CE-SEC1-EXP1994-N2715

VEEDURIA DEL TESORO / PARTIDOS POLITICOS - Registro / CAMPAÑA POLITICA / VEEDOR DEL TESORO - Funciones / RECURSOS DEL TESORO NACIONAL - Inspección y Vigilancia De los Art. 4 y 5 del Decreto 2093 / 91 la Sala evidencia que en ninguno de ellos se atribuye al Veedor del Tesoro la facultad de expedir normas de carácter general con la finalidad de ejercer las funciones señaladas en el art. 4o. ordinales 1o., 4o. y 5o. del Decreto 2093 de 1991, invocados como fundamento de los actos cuya declaratoria de nulidad se impetra, sino que, por el contrario, en el ordinal 7o. del mismo artículo 4o. se prevé que es al Congreso de la República a quien corresponde expedir los ordenamientos requeridos para que los organismos sujetos a la inspección y vigilancia de la Veeduría incorporen en sus estatutos las disposiciones tendientes al cumplimiento de dichas funciones y aquellas "encaminadas a obtener la colaboración de todas las entidades públicas que ejerzan funciones de control y vigilancia y de los organismos que tienen funciones de Policía Judicial, en concordancia con las facultades señaladas al Veedor del Tesoro", frente a lo cual el estatuto analizado limita expresamente las facultades del Veedor a "proponer al Congreso, por conducto del Ministerio del ramo o a los organismos competentes según la Constitución o la ley", la expedición de los citados ordenamientos y disposiciones. Si dentro del lapso de los tres años señalados por el artículo 34 Transitorio de la Carta Política como el de duración

del Cargo de Veedor del Tesoro, el Congreso de la República no expidió los ordenamientos a que se hizo referencia en el parágrafo que antecede, y dentro del mismo período de tiempo el Presidente de la República no expidió los ordenamientos a que se hizo referencia en el parágrafo que antecede, y dentro del mismo período de tiempo el Presidente de la República tampoco ejerció la potestad reglamentaria a él atribuída en el articulo 189 - 11 ibídem con relación a las disposiciones con fuerza de ley que integran el Decreto 2093 de 1991, el mencionado funcionario carecía de competencia para expedir los actos acusados, debiendo, por tanto, haberse limitado a cumplir con sus funciones dentro del marco y de acuerdo con los mecanismos señalados en esta última normatividad, más aún si se tiene en cuenta que conforme a lo previsto por el artículo 84 de la Carta Constitucional "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer permisos, licencias, o requisitos adicionales para su ejercicio".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., catorce (14) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2715

Actor: FERNANDO ARTAVIA LIZARAZO Demandado: VEEDURIA DEL TESORO Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la

demanda interpuesta por el ciudadano Fernando Artavia Lizarazo en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 0095 del 11 de mayo de 1993 y 000293 del 25 de octubre del mismo año, proferidas por la Veeduría del Tesoro. l. - ANTECEDENTES a. - Los actos acusados Se trata de la resolución No. 0095 de mayo 11 de 1993, "por la cual se ordena el registro ante la Veeduría del Tesoro de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, que perciban recursos provenientes del Tesoro Público o del "exterior", y de la resolución No. 000293 de 25 de octubre del mismo año, "por la cual se ordena el registro de los candidatos a las corporaciones públicas, para ejercer inspección y vigilancia sobre los recursos del Tesoro Público y los provenientes del exterior, con el fin de prevenir que se utilicen en campañas electorales" proferidas por la Veeduría del Tesoro. El contenido de los actos acusados en términos generales es el siguiente: Mediante la resolución No. 0095 de 1993, previa invocación de las facultades consagradas en los artículos 34 transitorio de la Carta Política 4o., ordinales 4o. y 5o., y 7o. del Decreto 2093 de 1991, el Veedor del Tesoro dispuso el registro ante la Veeduría de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos a que se refiere el artículo 209 de la Constitución y que reciban

