CE-SEC1-EXP1994-N2679

ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / BIEN INMUEBLE - Enajenación / BIEN DE UTILIDAD PUBLICA - Declaración / BIEN DE INTERES SOCIALDeclaración / ACCION DE NULIDAD - Improcedencia De la simple lectura de los Acuerdos demandados, para la Sala no cabe duda que son actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, toda vez que mediante ellos se declararon de utilidad pública e interés social cinco (5) inmuebles urbanos del Municipio de Usiacurí, los cuatro (4) primeros de ellos plenamente identificados por su nomenclatura, ficha catastral y propietario, y el último por sus medidas y linderos, “... sin identificación catastral, sin dueño aparente...”. Además, la circunstancia de que la decisión adoptada en dichos actos incluya un inmueble cuyo propietario se desconoce y faculte al Alcalde Municipal para adquirir éste y los cuatro (4) restantes mediante enajenación voluntaria directa y, si es necesario, procediera su expropiación, no muta la mencionada naturaleza jurídica, pues, en cuanto a lo primero, los efectos llamados a producir tal decisión sólo se predican respecto de dicho inmueble y su propietario, y, en cuanto a lo segundo, las facultades conferidas al Alcalde Municipal sólo guardan relación con los bienes objeto de la declaratoria de utilidad pública e interés social.

BIEN INMUEBLE / EXPROPIACION ADMINISTRATIVA / PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / UNICA INSTANCIA / TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA / CONSEJO DE ESTADO - Incompetencia

Como quiera que entre los Acuerdos 34 y 40 de 1990 y las Resoluciones 001 y 004 de 1992, mediante las cuales se ordenó la expropiación de los mencionados bienes inmuebles, existe una relación de causa y efecto, pues sin la existencia de los primeros no podían haberse producido los segundos, y teniendo en cuenta que el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9a. de 1989 dispone que las acciones contencioso administrativas contra los actos que ordenen una expropiación, se tramitan ante los tribunales administrativos en única instancia, de ello se deriva que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre la decisión del tribunal a quo de denegar las súplicas de la demanda respecto de los citados actos. RECURSO DE APELACION - Delimitación Independientemente de los argumentos aducidos por el tribunal a - quo para declararse inhibido para un pronunciamiento de mérito sobre el acuerdo demandado, la Sala considera que tal decisión habrá de confirmarse en la parte resolutiva de esta sentencia, toda vez que en el recurso interpuesto no se manifiesta inconformidad alguna respecto de ella y, por ende, no se cuestiona en esta instancia la legalidad de dicho acto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., cinco de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2679

Actor: CALIXTO HERRERA PADILLA Y OTROS

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE USIACURI Referencia: RECURSO DE APELACION La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de fecha 28 de julio de 1993.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda Los ciudadanos Calixto Herrera Padilla, Ramiro Padilla Vallejo y Luis Aníbal Pérez Mariño, a través de apoderado y en ejercicio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas respectivamente en los artículos 84 y 85 del C.C.A., demandan la nulidad de los Acuerdos Nos. 34 del 9 de junio, 40 del 24 de septiembre y 47 del 5 de diciembre, todos de 1990, expedidos por el Concejo Municipal de Usiacurí, así como las resoluciones Nos. 001 de enero 31 y 004 de febrero 22, ambas de 1991, expedidas por el Alcalde de la misma municipalidad, para que una vez decretada su nulidad se les restablezca el derecho de dominio sobre los bienes inmuebles objeto de expropiación, oficiando al señor Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Sabanalarga, para que cancele la inscripción de los oficios de adquisición de los inmuebles, que figura en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. b. - Los actos acusados Son los siguientes: 1. - Acuerdo No. 34 del 9 de junio de 1990, "Por medio del cual se declara de

