CE-SEC1-EXP1994-N2674

DIRECTOR DE IMPUESTOS DE ADUANAS NACIONALES - Facultades /

IMPORTACION DE MATERIALES TEXTILES Y MANUFACTURAS - Ingreso / LUGARES HABILITADOS PARA LA IMPORTACION El decreto 1851 de 1993, matriz jurídica de la Resolución 1336 de 1993 demandada consagra, como ya se vio, la prerrogativa en favor del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales de señalar los lugares habilitados para realizar la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional. Por ende, es de deducir la no violación de las normas indicadas como tales por el accionante, puesto que, como ya se advirtió, si el primer artículo tiene su fundamento legal, los demás artículos que son simplemente una secuela del mismo, mal podrían ser transgresoras de las normas citadas por el actor en su libelo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2674

Actor: MARCO ANTONIO FONSECA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: ACCION DE NULIDAD Por medio de este proveído entra la sala a decidir sobre la acción pública de nulidad formulada contra la Resolución 1336 del 24 de septiembre de 1993, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, por la cual se reglamenta el Decreto 1851 de 1993.

ANTECEDENTES

1. LA ACCION Es interpuesta por el actor de la referencia, aduciendo violación de la constitución de la ley, contra la Resolución número 1336 de 1993 expedida por el Director de impuestos y Aduanas Nacionales, "por la cual se reglamenta el decreto 1851 de

1993". Se indican como violadas con el acto demandado, las siguientes normas: artículos 1o., 2o., 13, 78, 83, 84, 121, 122, 123, 209, 210, 285, 333, 337, 363, 365, de la constitución .Nacional; artículo 1o. del Acto Legislativo 01 de 1993; artículo 5o. de la ley 1a. de 1991; ,artículo 2o. de la Ley 7a. de 1991; artículos 3o., 5o., 8o., 9o., 13 literales a), c), f) 87 a 103 del Decreto 2117 de 1992 y Decreto 1851 de 1993. Al explicar el concepto de la violación, el accionante analiza detenidamente el acto acusado frente a cada una de las normas superiores que considera transgredidas con su expedición. Así, al referirse al artículo 2o., de la Resolución acusada, en el que se regula la presentación de las declaraciones de importación de las materias textiles a que se refiere el artículo, primero de la misma Resolución, manifiesta que "...el Gobierno Nacional por conducto de su Director de Impuestos Nacionales, en perjuicio de los más y en beneficio de los menos, ha alterado el derecho a la libre iniciativa privada, a la libre empresa y la libre competencia consagrado en la

Carta Política en su artículo 333, ha impedido a los ciudadanos el uso adecuado y eficiente de los puertos marítimos y aéreos, de las vías de transportes, de las oficinas de recaudo de impuestos y nacionalización de Mercancías existentes, imponiendo limitaciones, requisitos y cargas que no autorizan ni la Constitución ni la ley, con la sola finalidad de que personas y empresas controlen el mercado nacional de textiles haciendo uso de su posición dominante". Dice también que como la resolución 1336 de 1993 suprimió a las administraciones de impuestos y aduanas de algunas ciudades la facultad legal de recaudar, fiscalizar, liquidar, discutir, cobrar, devolver y manejar todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarios y aduanera en cuanto a la importación de las materias textiles y sus manufacturas, se violaron los artículos 13 literal h) del citado Decreto 3o., 5o., 8o., 9o. y 87 a 103 del mismo Decreto, así como, al, ejercer funciones que no son las suyas, violó los artículos 121 y 123 de la constitución Nacional. Otras consideraciones hace el demandante con relación a las normas indicadas por él como violadas por el acto acusado y a las cuales se hará referencia, en cuanto fuere necesario en la parte motiva de esta providencia. En la demanda se había solicitado la suspensión provisional de la resolución objeto de la misma, petición que fue denegada por la Sala en auto del 26 de noviembre de 1993 al deducirse que de las consideraciones hechas, "resulta la improcedencia de la medida cautelar solicitada no solamente respecto del artículo

1o. del acto impugnado, sino de los restantes, los cuales, tal como lo reconoce el demandante, resultarían violatorios de las normas citadas como infringidas en la medida en que lo fuera el artículo primero". (Folio 76).

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderada debidamente constituida, contestó la demanda solicitando en su memorial que "al demostrarse la concordancia de la Resolución demandada con las normas generales que rigen la competencia del ejecutivo en estas materias y la ausencia del desconocimiento de principios consagrados en la Constitución Nacional y demás normas de jerarquía superior", se deben desestimar las pretensiones del demandante".