recursos provenientes del Tesoro Público o del exterior a cualquier título (art.. 1o.); determinó los documentos que deben acompañarse a las solicitudes de registro (art. 2o.); señaló que para el ejercicio de su inspección y vigilancia se podrán solicitar balances, libros, contratos, comprobantes y cualquier información adicional que sea necesaria (art. 3o); igualmente, que el Consejo Nacional Electoral debe suministrar a la Veeduría la información que se le requiera para el cumplimiento de los mandatos de la resolución (art. 4o.) que las demás formas de asociación de derecho privado sin ánimo de lucro que reciban recursos del exterior a cualquier título están, igualmente, sometidas al registro ante la Veeduría (art. 5o.) - que para girar las apropiaciones con destino al financiamiento de las campañas electorales el organismo competente deberá exigir certificación del registro ante la Veeduría (art. 6o.); que en caso de incumplimiento de lo resuelto se dará traslado a los organismos competentes para que se adelanten las investigaciones y se apliquen las sanciones de ley (art. 7o.) y que el registro o su actualización es gratuito y no requiere de intermediarios (art. 8o.). A su vez, mediante la resolución No. 0293 de 1993, previa invocación de los artículos 34 transitorio de la Carta Política y 1o. y 4o. del Decreto 2093 de 1991, el Veedor del Tesoro dispuso: - El registro de los candidatos a las corporaciones públicas ante la Veeduría o ante las Registradurías Municipales del Estado Civil dentro de los plazos

señalados en dicho acto (arts. 1o. y 2o.). - Dichos candidatos deberán llevar un libro de ingresos y egresos de su campaña política, de acuerdo con las indicaciones señaladas en el artículo 3o. - Los partidos, movimientos y candidatos deben rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos y éstos últimos enviar dicha información a la Veeduría dentro de los 30 días siguientes a los comicios electorales (art. 4o.). - Documentos que deben acompañarse con la solicitud de registro (art. 5o.). - Prohibición a los candidatos que intervengan en campañas electorales para utilizar con tal fin bienes de propiedad del Estado y disponer de personal vinculado laboralmente a la administración pública (art. 6o.). - Deber de declararse impedidos los funcionarios públicos que directamente o por delegación actúen como ordenadores de gastos y cuyos cónyuges, familiares o parientes estén dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil y, en consecuencia, abstenerse de comprometer u ordenar gastos en sus respectivas entidades. Procedimiento y término para ello y duración del encargo (art. 7o,). - Enumeración de las personas, entidades y recursos sobre los cuales se ejerce la inspección y vigilancia (arts. 8o. y 9o.). - Deber de colaboración con las entidades y organismos a que se refiere el art. 6o. del Decreto 2093 de 1991 y término para dar respuesta a las solicitudes que les formule la Veeduría (art. 10o.). - Deber de colaboración del Consejo Nacional Electoral para el cumplimiento de

lo dispuesto en la resolución y trabajo armónico y coordinado de la veeduría con dicho organismo y con las dependencias regionales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, " . . . con el fin de garantizar la transparencia de los comicios electorales" (arts. 11 y 13). - La Veeduría acogerá y dará cumplimiento a las disposiciones y actos del Consejo Nacional Electoral "...que estén en armonía con lo dispuesto en el artículo 34 transitorio de la Constitución y en el Decreto 2093 de 1991 " (arts. 12 y 14). - El registro ante la Veeduría es gratuito y no requiere intermediación (art. 15). b. - Los hechos de la demanda En ellos se plantea que habiéndose creado por el artículo 34 transitorio de la Constitución Política la figura del Veedor del Tesoro, y en desarrollo de este artículo dictado el Decreto 2093 de 1991, en el cual se discriminaron claramente las funciones a cumplir por este funcionario y dentro de las cuales no se otorgaron las de legislar ni las de reglamentar, el Veedor del Tesoro. Se atribuyó competencia legislativa y facultad reglamentaria, expidiendo las resoluciones cuya nulidad se solicita. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación A pesar de lo confuso de la redacción del concepto de violación, la Sala, haciendo un esfuerzo en la comprensión de los cargos, entiende que el actor considera que los actos acusados violan las siguientes normas, por las razones que, en forma resumida, se expresan a continuación (fls. 14 a 20):

Primer cargo. - Violación de los artículos 34 transitorio y 211 de la Constitución Política, por cuanto el Veedor era incompetente para expedir las normas cuya nulidad se solicita, toda vez que el señor Presidente de la República no le ha delegado a este funcionario, ni tiene autorización del Congreso para ello, la función de reglamentar el Decreto 2093 de 6 de septiembre de 1991. Segundo cargo. - Violación del artículo l09 de la Constitución Política, pues el artículo 34 transitorio prevé que sólo pueden ser susceptibles de vigilancia " . . . los recursos provenientes del tesoro público o del exterior que tengan destinación específica, para el financiamiento de las campañas electorales... "con lo cual debe entenderse que cuando se destinen para otro fin no pueden ser inspeccionados o vigilados por el Veedor; sin embargo, se debe tener en cuenta que el artículo 109 es la excepción a la regla de que no se pueden recibir recursos del Tesoro Público para el financiamiento de campañas electorales, pues autoriza al Estado para este fin cuando los partidos o movimientos tengan personería jurídica, quienes, al igual que sus candidatos deben rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. En este orden, corresponde al Gobierno oficiar al Veedor del Tesoro informándole que ha destinado recursos del Tesoro Público para determinado partido o movimiento político, y si no lo hace así, el Veedor en ejercicio del derecho de petición puede solicitar esta información. A pesar de que dicha norma constitucional no ha sido desarrollada por la ley o reglamentada por el Presidente de la República, el funcionario que