utilidad pública unos inmuebles del área urbana de este Municipio y se ordena su compra o expropiación". 2. - Acuerdo No. 40 del 24 de septiembre de 1990, "Por medio del cual se ratifica el Acuerdo No. 34 de fecha junio 9 de 1990 en todo su contenido". 3. - Acuerdo No. 47 de 15 de diciembre de 1990 "Por medio del cual se adopta el plan simplificado de desarrollo y el Estatuto Oficial de Zonificación del Municipio de Usiacurí". 4. - Resolución No. 001 del 31 de enero de 1991, "Por medio de la cual se ordena la expropiación de unos inmuebles urbanos". 5. - Resolución No. 004 del 22 de febrero de 1991, "Por medio de la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 001 de enero 31 de 1991, mediante la cual se ordena la expropiación de unos inmuebles". c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación Los accionantes consideran que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación (fls. 30 a 35 del Cdno. Ppal.): Primer cargo. - Con la expedición de los Acuerdos Nos. 34 y 40 del Concejo de Usiacurí, se omitió el cumplimiento de los artículos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 1333 de 1986, los cuales fueron modificados respectivamente por los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 09 de 1989, "Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo

Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones". La violación consiste en que los Acuerdos no tuvieron en cuenta las normas precisadas en lo que hace referencia a que las entidades territoriales que cuentan con una población inferior a 100.000 habitantes deberán expedir un Plan de Desarrollo Simplificado sobre el uso del suelo, así como un Plan Vial, de Servicios Públicos y de Obras Públicas. De igual manera se omitió el deber de los Alcaldes Municipales de presentar - a consideración del Concejo - , dentro de los primeros diez días del mes de noviembre del primer año de sesiones del respectivo concejo, los proyectos de acuerdos sobre el Plan de Desarrollo Simplificado. Segundo cargo. - Para corregir la anterior omisión, el Concejo Municipal de Usiacurí dictó el Acuerdo No. 47 del 5 de diciembre de 1990, con flagrante violación de las normas precisadas del Código de Régimen Municipal, ya que la expedición de dicho Acuerdo debió ser anterior a la de los Acuerdos 34 y 40, también demandados. Tercer cargo. - El Acuerdo No. 47 de 1990 no solamente adopta el Plan de Desarrollo Simplificado, sino que adopta el Estatuto Oficial de Zonificación del Municipio de Usiacurí, materias bien disímiles e inconexas, razón por la cual se viola flagrantemente el artículo 107 del C. de R.P.M., que dispone que todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia. Cuarto cargo. - Son nulas las Resoluciones acusadas, por ser desarrollo de los Acuerdos también acusados, ya que fueron dictadas con violación de las normas

señaladas como su soporte legal (art. 2 de la Ley 09 de 1989). d. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda la parte demandada expresa que los acuerdos demandados se expidieron por parte del Concejo con fundamento en el Decreto Ley 1333 de 1986 y en los artículos 9, 10 , 11 , 12 y siguientes de la Ley 09 de 1989 .En efecto, el inciso 2o. del artículo 12 de la Ley 09 de 1989 establece: "En aquellos lugares donde no exista un Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado, corresponderá al Alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia certificar que la adquisición o expropiación se encuentra de conformidad con las políticas del uso del suelo del Municipio, previo concepto de la Oficina de Planeación Departamental o Intendencial". Fue así como el Alcalde, mediante Resolución No. 007 del 7 de noviembre de 1990, certificó que la adquisición o expropiación ordenada por el Concejo Municipal de Usiacurí en los Acuerdos Nos. 34 y 40 de 1990, se encuentra de conformidad con la política del uso del suelo. Lo anterior se hizo necesario por no tener el Municipio en comento un Plan de Desarrollo o un Plan de Desarrollo Simplificado. Dicha certificación fue avalada por el Departamento Administrativo de Planeación del Departamento del Atlántico, según Resolución No. 024 de 1990, lo cual deja sin piso los cargos primero y segundo. En lo que respecta al tercer cargo, el apoderado de la entidad demandada afirma que no es cierto que el Plan de Desarrollo Simplificado y el Estatuto de

Zonificación del Municipio contemplen materias disímiles e inconexas sino que, por el contrario, comprenden asuntos armónicos y complementarios, toda vez que las zonas recreativas, comerciales, de transporte, residencial, etc., constituyen las diferentes áreas del suelo urbano del Municipio (fls. 85 a 87 del Cdno. Ppal.). e. - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro - del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 16 de julio de 1991 se admitió la demanda (fl. 37 del Cdno. Ppal.). Se surtió la audiencia de conciliación ante la Fiscalía del Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual arrojó resultados negativos (fls. 77 a 80 del Cdno. Ppal.). Mediante proveído del 28 de enero de 1992 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes (fl. 90 del Cdno. Ppal.). Por auto del 31 de agosto de 1992 (fl. 95 del Cdno. Ppal.) se corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hicieron uso la parte demandante y el Ministerio Público. Concepto del Ministerio Público Solicita no se acceda a las pretensiones de la demanda, ya que en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta tiene un término de caducidad de 4 meses contados a partir de la publicación del acto, en nuestro caso de los Acuerdos Nos. 34 y 40 de 1990, razón por la cual la acción caducó.

