CE-SEC1-EXP1994-N2709

SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia La circunstancia de no estar vigente en la actualidad el acto demandado en acción de simple nulidad, no exime a la jurisdicción de hacer un pronunciamiento de fondo. DECRETASE LA NULIDAD del Decreto 016 de 22 de enero de 1990, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, "por el cual se prolonga una competencia". ALCALDE MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA - Facultades / JUICIO DE POLICIA / CONSEJO DE JUSTICIA DE BOGOTA "El Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá no estaba facultado para atribuir competencia en segunda instancia de los procesos policivos en organismos o funcionarios diferentes al Consejo de Justicia de Bogotá. Sus atribuciones estaban circunscritas a reglamentar dicho organismo mas no para sustituirlo transitoriamente por otro mientras entraba en funcionamiento". DECRETASE LA NULIDAD del Decreto 016 de 22 de enero de 1990, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, "por el cual se prolonga una competencia".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2709

Actor: JAIME IVAN ECHANDIA BOTERO

Demandado: ALCALDIA MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA

Referencia: RECURSO DE APELACION

Entra la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de agosto de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto declara impróspera la excepción de inepta demanda y deniega las pretensiones de la demanda instaurada, en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra el Decreto 016 del 22 de enero de, 1990, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, por medio del cual se prolonga una competencia. Los FUNDAMENTOS DE HECHO se presentan así: 1 -. El H. Concejo Distrital expidió el Acuerdo No. 18 del 7 de diciembre de 1989, que contiene el Código de Policía para el Distrito Especial de Bogotá, en ejercicio de funciones legales propias contenidas en el artículo 13, numeral 16 del Decreto 3133 de 1968. El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde Mayor el día 27 de diciembre de 1989 y promulgado el 15 de enero de 1990 por su inserción en el Registro Distrital No. 550, órgano de publicidad del Distrito. 2 -. El mencionado Código de Policía del Distrito, empezó a regir en el momento de su promulgación y derogó el Acuerdo 36 de 1992, según lo estableció su artículo 466. 3 -. El Acuerdo 018 de 1989 dispuso: a) En el artículo 372 atribuirle a los Vocales del Consejo de Justicia de Bogotá la calidad de Jefes Distritales de Policía; b) En el artículo 374, señalarle funciones a dicho Consejo, dentro de las cuales, en el literal b) se encuentra la de conocer de los recursos de apelación y queja de

los procesos civiles de policía; c) En su artículo 375, determinar la integración del Consejo de Justicia de Bogotá, una de cuyas salas es la relativa a los procesos de policía de carácter civil; y d) En su artículo 464, numeral 4, facultar al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá para reglamentar lo atinente al Consejo de Justicia. 4 -. El señor Alcalde Mayor de Bogotá dictó el Decreto No. 016 del 22 de enero de 1990, por el cual ordenaba que, mientras se producía la reglamentación del artículo 464 numeral 4 del Acuerdo No. 18 de 1989, se prorrogaba el procedimiento y la competencia de los procesos que en esa fecha se encontraran en trámite de segunda instancia los cuales, antes de la vigencia de este Acuerdo, eran resueltos por el Secretario de Gobierno de Bogotá, de acuerdo con delegación del Alcalde Mayor, contenida en el Decreto 1453 del 6 de octubre de 1986. 5 -. El señor Personero del Distrito Especial de Bogotá, en oficio D.P.B. No. 0119 del 25 de enero de 1990, recibido por la Alcaldía ese mismo día, solicitó al Alcalde Mayor revisar el Decreto No. 016 de 1990 por considerar que había sido expedido en forma irregular y violando el principio de legalidad. 6 -. Las providencias dictadas en procesos policivos en segunda instancia, con apoyo en el mencionado Decreto No. 0l6 de 1990, están viciados de nulidad absoluta. LA VIOLACION DE NORMAS SUPERIORES Cita el actor como normas violadas: De la Constitución Política, los artículos 2o., y