Al exponer sus consideraciones de oposición, aclara la génesis legal de la Resolución demandada, especificando que dentro de las funciones de la entidad está la de dirigir y administrar las gestiones tributario y aduanera nacional de acuerdo con las políticas del programa macroeconómico y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también las de programar, ejecutar y controlar las operaciones relacionadas con los regímenes aduaneros directamente o a través de terceros. Hace luego la respondiente un análisis de las funciones de Director de la entidad las cuales debe cumplir de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y concluye afirmando que "frente a la alusión que hace el actor al perjuicio causado a la ciudad de Barranquilla, debe señalarse que el acto demandado fue adicionado con la Resolución No. 2087 de

1993 donde se habilitó el Puerto de Barranquilla para la importación de textiles y sus manufacturas". ALEGATOS DE CONCLUSION INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO Tanto la señora apoderada de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público como la Procuradora Delegada en lo Contencioso ante esta Corporación, se hicieron presentes al correrse el traslado para alegar en conclusión. La primera, reitera sus argumentos sobre los soportes normativos de orden constitucional y legal que respaldan la expedición y vigencia de la Resolución No. 1336 de 24 de septiembre de 1993, que habían sido objeto de análisis dentro del escrito de contestación de la demanda en el que pidió desestimar las pretensiones de la demanda por estar al acto acusado acorde con las normas de carácter superior. La señora Procuradora Delegada, por su parte, haciendo alusión a los literales c) y f) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992 que se habían analizado en el auto que resolvió sobre la suspensión provisional del acto demandado, estima que lo allí dispuesto sería suficiente para entender que el Director del nuevo organismos sí tiene facultad legal para organizar la gestión aduanera. Dice además, que lo más relevante de este caso es la atribución expresa dada al Director de Impuestos y Aduanas para señalar los lugares por donde habrán de efectuarse las importaciones de textiles y sus manufacturas, mediante el artículo 1o. del Decreto 1851 de 1993 cuyo texto transcribe. Finaliza afirmando que la Resolución traída a juicio tiene amplio piso legal.

PARA DECIDIR, LA SALA CONSIDERA:

Objetivo fundamental de estas consideraciones será el de parangonar el acto demandado con las normas que debieron regir su expedición a fin de determinar si fue dictado conforme a derecho. El punto de partida es, necesariamente, el Decreto 2117 de 1992 por medio del cual el Presidente de la República, haciendo uso de las atribuciones a él conferidas en el artículo 20 transitorio de la Constitución, decidió la fusión de la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El artículo 13 del mencionado Decreto, reza: "Funciones del Director. El Director, de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, cumplirá las siguientes funciones: a)…………….. b)…………. c) Dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributario y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias: "d)……………….. e)………… "f) Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarios, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios. Como se puede observar después de un detenido examen de la demanda, el cuestionamiento esencial de la misma radica en el artículo 1o. de la Resolución demandada en el que se señalan como lugares habilitados para la importación de las materias textiles y sus manufacturas clasificables según el Arancel de

Aduanas, únicamente los puertos, aeropuertos y lugares de arribo, de servicio público, ubicados en jurisdicción de las siguientes Administraciones de Impuestos y Aduanas Nacionales: Bogotá, Buenaventura, Cali, Cartagena, Cúcuta, lpiales, Medellín y San Andrés. Los demás artículos de la Resolución dependen, para su existencia jurídica, del artículo primero que se ha transcrito. Así pues, para empezar a alinderar los parámetros en que se fundamentará la decisión a tomar, es oportuno destacar de una vez que el Decreto 1851 de 1993, el cual dice reglamentar la resolución demandada y por el cual el Presidente de la República dicta disposiciones en materia aduanera, reza en los dos artículos de su contexto: "Artículo 1o. Importación de materias textiles y sus manufacturas. La importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional, únicamente podrá realizarse por los lugares habilitados que para tal efecto señale el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. "Artículo 2o. La presentación de la declaración de importación y el pago de los tributos aduaneros por la importación de materias textiles y sus manufacturas, deberá efectuarse en los bancos y demás entidades financieras autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ubicados dentro de la jurisdicción que corresponda al punto de entrada de dicha mercancía". Ya se había dicho, en las consideraciones pertinentes a la suspensión provisional, que no se observaba la violación alegada del Decreto 2117 de 1992 porque en este mismo estatuto, concretamente en el artículo 3o. se le da a la Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales, la competencia para la administración, entre otros, de los impuestos al comercio exterior, que implica su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributario y aduanera. Además, debe desarrollar todas las actuaciones y funciones administrativas necesarias para cumplir las funciones de su competencia. Se dijo allí también que, concretamente, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponde, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 literales e) y f) del Decreto 2117 de 1992 "dirigir, planear, organizar y controlarlas operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpelación de las normas tributarios, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios". No obstante lo anterior, ninguna necesidad habrá de apelar a la interpretación de las normas transcritas y comentadas en el auto que denegó la suspensión provisional puesto que el mismo Decreto 1851 de 1993, matriz jurídica de la Resolución 1336 de 1993 demandada consagra, como ya se vio, la prerrogativa en favor del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales de señalar los lugares habilitados para realizar la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional. Por ende, es de deducir la no violación de las normas indicadas como tales por el accionante, puesto que, como ya se advirtió, si el primer artículo