expidió los actos acusados “......se convirtió en legislador al disponer a los demás de que deben rendir la cuentas públicamente, debe hacerse en el lapso de 30 días al de los comicios electorales"(sic).

Tercer cargo: Violación del artículo 15 de la Constitución, pues esta norma prevé que para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la Ley, y hasta el momento, a las únicas personas, llámense naturales o jurídicas, a quienes la ley les exige llevar libros de contabilidad es a los comerciantes, conforme a lo dispuesto en los artículos 48 y siguientes del Código de Comercio. Por otra parte, la única autoridad que podía exigir libros de contabilidad a los partidos políticos era la Corte Electoral (artículo 6o. de la Ley 58 de 1985), y como la constitución en su artículo 84 prevé que no se pueden exigir requisitos que no están contemplados en las leyes, el Veedor reglamentó en sus resoluciones el precepto constitucional y asumió competencias que son de las autoridades electorales.

Cuarto cargo: Violación del artículo 33 de la Constitución Nacional "que consagra la excepción al deber de declarar, con lo cual la exhibición de libros de contabilidad y otros documentos de carácter contable constituyen una violación de este precepto constitucional.

Quinto cargo: Violación del artículo 62 de la Constitución Nacional, pues el Veedor al ocuparse, sin ser el Gobierno, de las donaciones que llegaren a hacerse a quienes estén en campaña para menesteres de ésta, desbordó sus

facultades constitucionales y legales, autoatribuyéndose funciones que no estén dentro de su órbita.

Sexto cargo: Los actos acusados violan las disposiciones en que deberían fundarse, pues fueron proferidas por un funcionario incompetente, lleno de falsas motivaciones y con desviación de las funciones de quien las profirió.

Considera el actor que aunque parezca dispendioso, está demostrado que el Veedor violó de manera flagrante y ostensible los artículos 4o, 6o, 15, 33, 40 numeral 1º y 3º, 62, 83, 84, 108 incisos 2º y 3º, 109, 121, 122, 123, 150 numeral 23, 152 literal c, 189 numerales 11, 211,265 numerales 1, 5, 6 y 8, 267, 268 numeral 4 de la Constitución Nacional, 34 y 35 transitorios, así como el Decreto 2093 de 1991. Finalmente acusa el demandante al señor Veedor del Tesoro de haber incursionado en las esferas del derecho penal, pues con sus resoluciones consumó los delitos de prevaricato por acción y abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto, conforme a lo previsto en los artículos 149 y 152 respectivamente del Código Penal, por lo que solicita se ponga en conocimiento estos hechos en manos de la autoridad competente. d. - Las razones de la defensa En el escrito de contestación de la demanda (fls. 38 a 40) y en el alegato de conclusión (fls. 58 a 6l), el señor Veedor del Tesoro se opone a que se decrete la

nulidad de los actos acusados con base en los argumentos que se resumen a continuación: La demanda se resiente de una falta de técnica pues no es precisa ni concisa en cuanto a las normas violadas y en cuanto a su concepto de violación, ya que no expresa los motivos que determinan la violación de los preceptos citados en ella. No hay nada más erróneo ni contrario que ver en los actos que se acusan una extralimitación de funciones, pues las medidas tomadas en las resoluciones acusadas no son de aquellas que deban estar específicamente contempladas en una ley o en un reglamento, ya que en el ejercicio de la función pública no solo es común y corriente sino indispensable, que los administradores estén exigiendo el lleno de ciertos requisitos a las personas naturales o jurídicas a fin de que su actuar resulte más transparente. De otro lado, conforme al Decreto 2093 de 1991, el Veedor puede obrar facultativa y discrecionalmente, en aquellos casos en que a su juicio existan partidas que puedan ser utilizadas o desviadas hacia fines electorales. La función que la norma le da al Veedor de impedir es un imperativo que debe cumplir y hacer cumplir, y para ello se requiere del desarrollo de procedimientos tendientes a evitar que los recursos del Tesoro Público o del exterior puedan ser empleados en campañas electorales, lo cual solo es posible mediante un diario ejercicio de inspección y vigilancia, pues la actividad desarrollada por los partidos y movimientos políticos así lo exige. En el caso concreto del registro de los candidatos a corporaciones públicas, partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, aparece manifiesta la intervención de la Veeduría para inspeccionar y vigilar el desarrollo