197 ordinales lo. y 3o.; Ley 153 de 1887, artículo 40; Código Contencioso Administrativo, artículos 84, inciso 2o., y artículo 152, inciso 2o.; Ley 4a. de 1913, o Código de Procedimiento Civil, artículo 13; Código de Procedimiento Penal, artículo 5o.;Decreto 1333 de 1986,artículos 122, 30 y 132 ordinal 1o.; Decreto 33 de 1968, artículos 13 numerales 3o., 11, 14, 5 y l6 ordinales I0 y 14; Acuerdo 18 de 1989 Código de Policía de Bogotá (actual), artículos 373 literales a) y c), 374, literal b), 375, 464 ordinal 4o. y 466. Entre los dos conceptos sustentados por el actor para explicar la violación que alega, manifiesta, en un escrito que subdivide en infracción de normas de superior jerarquía", "incompetencia del Alcalde Distrital", y "falsa motivación", que según el personero del Distrito Especial de Bogotá, "Dentro de la pirámide Kelseniana de las normas derecho, los acuerdos de los Consejos, son preceptos de superior jerarquía, frente a los Decretos y resoluciones de los Alcaldes", situación y concepto que se traduce en la violación del principio de jerarquía de las normas jurídicas que enseña que no puede haber contradicción entre dos normas de distinto nivel, por primar siempre la de orden superior. Este principio, sostiene el actor, se encuentra consagrado implícitamente en el artículo 2o. de la constitución

Nacional, en cuanto ordena que los poderes públicos se deberán ejercer en la forma establecida en la Carta misma, de tal manera que, violándose uno de los preceptos de la misma, referentes a la jerarquía de las normas, tal como el artículo 197, en nuestro caso en los ordinales 1 o. y 3o., se viola el principio y las dos disposiciones constitucionales. El actor se refiere, obviamente, a la constitución de 1886, vigente en los momentos, tanto del acto demandado como de la demanda. En las consideraciones de esta providencia se hará referencia, en lo que fuere pertinente, a los demás argumentos expuestos por el accionante. La demanda conllevaba la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, la cual fue denegada por el Tribunal al considerar que no se podía afirmar que el Decreto 016 de 1990 violara en forma manifiesta alguna de las normas superiores señaladas como infringidas por el demandante. Tal decisión fue apelada ante el Consejo de Estado y esta Sala, en providencia del 15 de noviembre de 1991, con ponencia del Consejero Ernesto Rafael Ariza Muñoz, la revocó, decretando en su lugar la suspensión provisional del Decreto cuestionado al concluir, después del respectivo análisis, que "el decreto acusado contrarió en forma manifiesta las normas acuérdales enunciadas y que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de facultades para asignar transitoriamente la competencia que el artículo 374 del Acuerdo 18 de 1989 había atribuido al Consejo de Justicia de Bogotá".

LA SENTENCIA APELADA

El fallo objeto del recurso, fechado el 8 de agosto de 1993, denegó las pretensiones de la demanda y ordenó el levantamiento de la suspensión provisional que había sido decretada por el Consejo de Estado. En su parte esencial, dice la sentencia del a - quo: "Para la Sala las argumentaciones expuestas por este Tribunal para cuando se estudió la admisión de la demanda y se resolvió sobre la petición de suspensión provisional conservan su vigencia. "En efecto, en la práctica, siguiendo los lineamientos del Acuerdo No. l8 de 1989 que empezó legalmente a regir a partir del día siguiente a su publicación en el registro distrital que lo fue el día 15 de enero de 1990, la segunda instancia de los procesos cuyo trámite allí se consagró correspondía al Consejo de Justicia, cuya planta ni organización existía y por el contrario se estaba facultando al señor Alcalde para reglamentarlo. "O sea, dicho en otros términos, no existía Juez para asumirla segunda instancia lo que hubiera conllevado a la parálisis en los trámites que se adelantaban. ""Si bien es cierto que el Decreto 016 de 1990 al prorrogar la competencia del Secretario de Gobierno para tal conocimiento mediante el trámite anterior no se ajusta a las previsiones del Acuerdo 18 de 1989, de otra parte existen principios de rango superior al Acuerdo Distrital que se desconocía que le otorgaban amparo de juridicidad al acto expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá. "Ciertamente el artículo 3o. del acto legislativo lo. de 1945 incorporado al Artículo