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia se declaró inhibido para pronunciarse sobre el Acuerdo No. 047 de 1990, emanado del Concejo Municipal de Usiacurí y denegó las demás pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales (fls. 112 a 121 del Cdno. Ppal.): Respecto de la excepción de caducidad propuesta por el Agente del Ministerio Público, el a quo no la declara próspera, por cuanto los Acuerdos Nos. 34 y 40 de 1990 son actos administrativos de carácter particular y por ende deben ser notificados personalmente a los interesados o a su apoderado y como quiera que no fueron notificados a los hoy demandantes, no puede contarse el término de caducidad a partir de la publicación, ya que este no es el medio idóneo para poner en conocimiento de los interesados las decisiones aludidas. Por lo tanto, la acción no habría caducado respecto de dichos actos.

Sobre la pretendida nulidad del Acuerdo No. 047 de 1990, el Tribunal declara de oficio la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, pues la acción que se instauró contra los demás actos demandados es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que la que corresponde al Acuerdo No. 047 es la de simple nulidad, por tratarse de un acto de contenido general. En lo concerniente a los Acuerdos Nos. 34 y 40, de 1990 el Tribunal analiza lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 12 de la Ley 09 de 1989, esto es, la facultad

que tiene el Alcalde - cuando no existe un Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado, de certificar que la adquisición o expropiación se encuentra de conformidad con las políticas del uso del suelo, previo concepto del Departamento de Planeación Departamental, requisito que fue cumplido en el caso en comento, tal y como se puede apreciar a folios 41 a 43 del Cdno. No. 3, donde obran las resoluciones Nos. 07 y 024 de noviembre 7 y 8 de 1990, expedidas respectivamente por el Alcalde del Municipio de Usiacurí y el Director del Departamento de Planeación del Departamento del Atlántico, razón por la cual la expropiación efectuada a los inmuebles de los accionantes estaba en congruencia con la política del municipio sobre el uso del suelo, que en definitiva es el aspecto de fondo. Así las cosas, los acuerdos y resoluciones demandados no vulneraron los artículos 33 a 35 del C. de R.M., por cuanto los primeros se refieren a la declaratoria de utilidad pública de unos inmuebles y las segundas a la expropiación de los mismos.

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Ellos son, en suma, los siguientes: (fls. 123 a 127 Cdno. Ppal.): La decisión de declararse inhibido el Tribunal para pronunciarse sobre el Acuerdo No. 047 de 1990 por tratarse de un acto de contenido general debió abarcar la totalidad de los actos demandados, pues tal decisión es procesalmente antitécnica, viola el principio de economía procesal y contraría toda norma de procedimiento.

A pesar de que la decisión del tribunal se adoptó con fundamento en

jurisprudencias del Consejo de Estado, se disiente de las mismas, pues si ellas propugnan por evitar fallos inhibitorios, "... lo cual no se ha hecho, a pesar de admitirse la irregularidad según el mismo Tribunal Administrativo, situación pasada por alto por el mismo fallador al admitir de plano la demanda y de otra parte, si la demanda es inepta y se consideró declararlo así a través de la excepción oficiosa, esta declaración no se hizo y de haberse hecho, debió comprender toda la actuación por ser una sola la demanda...”. De otra parte, los Acuerdos Nos. 034 y 040 de 1990 no son actos de contenido particular, pues si bien en ellos se hace referencia a la expropiación de inmuebles de determinadas personas, "... no es menos cierto que el mismo acuerdo contiene además órdenes o facultades al Alcalde Municipal y el punto f) del artículo 1o. no tiene destinatario o propietario determinado...”. En concordancia con lo anterior, debe tenerse en cuenta que según atestación de la Secretaría General de la Alcaldía de Usiacurí dichos acuerdos fueron publicados y fijados en la cartelera de esa dependencia en cumplimiento del artículo 115 del Código de Régimen Departamental, razón por la cual, a la luz de lo dispuesto por el artículo 116 ibídem, " ... deben considerarse notificados legalmente y por lo tanto válidos produciendo por lo tanto los efectos legales suficientes para demandar en forma la nulidad de los mismos, pues además la acción incoada no ha caducado al momento de presentarse la demanda. Finalmente "se insiste en que los Acuerdos 034 y 040 / 90 emanados del Concejo de Usiacurí no requerían de notificación personal alguna y tampoco es posible

