CE-SEC1-EXP1994-N2666

COMERCIO EXTERIOR - Regulación / REGIMEN ADUANERO / GOBIERNO

NACIONAL - Facultades / LEGISLACION ADUANERA / IMPORTACION DE

MATERIAS TEXTILES Y SUS MANUFACTURAS / DIRECTOR DE IMPUESTOS

NACIONALES - Facultades / GESTION TRIBUTARIA / GESTION ADUANERA NACIONAL / LIBERTAD ECONOMICA - Limitación / BIEN COMUN Si el Ejecutivo está facultado por ley para dictar normas generales sobre el particular, es decir, para regular el comercio exterior del país y modificar los aranceles, tarifas y DEMAS DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL REGIMEN DE ADUANAS, en desarrollo de las normas generales que dicte el Congreso de la República sobre las mismas materias (artículo 76 - 22 de la C.N. de 1886, hoy artículo 150 - 19 de la C.N. de 1991), nada impide que a través de esa reglamentación general, radique en determinado empleo o cargo de la administración central funciones que tienen que ver con ese comercio exterior, en general, y con el régimen de aduanas, en particular, según las prescripciones del artículo 120 - 21 de la C.N. de 1886 y artículo 189 - 14 de la C.N. de 1991. Podía el Gobierno establecer que la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional, únicamente podrá realizarse por determinado lugar habilitado para ello, según el señalamiento que se haga por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, que es el funcionario a quien corresponden, de manera general, las atribuciones de dirigir y administrar la gestión tributaria y aduanera

nacional, en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico y por el ministro de Hacienda y Crédito Público, según lo dispuesto en el Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991. La existencia de un Decreto expedido por el Gobierno para reglamentar la ley cuadro, que es una norma que tiene un alcance mayor en cuanto al contenido que puede darle a los Decretos reglamentarios; pues el Gobierno participa en la labor de legislar en materia de comercio exterior y de régimen de aduanas, que en principio corresponde al Congreso, conduce ineluctablemente a que no se pueda hablar del desconocimiento de la actividad económica y la iniciativa privada, es decir, de la libertad económica, pues es claro que ella está limitada por el bien común, y la ley cuadro y la norma del Ejecutivo que se dicte con fundamento en aquella, teniendo en cuenta ese bien común, pueden establecer requisitos previos como la importación por determinado lugar o puerto del país, en orden, como lo señala el artículo 2o., numeral 5o., de la Ley 7a. de 1991, a procurar una leal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y cuatro

(1994) Radicación número: 2666

Actor: MARCO ANTONIO FONSECA RAMOS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Al no haber sido aprobado el proyecto de fallo presentado por el Consejero doctor ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, procede la Sala a dictar la sentencia de única instancia para resolver la demanda que dio lugar al proceso de la referencia.

El ciudadano y abogado MARCO ANTONIO FONSECA RAMOS, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a que se declare la nulidad del Decreto No. 1851 de 15 de septiembre de 1993 "por el cual se dictan disposiciones en materia aduanera", expedido por el Gobierno Nacional. I - . EL ACTO ACUSADO Fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, y con sujeción a los artículos 3o. de la Ley 6a. de 1971 y 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991. Su tenor literal es el siguiente: "Artículo 1o. Importación de materias textiles y sus manufacturas. La importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional, únicamente podrá realizarse por los lugares habilitados que para tal efecto señale el director de Impuestos y Aduanas Nacionales. Artículo 2o. La presentación de la declaración de importación y el pago de los tributos aduaneros por la importación de materias textiles y sus manufacturas, deberá efectuarse en los bancos y demás entidades financieras autorizadas por la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ubicados dentro de la jurisdicción que corresponda al punto de entrada de dicha mercancía. Artículo 3o. El presente Decreto rige desde la fecha de su publicación". II - . DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Como normas violadas por el Decreto acusado se señalan en la demanda los artículos 121, 122, 150 numeral 19 en sus literales b) y c), 188, 189 en sus numerales 10o. y 25, 208 y 333 de la Constitución Política, 3o. de la Ley 6a. de 1971 y 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991: En apoyo de su pretensión de nulidad, el actor adujo, en esencia, los siguientes cargos (folios 10 a 14): PRIMER CARGO: Según lo previsto en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, corresponde al Congreso dictar las Leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, para efectos, entre otros, de regular el comercio exterior (literal b) y modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (literal c). Igualmente, le corresponde, de acuerdo con el artículo 333, mediante ley, delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, e impedir, mediante tal delimitación, que se obstruya o restrinja tal libertad. En concordancia con lo anterior, es función del Presidente de la República actuar