de sus campañas de cara a unos comicios electorales, de cuya transparencia debe ser el mejor garante la Veeduría del Tesoro. e. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto del 15 de diciembre de 1993 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional de los actos acusados (fls. 26 a 34). Mediante proveído de 6 de mayo de 1994 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas por las partes (fls. 53 a 54). Por auto de 24 de junio de 6 de mayo de 1994 (fl. 57) se dispuso correr traslado a las partes y a la señora Agente del Ministerio Público para que formúlasen sus alegatos de conclusión, derecho del cual hicieron uso la parte demandada y el Ministerio Público.

II. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto, la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación expresa, en síntesis, lo siguiente (fi. 62 a 66): Una lectura atenta del artículo 34 transitorio de la Constitución Nacional y del Decreto 2093 de 1991, permite advertir que no sólo está previsto el desempeño autónomo de la Veeduría del Tesoro, sino la obligación de colaborar con ella por parte de las entidades y personas sujetas a su inspección y vigilancia. Así, específicamente se preordena que dichas entidades deben suministrar

documentos dentro de los diez días siguientes a la solicitud del Veedor (art. 7o. Decreto citado). En armonía con la institución, cabe destacar el mandato contenido en el artículo 109 de la Constitución que obliga a los partidos, movimientos y candidatos a rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Siendo ello así, es osado afirmar que el Veedor se ha extralimitado en el desempeño de sus funciones cuando simplemente ha tomado medidas necesarias para facilitar su actuación inmediata.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA De la lectura de los diversos cargos formulados en la demanda y de los argumentos de la defensa, para la Sala resulta incuestionable que el primer aspecto que debe analizarse y definirse es el relativo al de la competencia del Veedor del Tesoro para dictar reglamentaciones por vía general, como las contenidas en los actos acusados, con la finalidad de cumplir con "...la función de impedir de oficio, o a petición de parte el uso de recursos originalmente provenientes del Tesoro Público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado (tres años), exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley", atribuída por el artículo transitorio de la Carta Política y cuyo desarrollo se encuentra contenido en el Decreto 2093 de 1991.

Los artículos 4o. y 5o. del mencionado Decreto 2093 de 1991, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad conferida por el inciso segundo del artículo transitorio 34 de la Constitución y en los cuales se enumeran las

funciones del Veedor del Tesoro, son del siguiente tenor: "Artículo 4o. El Veedor del Tesoro, por sí o por medio de sus delegados y agentes tendrá las siguientes funciones: “1o. Inspeccionar y vigilar los recursos del Tesoro Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, territorial Indígena, del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, o de cualquier entidad territorial que la ley llegare a establecer, lo mismo que los de las entidades públicas descentralizadas de todos los órdenes, a fin de que dichos recursos no sean utilizados para campañas electorales. "2o. Ejercer inspección y vigilancia sobre las asociaciones, corporaciones o fundaciones financiadas en todo o en parte con recursos originalmente provenientes del Tesoro, a fin de impedir que con tales recursos se financien campañas electorales. "3o. Inspeccionar y vigilar los recursos provenientes del exterior para la Nación, los departamentos, los municipios, el Distrito Capital, o cualquier ente territorial que establezca la ley, a fin de que tales recursos no sean utilizados en campañas electorales. "4o. Inspeccionar y vigilar los fondos provenientes del exterior para las asociaciones, corporaciones y fundaciones legalmente constituidas, a fin de que no sean utilizados para financiar campañas electorales. "5o. Impedir que las personas naturales y las sociedades cualquiera que sea su naturaleza, utilicen bienes o recursos provenientes del exterior o de operaciones de comercio exterior, con destino a la financiación de campañas electorales. "6o. De oficio o a solicitud de parte, dar traslado a la Procuraduría General de