58 de la Constitución Nacional de 1886 (vigente para la época de introducción de la demanda) preceptuaba que"... la justicia es un servicio público a cargo de la nación". Ahora si se toma como actuación de carácter administrativo igualmente debe entenderse como servicio público y por ende ostenta el carácter de permanente. "Los atributos del servicio público, ya que así constitucionalmente está definida la administración de justicia, son "la de satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, es un servicio publico básico como lo definió la misma Corte Suprema de Justicia en fallo de fecha julio 22 de 1970. "De lo anterior concluye la Sala que si el Concejo del Distrito Especial no tuvo en cuenta las previsiones necesarias para asegurar la continuidad del servicio de justicia en lo que atañía a los procesos cuyo trámite regulaba con la expedición del Acuerdo 18 de 1989, correspondía a la autoridad encargada de la ejecución asegurar a la comunidad la continuidad en el servicio mediante la adopción de alguna medida que de manera inmediata pudiera hacerse efectiva y por ello optó por prolongar una competencia, la que se derogaba mediante el acuerdo prenombrado. "En estas condiciones, la Sala denegará las peticiones de la demanda y en cuanto al Decreto de suspensión provisional adoptado por el Consejo de Estado, si bien es cierto tal medida en la práctica no surtió ningún efecto pues el acto acusado había sido derogado incluso para antes de la introducción de la demanda, de manera formal se ordenará su levantamiento para no caer en contradicción entre el fallo que aquí se adopta y la situación jurídica definida con anterioridad

respecto a la medida cautelar". LA SUSTENTACION DEL RECURSO El demandante, al manifestar su desacuerdo con el fallo referido e insistir en la nulidad por él solicitada, comienza su argumentación apoyándose en las razones dadas por esta Sala como motivación de la suspensión provisional que del acto demandado se decretó. Aduce, además: "La manifiesta violación por el Decreto No. 016 del 22 de enero de 1990 de las normas acuérdales a que se refiere el H. Consejo de Estado en la providencia aludida, como también de las demás normas de rango superior, esto es, de la Constitución Nacional vigente en el momento y de los códigos y Decretos, como del Código de Policía de Bogotá, Acuerdo 18 de 1989, persiste, sin que pueda afirmarse, como parece insinuarlo el H. Tribunal, que su posterior derogatoria por el Decreto No. 027 del 2 de febrero de 1990, que organizó el Consejo de Justicia de Bogotá, con base en las facultades del numeral 4o. del Art. 464 del Acuerdo 18 de 1989, sea razón suficiente, por el aspecto práctico de la situación, para negar la nulidad del acto ilegal, pues como bien lo sostiene en forma indudable aquella Corporación, este "(... ) supervive como fundamento de derecho de las situaciones nacidas bajo su vigencia. "Aquel razonamiento del H. Tribunal, no puede hacer parte de la lógica jurisprudencias, pues con él se legitima el mecanismo por el cual basta acudir al expediente de la derogatoria del acto espúreo, para evitar la sanción al mismo,

consolidándose así sus efectos, igualmente ilegítimos, con el consiguiente perjuicio para el orden jurídico y los derechos subjetivos. "2o. Del mismo rango, es el razonamiento del H. Tribunal que considera que la obligación de cumplir con el mandato de orden constitucional, contenido en el artículo 47 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, implica una autorización tácita a la autoridad administrativa para violar pilares constitucionales positivos inconmovibles de la democracia, como los de legalidad y jerarquía de las normas, competencia de las autoridades y separación de los poderes, conclusión que solo puede conducir a la anarquía. "3o. El H. Tribunal Contencioso, a pesar de negar la nulidad impetrada, está admitiendo la violación demandada, al reconocer que el Decreto 016 de 1990, al prorrogar la competencia del Secretario de Gobierno para el conocimiento de los asuntos encomendados al Consejo de Justicia, no se ajustó a las previsiones del Acuerdo 18 de 1989, tal como lo afirma en el penúltimo párrafo de la hoja 14 del fallo impugnado, conclusión desestimativa, que no se compadece con Ia premisa". TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Al recurso de apelación se le dio el trámite correspondiente y dentro de él se corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión y, simultáneamente, a la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación para similar efecto. Todos ellos guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para efectos de la decisión a tomar en esta sentencia de segunda instancia, la

