado. Sin embargo, en el hecho 8o. de la demanda se citó correctamente el artículo 293. Los mencionados artículos violan el artículo 293 de la Carta por cuanto esta norma faculta a la ley para reglamentar lo relativo a período de sesiones. En lo demás le compete exclusivamente al Concejo en su reglamento interno. 2 - . Respecto de los artículos 54, 56, 58, 111, 118, 135, 161, 176 y 177 acusados, debe decretarse la suspensión provisional por lo siguiente: Es muy claro el artículo 322 de la Constitución Política al decir que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será el que determine la Constitución. También es muy claro el artículo 313 en su ordinal 6o. ibídem cuando atribuye a los concejos la facultad de determinar la estructura orgánica del municipio y las funciones de sus dependencias, lo mismo que la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo; creara iniciativa del Alcalde los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. Luego, no hay explicación para la argumentación planteada en cuanto a si estaría implícita o no

la determinación de la estructura administrativa dentro del régimen especial, pues esta tesis sería válida si el artículo 322 hubiese dicho que el régimen del Distrito Capital será el que determinen las leyes especiales sin haber enunciado el que determine la Constitución. Es importante aclarar que el párrafo tercero del artículo 322 se está refiriendo exclusivamente a las localidades y juntas administradoras. Los artículos 322 y 324 vuelven a entrar en el terna de las juntas administradoras locales en cuanto a elecciones y su reparto presupuestal . La razón para solicitar las suspensiones provisionales fue el no respetar el artículo 313, cuya aplicación es para todo el Distrito que el Concejo debe determinar esta estructura, lo mismo que la autorización de contratación que daba el régimen especial sin tener en cuenta el concejo. Primero está la Constitución Y luego el régimen especial. Unicamente la Carta habla para las localidades y juntas administradoras no para otros establecimientos en cuanto a supresión o creación, lo cual afecta todo el Distrito Capital. El artículo 322 tiene en cuenta al Concejo para que a iniciativa del Alcalde pueda determinar parte de la estructura de estas localidades y las juntas administradoras. Deben tenerse en cuenta estas argumentaciones frente a los artículos 322 a 324 de la Carta que eran el obstáculo para poder permitir la suspensión provisional. lll - . LA DECISION Para resolver se considera: En relación con el recurso de reposición del apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la Sala advierte lo siguiente: 1 - . No existe duda alguna en cuanto a que el decreto expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política,

tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, desde el punto de vista material. Sin embargo, teniendo en cuenta tanto la forma de su expedición (decreto), así como el órgano que lo origina (Gobierno Nacional), esto es, desde el punto de vista formal u orgánico - criterio que ha imperado en el Derecho Colombiano con la antigua y nueva constitución para distribuir competencia para efecto del control jurisdiccional se considera como acto administrativo y de ahí la razón para que esta Corporación haya asumido su control de constitucionalidad con base en lo normado en el artículo 237 numeral 2o., como quiera que la competencia para su juzgamiento no le fue atribuida a la Corte Constitucional ni en el artículo 241 de la Carta ni en las disposiciones transitorias de la misma. Considerado el acto acusado desde el punto formal u orgánico como un acto administrativo, y teniendo en cuenta, como ya se dijo, que su juzgamiento corresponde a esta Corporación por competencia residual que le asignó la Constitución Política, tal juzgamiento supone la aplicación del trámite previsto en las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, las cuales consagran la medida de suspensión provisional ante el evento de darse las circunstancias previstas en el artículo 152 ibídem. 2 - . En lo tocante al tercer argumento del recurrente, es preciso tener en cuenta lo siguiente: El Decreto enjuiciado se expidió en virtud de la disposición contenida en el artículo transitorio 41 de la Carta Política que facultó al Gobierno Nacional, en caso de que el Congreso no dictara la ley a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem,