la Nación, de los informes que se tengan sobre la inflación del artículo 110 de la Constitución Política de Colombia, por parte de quienes desempeñan funciones públicas, al hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o al inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. "7o. Proponer al Congreso, por conducto del Ministerio del ramo o a los organismos competentes según la Constitución o la ley: a. Que se expidan los ordenamientos correspondientes a fin de que todos los organismos sujetos a la inspección y vigilancia del Veedor del Tesoro, incorporen en sus estatutos las normas tendientes a garantizar que el Veedor pueda cumplir con su función. b. Que se dicten las normas encaminadas a obtener la colaboración de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que tienen funciones de Policía Judicial, en concordancia con las facultades señaladas al Veedor del Tesoro. "8o. Las demás que por ley o reglamento se le atribuyan." "Artículo 5o. El Veedor del Tesoro, ejercerá directamente las siguientes funciones: " 1o. Rendir, al final de cada año, un informe sobre su gestión al Presidente de la República. " 2o. Nombrar y remover, libremente, al personal necesario para el cumplimiento de sus funciones. " 3o. Las demás que la ley o el reglamento le señalen." Ahora bien, de los textos legales que anteceden la Sala evidencia que en

ninguno de ellos se atribuye al Veedor del Tesoro la facultad de expedir normas de carácter general con la finalidad de ejercer las funciones señaladas en el artículo 4o. ordinales 1o., 4o. y 5o. del Decreto 2093 de 1991, invocados como fundamento de los actos cuya declaratoria de nulidad se impetra, sino que, por el contrario, en el ordinal 7o. del mismo artículo 4o. se prevé que es al Congreso de la República a quien corresponde expedir los ordenamientos requeridos para que los organismos sujetos a la inspección y vigilancia de la Veeduría incorporen en sus estatutos las disposiciones tendientes al cumplimiento de dichas funciones y aquellas “..... encaminadas a obtener la colaboración de todas las entidades públicas que ejerzan funciones de control y vigilancia y de los organismos que tienen funciones de Policía Judicial, en concordancia con las facultades señaladas al Veedor del Tesoro", frente a lo cual el estatuto analizado limita expresamente las facultades del Veedor a "proponer al Congreso, por conducto del Ministerio del ramo o a los organismos competentes según la Constitución o la ley", la expedición de los citados ordenamientos y disposiciones. Las precedentes constataciones, por sí solas, llevan a la Sala a considerar que si dentro del lapso de los tres años señalado por el artículo 34 Transitorio de la Carta Política como el de duración del Cargo de Veedor del Tesoro, el Congreso de la República no expidió los ordenamientos a que se hizo referencia en el parágrafo que antecede, y dentro del mismo período de tiempo el Presidente de

la República tampoco ejerció la potestad reglamentaria a él atribuída en el artículo 189 - 11 ibídem con relación a las disposiciones con fuerza de ley que integran el Decreto 2093 de 1991, el mencionado funcionario carecía de competencia para expedir los actos acusados, debiendo, por tanto, haberse limitado a cumplir con sus funciones dentro del marco y de acuerdo con los mecanismos señalados en esta última normatividad, más aún si se tiene en cuenta que conforme a lo previsto por el artículo 84 de la Carta Constitucional “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer permisos, licencias, o requisitos adicionales para su ejercicio". Lo anterior no se modifica por el contenido del artículo 1o. del Decreto 2093 de 1991, según el cual las funciones atribuidas al Veedor serán ejercidas por él en forma autónoma e independiente, y que es citado también como fundamento del segundo de los actos demandados y a lo cual hace referencia igualmente la señora Agente del Ministerio Público, pues es evidente que esa autonomía e independencia para ejercer las funciones debe entenderse necesariamente dentro del marco de las normas constitucionales y legales que, regulan la institución. Sin perjuicio de lo expuesto, con fundamento en lo cual habrá de adoptarse la decisión de declarar la nulidad de los actos acusados, la Sala considera que no es procedente la solicitud formulada en la demanda, en el sentido de dar traslado de esta actuación a las autoridades competentes para que investiguen al funcionario que expidió los actos acusados por haber consumado los delitos de prevaricato

por acción y abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto, toda vez que dichas acusaciones sólo se sustentan en simples afirmaciones del actor, carentes de todo respaldo probatorio, sin que la simple nulidad de un acto administrativo sea causal suficiente para investigar penalmente a su autor. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - DECLARASE la nulidad de las resoluciones números 0095 de 11 de mayo de 1993 y 000293 de 25 de octubre del mismo año, proferidas por la Veeduría del Tesoro. Segundo. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Tercero. - En firme esta providencia, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