en estas materias y áreas "de acuerdo con la ley" (artículo 189 numeral 25 C. P.) en forma tal que las limitaciones que imponga a la libertad económica, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, se hagan dentro de los precisos mandatos del legislador. Ni el artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991, ni el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971, ni ninguna otra norma constitucional o legal, facultan al Gobierno Nacional para asignar competencia al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales con el objeto de que señale, respecto de la importación de textiles y sus manufacturas, lugares distintos de aquellos habilitados para la importación de la generalidad de los productos extranjeros, tal como lo hizo el Gobierno en el artículo 1o. acusado. Según el artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991, aducido como una de las bases legales del Decreto demandado, el Gobierno para expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, deberá tener en cuenta el principio de "procurar una leal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional". No puede el Gobierno otorgar una protección adecuada a la producción nacional si al mismo tiempo no procura sino que entorpece una leal y equitativa competencia a la producción local, o sea nacional. Esto último ocurre cuando se posibilita al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para fijar lugares habilitados para el ingreso de materias textiles y sus manufacturas que constituyen materia prima para la producción

nacional, distintos de aquellos por los que ingresan los demás productos extranjeros. Con ello se está limitando tanto a los importadores de materias textiles y sus manufacturas, como a los productores que las utilizan para sus procesos productivos, como a los comerciantes que las venden y distribuyen, en su derecho fundamental a la libre actividad económica, cuyas restricciones sólo puede imponer el Gobierno Nacional conforme a las delimitaciones que el legislador autoriza. Esta limitación, que discrimina a los importadores de textiles y sus manufacturas frente a los demás importadores y empresarios, como los que somete a ingresar sus mercancías por lugares que no coinciden con todos los habilitados por el Gobierno Nacional para el ingreso de las demás mercancías, pues de lo contrario el Decreto acusado sobraría y no tendría función alguna que cumplir, al coincidir con atribución del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, que ya le otorgaba en general el artículo 11 del Decreto 755 de 1990, que modificó el 28 del Decreto 2666 de 1984, es medida limitante de las libertades de iniciativa, de actividad y de competencia económica de dichos importadores, que no autoriza el inciso 5o. del artículo 2o. de la Ley 7a. de 1991. No es este un mecanismo al que puede acudir el Gobierno como que la ley expresamente no lo señala. De esta forma violó el Gobierno la misma Ley 7a. de 1991 en general y el numeral 5o. de su artículo 2o. en particular, y con ello actuó en contravía de lo dispuesto en los artículos 121, 122, 189 numeral 25 y 150 numeral 19 literales b) y c) de la

Constitución Política, por haber obrado el Presidente de la República en forma distinta a las funciones que le atribuye la Constitución y la Ley o extralimitación de las mismas.

SEGUNDO CARGO: Se violó también el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971, aducido igualmente como base legal del Decreto acusado, porque este artículo establecía unos principios rectores para efectuar la revisión de la legislación en ese momento vigente (año de 1971) y en especial la Ley 79 de 1931. Tal legislación fue parcialmente revisada y derogada expresamente mediante Decreto 2666 de 1984, que derogó según lo dispuesto en el artículo 336, los artículos 1o. a 49, 51, 52, 54 a 257, 260 a 399, 407 a 434 de la Ley 79 de 1931, las normas que la modificaron, en especial los Decretos 2266 de 1952, 134 de 1972, 471 de 1973, 1238 de 1976, 849 y 2156 de 1979, 2999 de 1983, los reglamentos generales de aduanas y las demás normas que le sean contrarias.