Sala considera necesario retomar sus conceptos expuestos en la providencia que resolvió sobre la denegatoria de la suspensión provisional del acto demandado, como motivación para revocar el auto apelado y, en consecuencia, decretar dicha suspensión. Se dijo en la providencia aludida (folios 67 a 75, cuaderno principal): "Al analizar detenidamente las censuras que plantea el actor contra el acto que no accedió a decretar la medida precautoria del Decreto acusado, la Sala estima que son atendibles, con base en las siguientes consideraciones: “1º): El Consejo de Bogotá expidió el Acuerdo número 18 de 7 de diciembre de 1989 (Código de Policía para el Distrito Especial de Bogotá) el cual, según su artículo 466, empezó a regir a partir de su promulgación - el 15 de enero de 1990 en que (sic) fue publicado en el Registro Distrital número 550 (folio 21) - y derogó el Acuerdo 36 de 1962 y las demás disposiciones que le fueran contrarias. "2o). El mencionado Acuerdo 18 en su Artículo 374 estableció como competencia del Consejo de Justicia de Bogotá, entre otras funciones, las de conocer de los recursos de apelación de hecho y el grado jurisdiccional de consulta en los procesos por contravenciones especiales de policía (literal a) - , y conocer de los recursos de apelación y queja de los procesos civiles de policía (literal b). "3o). Como el Consejo de Justicia de Bogotá no existía, el artículo 464 numeral 4o. del mismo Acuerdo, facultó al Alcalde Mayor del Distrito Especial para

reglamentar lo atinente a dicho organismo. El artículo 465 siguiente, lo facultó también para que, con la aprobación de la Junta Asesora y de contratos, efectuar a los traslados presupuestales y abriera los créditos adicionales necesarios para proveer los cargos en la administración Distrital entre ellos los de Vocales del Consejo de Justicia. y realizara la dotación necesaria de los mismos. "4o). De acuerdo con los anteriores preceptos, el Alcalde Mayor no estaba facultado para atribuir competencia en segunda instancia de los procesos policivos en organismos o funcionarios diferentes al Consejo de Justicia de Bogotá. Sus atribuciones estaban circunscritas a reglamentar dicho organismo mas no para sustituirlo transitoriamente por otro mientras entraba en funcionamiento". (El destacado no pertenecen a la providencia original) "Someter la segunda instancia de los procesos policivos al procedimiento y competencia anterior a la vigencia del Acuerdo 18 de 1989, como se hizo en el acto acusado, equivalía a revivir el Decreto número 1453 de 6 de octubre de 1986, de la misma Alcaldía Mayor (folio 16), el cual, con apoyo en el artículo So. del Acuerdo 36 de 1962, le delegó al Secretario de Gobierno la competencia en segunda instancia de los procesos policivos en el Distrito Especial de Bogotá. El mencionado Decreto 1453 se revivió, pues quedó sin piso jurídico al ser derogado expresamente por el artículo 466 del Acuerdo 18 de 1989 la norma que le sirvió de fundamento: el Acuerdo No. 36 de 1962 (antiguo Código de Policía de Bogotá).

"El análisis anterior permite llegar a la conclusión, que el Decreto acusado contrarió en forma manifiesta las normas acuerdales enunciadas y que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de facultades para asignar transitoriamente la competencia que el artículo 374 del Acuerdo 18 de 1989 había atribuido al Consejo de Justicia de Bogotá, consideraciones que justifican la revocatoria del auto apelado y que se disponga, en su lugar, el Decreto de suspensión provisional del acto acusado". Correspondía al a - quo, en la sentencia de fondo, demostrar que la anterior consideración del Consejo de Estado, manifestada como fundamento de la suspensión provisional decretada, podía ser rebatida como resultado de las argumentaciones y pruebas ventiladas durante el proceso y que por lo tanto, al probarse jurídicamente que el Alcalde no tenía que circunscribirse a las atribuciones que le confería el Acuerdo No. 18 de 1989, el acto acusado estaba ajustado a derecho y la nulidad podía ser denegada levantándose de contera la suspensión provisional que sobre él pesaba. No fue así, sin embargo, y el Tribunal, tras la elaboración de una particular tesis, produjo una decisión que no se acomoda al orden jurídico como pasa a demostrarse. Se apoya la motivación en una cita, Acto Legislativo No. 1 de 1945, que resulta equivocada, y en un precepto del artículo 58 de la Constitución de 1886, según el cual, "La justicia es un servicio público a cargo de la nación", para deducir que "si el Concejo del Distrito Especial de Bogotá no tuvo en cuenta las previsiones