durante los dos años siguientes a la promulgación de aquella, lo que en efecto sucedió. El artículo 322 prescribe en su parte pertinente: "Santafé de Bogotá, capital de la república y del departamento de Cundinamarca, se organiza como distrito capital. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios ...... Esta Corporación en providencia de 1o. de marzo de 1994, expediente No. 2680, actor: José Antonio Galán Gómez, ponente: Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, expresó frente a la disposición transcrita: " ... de ello se infiere que las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse y que las disposiciones vigentes para los municipios sólo serán aplicables en el Distrito Capital en la medida en que el legislador ordinario o extraordinario no regulen de manera particular determinadas materias, lo cual no ocurrió, precisamente, en el asunto bajo estudio. De otra parte, la Sala considera que las facultades atribuidas a los concejos municipales por el artículo 313 de la Carta Política no pueden predicarse respecto del concejo Distrital pues, como atrás se analizó, el régimen del Distrito Capital de Santafé de Bogotá es el especial, contenido en el decreto acusado..." (las negrillas son de la Sala). Los mismos fundamentos pueden predicarse respecto del artículo 315 de la Carta que consagra las facultades de los Alcaldes Municipales. Es decir, por tener el

Distrito Capital un régimen especial por expreso mandato del artículo 322 ibídem, a través de leyes especiales se puede regular una normatividad diferente de la prevista en el citado artículo 315. Por estas razones habrá de revocarse el proveído recurrido en cuanto al disponer la suspensión provisional de los efectos del párrafo segundo del artículo 13 respecto de la inclusión en él de los ordinales 3o., 8o., 14 y 21 del artículo 12 y de la frase "autorice enajenar sus bienes dispongan exenciones tributarios o cedan sus rentas", contenida en la parte final del referido párrafo y del artículo 147 del Decreto 1421 de 1993, tuvo como marco de referencia el quebranto de los artículos 313 y 315 de la Constitución Política. En lo que toca con el recurso de reposición del actor, la Sala advierte lo siguiente en relación con el primer argumento: En la solicitud de suspensión provisional el actor aduce la violación del artículo 292 de la Constitución Política por parte de los artículos 19 a 26 del Decreto 1421 de 1993. Respecto de este cargo, dijo la Sala en el proveído recurrido: "Sobre el particular se observa que del contenido de las disposiciones acusadas no se infieren criterios de elección que deban tener en cuenta los ciudadanos, como tampoco el artículo 292 que se cita como infringido guarda relación con el tema relacionado con aquellas, lo cual releva a la Sala de hacer pronunciamiento alguno al respecto". Como fundamento del recurso expresa el actor que por confusión citó como violado el artículo 292 cuando en realidad se refería al 293, norma esta señalada en el hecho 8o. de la demanda.

Como quiera que en el evento sub lite en un acápite especial de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de cada una de las disposiciones que consideró transgredidas y respecto de las cuales indicó el concepto de la violación, para el estudio de tal solicitud la Sala debe circunscribirse al escrito contentivo de la misma sin que pueda hacer remisión a otros capítulos del libelo para efectos de su interpretación, dado que esta es una labor propia de la sentencia que dirima la controversia mas no del análisis que corresponde efectuar en esta etapa inicial del proceso. Por ello no hay lugar a revocar el proveído recurrido. La segunda y última inconformidad del recurrente guarda relación con los artículos 54, 56,118, 135, 161, 176 y 177 del Decreto 1421 de 1993. Frente a dichas disposiciones el actor adujo la violación del artículo 313 de la Constitución Política. Corno se hizo referencia ab initio, en la providencia de lo. de Marzo de 1994 estimó la Sala, y ahora lo reitera, que el precepto contenido en el artículo 313 de la Carta no le es aplicable al Distrito Capital por tener este un régimen especial que es precisamente el contenido en el Decreto 1421 de 1993 acusado. Ello significa que no puede predicarse su violación y por esta razón no procede el decreto de suspensión provisional de las normas anteriormente citadas, debiéndose, en consecuencia, confirmar el auto recurrido en cuanto se abstuvo de acceder a la medida precautelativa impetrada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: 1o): REVOCASE el proveído de 25 de octubre de 1993 en cuanto en su punto 2o.

decretó la suspensión provisional de los efectos de las siguientes normas: párrafo segundo del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 por haber incluido los ordinales 3o., 8o., 14 y 21 del artículo 12 ibídem y la frase "autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarios o cedan sus rentas", contenida en la parte final del mencionado párrafo; y artículo 147 ibídem. En su lugar, se dispone: DENIÉGASE la suspensión provisional de las citadas disposiciones. 2o): CONFIRMASE el referido proveído en su punto 3o.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