De esa legislación anterior a la Ley 6a. de 1971 para cuya reforma debían tenerse en cuenta los principios a que se refiere dicha Ley 6a. en su artículo 3o. y a consecuencia del Decreto 2666 de 1984 sólo subsistieron los artículos 50, 53, 258, 259 y 400 a 406. Posteriormente por el Decreto No. 1444 de 1988 fueron derogados los artículos 400 a 406 de la Ley 79 de 1931. A partir de entonces,

quedó sin aplicación el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 al consumarse la derogatoria total de la legislación aduanera existente al momento de su promulgación, salvo para aquellos artículos (50 y 53) que aún podrían sobrevivirle y que se refieren a temas y asuntos absolutamente distintos a la habilitación de lugar para el ingreso de textiles y manufacturas al territorio Nacional. Encontrándose agotado el objeto del artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 naturalmente éste quedó sin vigencia y aplicación; y si el Gobierno en el Decreto 1851 de 1993 lo utilizó como parte de su base legal, por este sólo hecho incurrió en falsa motivación, imponiéndose la nulidad pedida. III - . TRAMITE DE LA ACCION Mediante proveído de 22 de octubre de 1993 se admitió la demanda, ordenándose su notificación a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior - . III.1 - . LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA III.1.1 - . La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , a través de apoderado, contestó oportunamente la demanda, escrito en el cual para sostener la legalidad de la resolución acusada arguyó, en esencia, lo siguiente (folios 36 a 41): 1o): En relación con la primera censura manifestó que con la introducción, mediante la reforma constitucional de 1968, de las llamadas Leyes Cuadro o Leyes Marco, se dotó al Gobierno Nacional de iniciativa para regular materias, como el crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio

exterior, los aranceles y el régimen de aduanas. A través de estas Leyes, el Gobierno Nacional, ciñéndose a la política trazada por el Congreso, tiene capacidad decisoria para desarrollarlas de acuerdo con las necesidades del momento y con las pautas dadas por el legislador. En desarrollo del Acto Legislativo No. 1 de 1968, el Gobierno Nacional dictó la Ley Marco sobre materia aduanera, que es la 6a. de 1971, en algunos de cuyos principios se basó, entre otros, el Decreto acusado. Igualmente en la Ley 9a. de 1991 y otras normas. Estas leyes marco son de carácter general, solo contienen objetivos y criterios, mas no la regulación en detalle. La característica de la ley marco es la generalidad. Dada la generalidad de estas normas, no puede ser de recibo la acusación del actor, cuando dice que estas leyes marco, ni otras normas constitucionales o legales facultan al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para habilitar lugares respecto de la importación de textiles y sus manufacturas, distintos de aquellos correspondientes a la importación de la generalidad de los productos extranjeros. Esta disposición del Decreto reglamentario acusado obedece a todo un contexto que parte de los principios constitucionales de implementación mediante leyes marco de todo el sistema de comercio internacional. Así es como, mediante el Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección

de Impuestos y Aduanas Nacionales, dándole funciones al Director de dicha Entidad para dirigir y administrar la gestión tributaria y aduanera nacional, en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. Ello trae como consecuencia lógica que sea dicho Director el que maneje dentro del Gobierno los aspectos de dirección y administración de la gestión aduanera y quien obedeciendo el Decreto acusado establezca estas habilitaciones. Es evidente que el Gobierno Nacional facultado ampliamente por la Constitución Política para adecuar de conformidad con la ley la materia de comercio internacional, aranceles, aduana y demás concordantes, puede y debe defender el principio consagrado en el numeral 5o. del artículo 2o. de la Ley 7a. de 1991 de acuerdo con las necesidades internas que se presenten en un momento dado, en conveniencia del mercado nacional frente al comercio internacional, sin violar disposición alguna de mayor jerarquía. En este sentido, el Presidente de la República en obedecimiento de la autorización consagrada en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y normas concordantes, otorga al funcionario competente del manejo de los Impuestos y las Aduanas Nacionales la facultad de fijar o señalar los lugares habilitados para la importación de materias textiles y sus manufacturas, teniendo en cuenta la eficacia y agilidad que debe reinar en esta materia, de acuerdo con la conveniencia del momento frente a situaciones internas determinadas. De ninguna manera, puede convertirse esta decisión, como una práctica que conlleve la inadecuada defensa