tiene su fundamento legal, los demás artículos que son simplemente una secuela del mismo, mal podrían ser transgresoras de las normas citadas por el actor en su libelo. Puede decirse de contera, una vez definido lo anterior, que si una de las razones de la demanda era reivindicar para la ciudad de Barranquilla el derecho a ser uno de habilitados para la importación de las materias textiles y sus manufacturas, tal anhelo se ve cumplido con la Resolución número 2087 del 4 de noviembre de 1993 a el artículo 1º de la Resolución acusada con ese único resultado: incluir a Barranquilla en el elenco de lugares habilitados para ese fin, junto con Bogotá, Buenaventura, Cali, Cartagena, Cúcuta, Ipiales, Medellín y San Andrés. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

DEVUÉLVASE al actor la suma consignada para gastos ordinarios del proceso por no haber sido utilizada.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en día 11 de agosto de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE (SALVA VOTO)

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

NOTA DE RELATORIA: Mediante sentencia del 30 de junio de 1994 se negó la

nulidad del Decreto 1851 del 15 de diciembre de 1993 expedido por el Gobierno Nacional, en el expediente 2666, Ponente: Dr. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ. IMPORTACION DE MATERIAS TEXTILES Y SUS MANUFACTURASRestricciones / CONGRESO - Funciones / COMPETENCIA / DIRECTOR GENERAL DE ADUANAS NACIONALES - Incompetencia / (Salvamento de Voto) La importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional implica una actividad económica que solamente puede ser objeto de limitaciones o restricción por una ley de intervención económica, la cual a su vez sólo puede hacerlo por razones de interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, conforme se deduce del texto de los artículos 333 y 150 numeral 21 de la Carta, y no por un Decreto Reglamentario especial. Por ello establecer el Gobierno Nacional en el Decreto acusado restricciones para la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional se arrogó una competencia privativa del Congreso de la República, quebrantando así claramente los mandatos superiores de derecho antes mencionados, y, consecuencialmente, los artículos 121 y 122 de la misma Carta, transgresiones estas que ameritan la declaratoria de su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Considero, en consecuencia, que ha debido declararse la nulidad de la resolución 1336 en referencia, por cuanto el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales se arrogó una competencia privativa del legislador y transgredió los artículos 121 a 123 y 333 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Salvamento de voto: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Radicación Número: 2674

Actor: MARCO ANTONIO FONSECA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Mi discrepancia con el fallo se concreta a las mismas razones expuestas a título de salvamento de voto en la sentencia de 30 junio de 1994 ( Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez, expediente No. 2666, Actor Marco Antonio Fonseca Ramos ), que no accedió a decretar la nulidad del Decreto No. 1851 de 15 de septiembre de 1993 “ por el cual se dictan disposición en materia aduanera expedido por el Gobierno Nacional, por cuanto la Resolución No. 1336 de 24 de Septiembre de 1.993, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuya nulidad se deniega en el fallo, lo que hace es reglamentar el anteriormente citado Decreto No. 1851, o sea, desarrollar las facultades allí consagradas.

Dije al efecto en el aludido salvamento de voto: "A través del Decreto acusado se dispone que la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional "únicamente podrá realizarse por los lugares aprobados que para tal efecto señale el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales"(artículo 1º); y que la presentación de la declaración de importación y el pago de los tributos aduaneros por la importación aludida deberá efectuarse en los bancos y entidades financieras autorizadas por la

mencionada Dirección que estén ubicados dentro de la jurisdicción que corresponda al punto de entrada de dicha mercancía (artículo 2o.). En orden a decidir, la Sala considera lo siguiente: El artículo 333 de la Carta Política es del siguiente tenor: "Art. 333. - La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica, obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (las negrillas fuera del texto). Sobre el alcance de este precepto en el Informe - Ponencia para primer debate en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se precisó al efecto: "...Al referirse a la actividad económica de manera general, se reconoce el pluralismo en las formas de satisfacción de las necesidades humanas, sin privilegiar unas frente a otras por razón de su estructura específica o de su forma de propiedad. Así, el término cobija por igual a la empresa y a las formas no organizadas de producción, a la iniciativa privada y a la

