CE-SEC1-EXP1994-N2717

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Efectos / VIA GUBERNATIVAAgotamiento / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL /

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO - Inexistencia / DEMANDA - Ineptitud Cuando la ley le atribuye afectos al silencio administrativo negativo, no sólo le está reconociendo la virtualidad de agotar la vía gubernativa cuando opera en relación con los recursos interpuestos, requisito este de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino dando la connotación de contener una manifestación de voluntad presunta de la Administración en cumplimiento de una función administrativa, al calificarlo expresamente como un acto administrativo denominado presunto en el artículo 136 del Decreto Ley 01 de 1984, lo cual hace susceptible de enjuiciamiento ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al no haberse demandado por la actora los actos fictos o presuntos que confirmaron las resoluciones demandadas, se evidencia una inepta demanda que impide hacer un pronunciamiento de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2717

Actor: URBANIZADORA LAS SIERRAS DEL CHICO

Demandado: DIRECCION ADMINISTRATIVA DE CATASTRO NACIONAL

Referencia: RECURSO DE APELACION

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y de la actora contra la sentencia de la referencia, por la cual la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada; decretó la nulidad de los avalúos contenidos en las Resoluciones Nos. 40266 y 40613 de 23 y 29 de diciembre de 1983, respectivamente, y 40267 y 40613A de 23 y 29 de diciembre de 1983, respectivamente, expedidas por el Director Administrativo de Catastro Distrital; y declaró la vigencia del avalúo vigente para 1983 - 1984 antes de la notificación de las Resoluciones anuladas. I - . FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para decidir en la forma antes indicada, consideró el a - quo, en síntesis, lo siguiente: 1 - . El demandante pide la nulidad de los avalúos catastrales contenidos en las Resoluciones Nos. 40266 y 40613 de 23 y 29 de diciembre de 1983, respectivamente, por cuanto al expedirlas se violaron disposiciones de la Ley 14 de 1983, del Decreto 3496 de 1983, del Acuerdo No. 1 de 1981 y del Acuerdo No. 7 de 1979, y además por desviación de poder. El apoderado del Distrito propone la excepción de inepta demanda por no comprender la totalidad de los actos de formación de la voluntad administrativa, como el caso de la decisión ficta o presunta de carácter negativo que operó respecto de los recursos contra los actos administrativos acusados.

Para desestimar esta excepción, la Sala acoge el criterio del señor Procurador Tercero delegado ante la Corporación, en el sentido de que habiendo aportado la actora las pruebas que demuestran la interposición de los recursos en tiempo oportuno, el 10 de junio de 1984 (folios 33 - 44 del expediente), y no habiéndose pronunciado la Administración sobre ellos, se presentó el fenómeno del silencio administrativo negativo, agotándose de este modo la vía gubernativa. 2 - . Se propone la excepción de ineptitud sustantivo de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa en relación con la segunda petición consistente en que a título de restablecimiento del derecho se declare la vigencia para todos los efectos legales del avalúo vigente para 1983 - 84, porque respecto de ella no se ha surtido trámite administrativo alguno, pues no le ha sido formulada a la administración Distrital, sino que la primera vez que se reclama es en la demanda. También en cuanto a esta excepción se refiere la Sala está de acuerdo con el colaborador fiscal en el sentido de que el impugnante sí agotó la vía gubernativa. En efecto, en el escrito de interposición de los recursos expresó que se "revoque y fije el avalúo que legalmente nos corresponde, para que continúen los registros catastrales que se encontraban vigentes..." (folio 38 cuaderno principal). Lo anterior contradice lo afirmado por la excepcionante y además, en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho el Juez puede, de acuerdo con el artículo 170 del C.C.A., atendiendo las peticiones de los demandantes, estatuir

disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar y reformar estas. 3 - . En cuanto a la excepción de inepta demanda por no aportar la Resolución No. 444 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y por estar incompleta la Escritura Pública No. 5330 de 3 de noviembre de 1978 al no contener el plano que se protocolizó, cabe advertir que siendo el Instituto un establecimiento público del orden nacional, la Resolución 444 expedida por él tiene el carácter de nacional y no local, por lo cual el no aportarla al proceso por quien demanda no infringe el artículo 141 del C.C.A. Por otra parte, el no allegar los planos protocolizados en la Escritura tiene que ver con la apreciación de la prueba por el fallador pero no, afecta los presupuestos de presentación del libelo demandatorio. 4 - . El actor aduce la violación de los artículos 1o. y 6o. de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 29 ibídem; 15, 16 y 17 del Decreto 3496 de 1983 y 91 del Acuerdo No. 1 de 1981. De los medios probatorios allegados al proceso se tiene que: a): El Departamento Administrativo de Catastro, por Resolución No. 40266 (folio 25 cuaderno principal), retiró las cédulas catastrales 80 - 18E - 88; 8018E55 y 80 - 18E89 por englobe en la 80 - 18E - 95 del predio con nomenclatura actual de Avenida Carrera 7a. No. 94 - 70, con un área de 181.341 metros cuadrados, indicando como fuente la Escritura Pública No. 5330 de 3 de

noviembre de 1978 de la Notaría 6a. de Bogotá. Según la actora el predio en mención tenía antes de la expedición de los actos acusados dos registros catastrales: uno para la parte baja que linda con la carrera 7a., el No. 80 - 18E - 86; y otro que constituye la parte alta sobre la cota 2.700, distinguido con el No. 80 - 18E - 87. El primero con área de 113.043.90 metros cuadrados y el segundo con 68.297.10 metros cuadrados (folio 58 del cuaderno principal). b): La Escritura Pública No. 5330 de 3 de noviembre de 1978, involucro las cédulas catastrales 80 - 18E - 55, para la carrera 7a. No. 94 - 90; 80 - 18E - 86, para la carrera 7a. No. 96 - 60 y 80 - 18E - 87 para la carrera 7a. No. 96 - 60 interior 1. Estos registros y direcciones hacían parte de la cédula catastral 80 - 18E - 86, antes 5611 de Usaquén (folios 268,278 y 296 ibídem). Se puede colegir que el terreno materia del reavalúo estaba integrado por la citada cédula catastral, con aporte de la cédula 8018E - 87 que tenía como direcciones: avenida 7a. No. 9660 interior 1, antes avenida 7a. No. 96 - 90, avenida 7a. No. 96 - 60 y avenida 7a. No. 100 - 02, haciendo distinción en un globo de terreno de mayor extensión, entre

áreas urbana y rural, aspectos estos que llevan a dar consistencia a lo afirmado en la demanda de que el predio tenía antes de la expedición de los actos acusados dos registros catastrales diferenciados en cuanto al predio reavaluado (folios 58 y 59 ibídem). c): Aclarado lo anterior, se observa que el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, con base en lo dispuesto por el Acuerdo No. 1 de 1981 y la Ley 14 de 1983, resolvió efectuar las mutaciones referidas en las Resoluciones Nos. 40266 y 40613, consistentes en retirar las cédulas 80 - 18E88, 80 - 18E - 55 y 8018E89, por la 80 - 18E - 95, y determinar al predio, sin distinción alguna, un avalúo de $2.538.744.000, producto de fijar el precio del metro cuadrado a razón de $14.000.oo. 5 - . Con base en lo dispuesto en los artículos 1o. y 6o. de la Ley 14 de 1983; 15, 16 y 18 del Decreto 3496 de 1983 y en el Acuerdo No. 1 de 1981 del Concejo de Bogotá, norma esta que concuerda con el artículo 14 de la citada ley, puede concluirse que las autoridades catastrales estaban facultades para actualizar los avalúos catastrales con el incremento y límites previstos en el artículo 1o. de la referida ley, salvo para predios ubicados en el Distrito Especial, cuyo avalúo hubiese sido registrado conforme a lo normado en el Acuerdo No. 1 de 1981, o

para actualizar los mismos con sujeción a la metodología prevista por los artículos 6o. de la Ley 14 de 1983 y 15 y 16 del Decreto 3496 de 1983. También tenían las autoridades administrativas facultades para formar y conservar el catastro, cumpliendo los presupuestos de los artículos 4o. y 5o. de la Ley 14 de 1983 y 80. y 9o. del Decreto 3496 del mismo año. 6 - . Del plenario se establece que el predio antes de su englobe en la cédula catastral 80 - 18E - 95, contaba con dos cédulas con avalúos diferentes: el de la No. 80 - 18E - 86, con un valor de $36.729.093.oo y el identificado con el No. 8018E - 87, con un avalúo de $5.229.934.oo. El No. 80 - 18E - 86, para 1983, tenía un avalúo de $36.729.093 y en el año de 1979, de $ 32.794.035.oo, existiendo una diferencia de $3.935.058 equivalente al 12% de este último, incremento que corresponde al porcentaje contenido en el artículo 91 del Acuerdo No. 1 de 1981 para avalúos existentes en el año de 1979, por lo cual no le era aplicable el artículo 1o. de la Ley 14 de 1983, al tenor del artículo 29 ibídem. Con relación al No. 80 - 18E - 87, el último avalúo vigente (folio 59), es de $5.229.934.oo, correspondiente a la vigencia de 1982, no siendo posible, de los