de la producción local frente al comercio internacional. La libertad económica y la iniciativa privada, en los términos del artículo 333 de la Carta Política, están enmarcadas dentro de los límites del "bien común", figura que permite al Estado impedir y controlar cualquier abuso de una posición dominante en el mercado nacional, pero dentro de las conveniencias que orientan el desarrollo social y económico. Es decir, se respeta el desenvolvimiento de la actividad económica y de la iniciativa privada de los particulares, pero dentro del marco legal. 2o): En relación con el segundo cargo, manifiesta que la Ley 6a. de 1971 corresponde a una disposición Cuadro o Marco en materia de comercio exterior, que facultó al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a las normas del régimen de aduanas, en desarrollo del Acto Legislativo No. 1 de 1968, que a su vez autorizó al Gobierno Nacional para llevar la iniciativa en esta materia de conformidad con la ley. Por lo tanto, la Ley Marco No. 6 de 1971, que por jerarquía viene a reglamentar directamente la norma constitucional, no puede ser derogada por disposiciones de inferior jerarquía como son los Decretos citados por el demandante. El artículo 3o. de dicha Ley consagra la facultad para el Gobierno de introducir modificaciones a las disposiciones del régimen de aduanas, teniendo en cuenta principios establecidos en una serie de normas de carácter internacional, vigentes y actualizadas, que no pueden ser desconocidas por la legislación interna, so pena de quedar fuera del contexto mundial que rige el comercio exterior. Es un acertado

fundamento del Decreto 1851 de 1993 el principio de unificación existente a nivel internacional en esta materia, que en forma alguna puede considerarse derogado por la legislación interna. III.1.2 - . Por su parte la Nación -Ministerio de Comercio Exterior - , a través de apoderado, al contestar la demanda se opuso a las pretensiones de ésta y adujo, en síntesis, lo siguiente (folios 45 a 47): Atribuciones de origen constitucional, como las enunciadas en los artículos 150, numeral 19, literales b) y c), y 189, numeral 25, en manera alguna pueden entenderse como limitaciones a la libertad económica o a la iniciativa privada. Esas normas facultan al Gobierno para, entre otras, regular el comercio exterior y modificar "por razones de política comercial", los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Procurar que la competencia económica sea sana, es cuestión que garantiza el derecho constitucional establecido en el artículo 333 de la Constitución Política y la regulación que establezca mecanismos para lograrlo tampoco puede ser considerada como limitante de ese derecho. Acorde con esa concepción constitucional, la Ley 7a. de 1991 establece los principios a los cuales ha de someterse el Gobierno para regular el comercio exterior. El quinto de esos principios consiste en "procurar una leal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional". Para proteger en forma adecuada al productor local, el Gobierno Nacional puede y

debe, cuando lo estime necesario, establecer mecanismos que controlen y repriman conductas que atenten contra la leal y equitativa competencia. Uno de esos mecanismos es el establecido por el Decreto 1851 de 1993 acusado. Por lo tanto, ese Decreto no sólo no ha infringido disposición constitucional o legal alguna, sino que se encuentra en consonancia tanto con aquéllas como con la política de comercio exterior y los principios que la rigen. III.2 - . En la etapa de alegatos, sólo alegaron de conclusión los representantes de la demandada, quienes ratificaron los planteamientos expuestos en sus respectivos escritos de contestación de la demanda. El actor ni el Ministerio Público hicieron uso de tal derecho. IV - . LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES: Como se ha visto, dos son los cargos que el actor hace a la norma acusada, a saber: 1o. Que ni el artículo 2o., numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991, ni el artículo 3o. de la Ley 6a. de 171, ni ninguna otra norma constitucional o legal, facultan al Gobierno Nacional para ASIGNAR COMPETENCIA al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales con el objeto de que señale, respecto de la importación de textiles y sus manufacturas al territorio nacional, lugares distintos de aquellos habilitados para la importación de la generalidad de los productos extranjeros, como se hizo en el acto acusado, y que, además, con ello se está limitando, tanto a los importadores de materias textiles y sus manufacturas, como a los productores que