necesarias para asegurar la continuidad del servicio de justicia, en lo que ataña a los procesos cuyo trámite regulaba con la expedición del Acuerdo 18 de 1989, correspondía a la autoridad encargada de la ejecución asegurar a la comunidad la continuidad en el servicio mediante la adopción de "alguna medida" que de manera inmediata pudiera hacerse efectiva y por ello optó por prolongar una competencia, la que se derogaba mediante el acuerdo prenombrado". Esta afirmación la hace el juzgador de primera instancia sin considerar si el tomar esa medida estaba o no dentro de las facultades de "la autoridad encargada de la ejecución". No obstante, ya había afirmado en un párrafo anterior que el Decreto 016 de 1990, al prorrogarla competencia del Secretario de Gobierno para tal conocimiento mediante el trámite anterior, no se ajusta a las previsiones del Acuerdo 18 de 1989, lo que significa, que si el Decreto del Alcalde, norma de inferior rango al Acuerdo, está transgrediendo una norma superior a la que debe estar sujeto, debe ser anulado con el fin de restablecer el equilibrio jurídico quebrantado con su expedición. Lo contrario ala declaratoria de nulidad del Decreto sería la entronización, en foro judicial, de la tesis según la cual ante la carencia de una norma a seguir en una situación determinada, cualquier funcionario puede dictar esa norma así no esté dentro de sus facultades legales hacerlo. Debe, por tanto, darse aplicación a la reiterada doctrina del Consejo de Estado como de los Tribunales Administrativos en cuanto a que la finalidad de la acción pública de nulidad es la restitución del

imperio de la juridicidad objetivamente considerado y que procede, entre otras causas, cuando se pruebe que los actos demandados son violatorios de las normas superiores a los cuales deben estar sometidos o porque, como en el presente caso, falta competencia en el funcionario que la expidió. Debe anotarse, igualmente, que la circunstancia de no estar vigente en la actualidad el acto demandado en acción de simple nulidad, no exime a la jurisdicción de hacer un pronunciamiento de fondo puesto que, como bien lo expresa la cita jurisprudencias proveniente de la Sección Cuarta de esta Corporación, hecha por la representante judicial del Distrito Capital, Santafé de Bogotá a folio 97 del expediente, "cuando una norma cuya nulidad se ha demandado en acción pública, pierde su vigencia por derogación, sustitución o modificación por otra, el respectivo proceso debe culminar que el fallo puede producir consecuencias en aquellas situaciones particulares se encuentren subjudice" ' En este aspecto, el a - quo obró en derecho al desestima excepción de inepta demanda planteada por la parte demandada. Resumiendo estas consideraciones y las que se hicieron cuando esta Sala decretó la suspensión provisional del acto demandado, se concluye que, como se afirmó en aquella oportunidad, "el Alcalde Mayor de Bogotá no estaba facultado para atribuir competencia en segunda instancia de los procesos policivos en organismos o funcionarios diferentes al Consejo de Justicia de Bogotá. Sus atribuciones estaban circunscritas a, y reglamentar dicho organismo mas no para sustituir lo transitoriamente por otro mientras ,entraba en funcionamiento". Por lo

tanto, la solicitud de nulidad de este acto debe ser resuelta desfavorablemente. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada pronunciada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca en el asunto de la referencia, con fecha 8 de octubre de 1993, y en su lugar, DECRETASE la nulidad del Decreto 016 del 22 de enero de1990, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, "por el cual se prolonga una competencia".

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y EN FIRME ESTA PROVIDENCIA, DEVUÉLVASE EL

EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE

ERNESTO MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ RAFAEL ARIZA MUÑOZ