solidaria y estatal. No obstante, y a pesar de estar contenida en el término actividad económica, la Comisión quiso mantener de manera expresa el concepto de iniciativa privada. Al establecer que el ejercicio de esa libertad no requiere permiso previó ni requisitos, salvo en casos taxativamente enunciados en la ley por razones de interés social,...medio ambiente y patrimonio cultural de la Nación (excepciones consagradas en el último inciso del artículo), la consolida y la hace expedita, al abolir las vallas y obstáculos de carácter puramente burocrático que hoy dificultan su plena realización, sin que medien justificaciones apropiadas vinculadas con la defensa del interés general. ... No obstante, la mayor innovación en este texto radica en la inclusión del derecho colectivo a la competencia económica, como un elemento que califica la libertad económica. La operación sana de un sistema de mercado y de una economía capitalista reposa sobre tres elementos esenciales, a saber: la propiedad privada, la libre empresa y la libertad de competencia. Para que el sistema opere en favor de la sociedad, y no en su contra, se precisa que ninguno de estos elementos se desnaturalice. Si tal desnaturalización ocurre, el sistema funciona mal y el bienestar social, fin último de todo sistema económico y político, se ve seriamente comprometido. Así, cuando la competencia económica no es libre o es desleal o injusta se produce un daño que afecta no sólo a determinados productores de bienes y servicios o a los consumidores respectivos, sino también al conjunto de la colectividad. Por el contrario, cuando la competencia no adolece de estas fallas, es decir, cuando es libre, leal y justa, el mercado,

mediante la acción de las fuerzas de la oferta y la demanda, se torna eficiente y provee grandes beneficios a la comunidad." ... Como en todo derecho colectivo cualquier grupo de personas en representación de la comunidad podría adelantar acciones populares por daños y perjuicios contra quien lo infrinja. Por esta razón, la Comisión Quinta ha propuesto a la Asamblea introducir la libre competencia económica como uno de los derechos colectivos, en la ponencia que fue aprobada por unanimidad al respecto. Con ello se conseguiría que no solamente el Estado, sino también la comunidad, interviniera en procura de salvaguardar la competencia y controlar las prácticas monopolísticas. El texto señala, así mismo, que el ejercicio de este derecho colectivo con lleva responsabilidades..." (negrillas fuera de texto) (Gaceta Constitucional número 80 de 23 de Mayo de 1991, página 19). En concordancia con el anterior precepto, el artículo 150 de la misma Carta señala como función del Congreso en su numeral 21: “Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica". De los textos constitucionales anteriormente transcritos y del alcance de los mismos señalado por los constituyentes emerge con claridad lo siguiente: 1o.): que la actividad económica es regulada de manera general en la Carta, entendiendo como tal, la facultad de desarrollar actividades lucrativas, que cobija: a la actividad realizada bajo la forma organizada de la empresa; a las formas no organizadas de producción; a la iniciativa privada; a la solidaria y a la estatal; 2o.): que el ejercicio de esa actividad es libre y no requiere

permisos previos ni requisitos, salvo en los casos taxativamente señalados por la ley, la cual sólo puede establecer limitaciones por razones de interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación; 3o.): que la libre competencia económica es un, derecho colectivo; y 4o.): que los límites a dicha clase de libertad solamente los puede establecer el Congreso de la República en forma precisa a través de leyes de intervención económica por las razones anteriormente mencionadas. Las reflexiones enunciadas conducen a la Sala a considerar que la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional implica una actividad económica que solamente puede ser objeto de limitación o restricción por una ley de intervención económica, la cual a su vez sólo puede hacerlo por razones de interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, conforme se deduce del texto de los artículos 333 y 150 numeral 21 de la Carta, y no por un Decreto Reglamentario especial. Por ello, al establecer el Gobierno Nacional en el Decreto acusado restricciones para la importación de materias textiles y sus manufacturas al territorio nacional se arrogó una competencia privativa del Congreso de la República, quebrantando así claramente los mandatos superiores de derecho antes mencionados, y, consecuencialmente, los artículos 121 y 122 de la misma Carta, transgresiones estas que ameritan la declaratoria de su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia". Considero, en consecuencia, que ha debido declararse la nulidad de la Resolución No. 1336 en referencia, por cuanto el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales se arrogó una competencia privativa del legislador y transgredió los artículos 121 a

123 y 333 de la Constitución Política. Fecha Ut Supra.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Consejero