las utilizan para sus procesos productivos y los comerciantes que las venden y distribuyen, en su derecho fundamental a la libre actividad económica, cuyas restricciones sólo pueden imponerse por el Gobierno conforme a las limitaciones que el legislador autoriza, y por todo ello, se violó la misma Ley 7a. de 1991 en general y el numeral 5o. de su artículo 2o. en particular, y, además, se actuó en contravía de lo dispuesto en los artículos 121, 122, 189 - 25 y 150 - 19, literales b) y c), de la Constitución Política. 2o. Que también se violó el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971, aducido igualmente como base legal del Decreto acusado, porque los principios rectores que allí se establecían para efectuar la revisión de la legislación en ese momento vigente, y en especial la Ley 79 de 1931, quedaron sin vigencia al consumarse la derogatoria total de la legislación aduanera existente al momento de su promulgación, salvo para aquellos artículos (5o. y 53) que aún podrían sobrevivirle, y que se refieren a temas y asuntos absolutamente distintos a la habilitación de lugar para el ingreso de textiles y manufacturas al territorio nacional. En el mismo orden expuesto, se analizarán los cargos formulados.

CARGO PRIMERO.

Aun cuando a primera vista pareciera que este primer cargo contiene dos acusaciones diferentes contra la norma acusada, a saber, la incompetencia del Gobierno Nacional, concretamente del Presidente de la República, para asignarle a un subalterno suyo, el Director de Impuestos y Aduanas, la facultad o

competencia a que se refiere el Decreto demandado, lo que constituye un quebrantamiento de los artículos 121 y 122 de la Constitución, y de otro lado, el quebrantamiento del artículo 333 de la Carta Política, en consideración a que lo dispuesto en la norma demandada constituye una limitación a la actividad económica y a la iniciativa privada, es decir, a la libre actividad económica, lo que no puede hacerse sino por medio de la ley, lo cierto es que los dos aspectos tienen íntima relación, pues es claro que si el Ejecutivo está facultado por Ley para dictar normas generales sobre el particular, es decir, para regular el comercio exterior del país y modificar los aranceles, tarifas y DEMAS DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL REGIMEN DE ADUANAS, en desarrollo de las normas generales que dicte el Congreso de la República sobre las mismas materias (artículo 76 - 22 de la Constitución de 1886, hoy artículo 150 - 19 de la Constitución de 1991), nada impide que a través de esa reglamentación general, radique en determinado empleo o cargo de la administración central funciones que tienen que ver con ese comercio exterior, en general, y con el régimen de aduanas, en particular, según las prescripciones del artículo 120 - 21 de la Constitución de 1886 y artículo 189 - 14 de la Constitución de 1991. Por consiguiente, si se llegare a la conclusión de que el Gobierno podía dictar la norma acusada, en razón de estar autorizado para ello en consideración a la preexistencia de una ley cuadro o marco en materia de aduanas o de comercio exterior, que de manera general establece unos principios rectores que se deben

tener en cuenta al modificar la normatividad existente, ninguna observación o ataque es viable en relación con la norma que, desarrollando dicha ley cuadro, radica una competencia para el cumplimiento de las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, en una dependencia en concreto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Si se tiene en cuenta, de una parte, que la Ley 6a. de 1971 no ha sido expresamente derogada por disposición posterior alguna, ni mucho menos por la Ley 7a. de 1991, sobre regulación del comercio exterior, ni tampoco de manera tácita por ella o por cualquier otra ley que contenga disposiciones contrarias, y de otro lado, que esa ley cuadro - la 6a. de 1971 - en materia de aduanas, otorga al Ejecutivo una herramienta ágil que le permite adaptar el arancel aduanero a las cambiantes circunstancias de nuestra economía, estimulando o reprimiendo importaciones, para lo cual se autorizó al Gobierno, entre otras cosas, para actualizar la nomenclatura arancelaria; actualizar las normas de valoración de mercancías y establecer los mecanismos y reglamentaciones conducentes a la adecuada recepción de los gravámenes arancelarios; restringir o derogar exenciones de derechos arancelarios de importación; variar las tarifas con miras a la consecución de los objetivos que allí se determinan, etc., y, además, se tiene que el Gobierno también está facultado para dictar disposiciones en orden a "Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio

internacional (artículo 2o. - 5 de la Ley 7a. de 1991), para la Sala es claro, entonces, que podía el Gobierno establecer que la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional, únicamente podrá realizarse por determinado lugar habilitado para ello, según el señalamiento que se haga por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, que es el funcionario a quien corresponden, de manera general, las atribuciones de dirigir y administrar la gestión tributaria y aduanera nacional, en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, según lo dispuesto en el Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991. En esas condiciones, la existencia de un Decreto expedido por el Gobierno para reglamentar la ley cuadro, que es una norma que tiene un alcance mayor en cuanto al contenido que puede darle a los decretos reglamentarios, razón por la cual algunos tratadistas de derecho constitucional lo han considerado como cuasiley, pues el Gobierno participa en la labor de legislar en materia de comercio exterior y de régimen de aduanas, que en principio corresponde al Congreso, conduce ineluctablemente a que no se pueda hablar del desconocimiento de la actividad económica y la iniciativa privada, es decir, de la libertad económica, pues es claro que ella está limitada por el bien común, y la ley cuadro y la norma del Ejecutivo que se dicte con fundamento en aquella, teniendo en cuenta ese bien

común, pueden establecer requisitos previos como la importación por determinado lugar o puerto del país, en orden, como lo señala el artículo 2o., numeral 5o., de la Ley 7a. de 1991, a procurar una leal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional. El cargo, pues, no está llamado a prosperar. En cuanto hace relación al segundo cargo, tampoco está llamado a prosperar. En efecto, no se puede hablar de falsa motivación del acto acusado, si se tiene en cuenta, de una parte, que no es cierto que las disposiciones de la Ley 6a. de 1971 que se invocan, en cuanto señalan normas o principios generales para la modificación del régimen aduanero, hayan sido derogados expresa o tácitamente por disposiciones posteriores, y de otro lado, si además se tiene en cuenta la existencia de la Ley 7a. de 1991, concretamente su artículo 2o., numeral 5o., que igualmente se invoca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: DENIÉGASE la nulidad del Decreto No. 1851 de 15 de septiembre de 1993 "por el cual se dictan disposiciones en materia aduanera", expedido por el Gobierno Nacional. DEVUÉLVASE al actor la suma de dinero depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso o su remanente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día veintinueve (29) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE (SALVA EL VOTO)

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

LIBERTAD ECONOMICA - Limitaciones / ACTIVIDAD ECONOMICA /

CONGRESO DE LA REPUBLICA - Facultades / IMPORTACION DE MATERIALES TEXTILES Y SUS MANUFACTURAS - Restricciones / GOBIERNO NACIONAL - Extralimitación de Funciones / (Salvamento de Voto) La actividad económica es regulada de manera general en la Carta, entendiendo como tal, la facultad de desarrollar actividades lucrativas, que cobija: a la actividad realizada bajo la forma organizada de la empresa; a las formas no organizadas de producción; a la iniciativa privada; a la solidaria y a la estatal; el ejercicio de esa actividad es libre y no requiere permisos previos ni requisitos, salvo en los casos taxativamente señalados por la Ley, la cual sólo puede establecer limitaciones por razones de interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación; que la libre competencia económica es un derecho colectivo; y que los límites a dicha clase de libertad solamente los puede establecer el Congreso de la República en forma precisa a través de Leyes de intervención económica por las razones anteriormente mencionadas. La importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional implica una actividad económica que solamente

puede ser objeto de limitación o restricción por una Ley de intervención económica, la cual a su vez sólo puede hacerlo por razones de interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, conforme se deduce del texto de los artículos 333 y 150 numeral 21 de la Carta, y no por un Decreto reglamentario especial. Al establecer el Gobierno Nacional en el Decre