recurrirlos, sino acusarlos o demandarlos ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa, como se ha hecho a través de este proceso".

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Sobre los argumentos del recurso de apelación, se observa lo siguiente: a) De la simple lectura de los Acuerdos demandados, para la Sala no cabe duda que son actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, toda vez que mediante ellos se declararon de utilidad pública e interés social cinco (5) inmuebles urbanos del Municipio de Usiacurí, los cuatro (4) primeros de ellos plenamente identificados por su nomenclatura, ficha catastral y propietario, y el último por sus medidas y linderos, "... sin identificación catastral, sin dueño aparente...”. Además, la circunstancia de que la decisión adoptada en dichos actos incluya un inmueble cuyo propietario se desconoce y faculte al Alcalde Municipal para adquirir éste y los cuatro (4) restantes mediante enajenación voluntaria directa y, si es necesario, procediera su expropiación, no muta la mencionada naturaleza jurídica, pues, en cuanto a lo primero, los efectos llamados a producir tal decisión sólo se predican respecto de dicho inmueble y su propietario, y, en cuanto a lo segundo, las facultades conferidas al Alcalde Municipal sólo guardan relación con los bienes objeto de la declaratoria de utilidad pública e interés social. b) Como quiera que entre los Acuerdos 34 y 40 de 1990 y las resoluciones 001 004 de 1992, mediante las cuales se ordenó la expropiación de los

mencionados bienes inmuebles existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no podían haberse producido los segundos, y teniendo en cuenta que el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9a. de 1989 dispone que las acciones contencioso administrativas contra los actos que ordenen una expropiación se tramitan ante los tribunales administrativos en única instancia, de ello se deriva que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre la decisión del tribunal a quo de denegar las súplicas de la demanda respecto de los citados actos. c) No asiste razón al apelante cuando sostiene que la declaratoria de inhibición para un pronunciamiento de fondo sobre el Acuerdo 047 de 1990, por tratarse de un acto de carácter general, impersonal y subjetivo, adoptada en la sentencia recurrida, debió haberse extendido a la totalidad de los actos demandados, puesto que, como se analizó en el literal precedente, el tribunal a quo era competente para conocer en única instancia de la demanda instaurada en contra de los Acuerdos 34 y 40 de 1990 y de las resoluciones 001 y 004 de 1992, y dicho conocimiento parcial está acorde con la jurisprudencia de la corporación sobre el tema. Como consecuencia de lo expuesto e independientemente de los argumentos aducidos por el tribunal a - quo para declararse inhibido para un pronunciamiento de mérito sobre el Acuerdo demandado, la Sala considera que tal decisión habrá de confirmarse en la parte resolutiva de esta sentencia, toda vez que en el recurso interpuesto no se manifiesta inconformidad al una respecto de ella y, por ende, no

se cuestiona en esta instancia la legalidad de dicho acto. En mérito de las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - CONFIRMASE el ordinal 1o. de la parte dispositivo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 28 de julio de 1993, en cuanto se declaró inhibido para pronunciarse sobre el Acuerdo No. 047 de 1990, emanado del Concejo Municipal de Usiacurí. Segundo. - No se hace ningún pronunciamiento sobre las restantes decisiones adoptadas en la sentencia recurrida en apelación, por las razones expuestas en la parte motiva. Tercero. - En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

NOTA DE RELATORIA: En sentido similar puede consultarse la sentencia inhibitorio del 7 de diciembre de 1993, Expediente 2376, Actor: Pedro Simón

Vargas Sáenz, Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.