documentos obrantes en el expediente, determinar si le fue aplicado el Acuerdo No. 1 de 1981 para fijarle el avalúo catastral, pues no se encuentra el correspondiente a 1979, pudiendo la Administración en caso de no haber hecho dicho reajuste de conformidad con el estatuto citado, efectuarlo con fundamento en el artículo 1o. de la Ley 14 de 1983. 7 - . En lo que atañe a los reajustes entre los actos de formación o actualización del Catastro previstos por los artículos 6o. de la Ley 14 de 1983 y 15 y 16 del Decreto 3496 del mismo año, es claro que para su ejecución deben cumplirse los requisitos previstos en estas normas, entre los cuales están: consultar el índice de precios por unidad de área para cada categoría de terreno y construcciones que correspondan a una investigación estadística del mercado inmobiliario cuya metodología aprueba el DANE e interviene el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público fijando el ajuste para cada año. 8 - . El informe pericial dejó en claro que en los predios objeto de la litis no se produjeron variaciones de uso o de productividad ni de obras públicas con respecto a las condiciones del mercado inmobiliario. No se deduce de los documentos allegados al expediente que el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital haya tenido en cuenta las previsiones para la actualización o la formación del Catastro, al dictar las resoluciones acusadas, concluyéndose entonces que efectivamente se contravinieron las disposiciones antes mencionadas y en consecuencia habrán de anularse las providencias contentivas de tales avalúos.

9 - . Como los puntos tratados anteriormente para el proceso No. 4789 tienen los mismos fundamentos de hecho y de derecho que se impetran en el proceso No. 5015 frente a las Resoluciones Nos. 40267 de 23 de diciembre y 40613 - A de 29 de diciembre de 1983, están llamadas también a prosperar las súplicas de tal demanda por violación de los artículos 1o. y 6o. de la Ley 14 de 1983 y 15 y 16 del Decreto 3496 del mismo año.

II - . FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS

II. 1 - . El apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá finca su inconformidad en síntesis, así: Hay ineptitud sustantiva de la demanda por no comprender la totalidad de los actos de formación de la voluntad administrativa. En efecto, la petición primera de la demanda se refiere a las declaraciones de nulidad de los avalúos catastrales contenidos en las Resoluciones Nos. 40266 y 40613, proferidas por el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital. Contra estas decisiones procedían los recursos de reposición y apelación. Estos recursos fueron interpuestos y la Administración no se pronunció, como no lo ha hecho aún.

Es claro entonces que la decisión última de la Administración no es la contenida en la Resolución No. 40266 ni en la No. 40613, pues las mismas por sí solas no son acusables ante el Contencioso Administrativo, sino en la ficta o presunta de carácter negativo que operó ante el silencio de las autoridades administrativas respecto de los recursos interpuestos. Esta decisión ha debido demandarse, de lo

contrario la demanda es inepta porque aún lográndose la finalidad perseguida por el accionante, no se restablece el derecho ya que el acto último se mantiene incólume. Tanto la Doctrina como la Jurisprudencia del Consejo de Estado aceptan que la acción contenciosa procede contra actos administrativos presuntos. II.2 - . El apoderado de la actora, al apelar adhesivamente, fundamenta su inconformidad únicamente en relación con el punto 6o. de la parte resolutiva de la sentencia para que se declare que el avalúo anterior vigente corresponde al año de 1982 y no al de 1983 - 84, como allí se expresa, pues en los hechos 4o. y 5o. de la demanda No. 5015 quedaron claramente expuestas las circunstancias en que Catastro incurrió en error respecto de la cédula catastral No. 80 - 18E - 88 del lote 98 - 90 de la carrera 7a. (parte baja) de propiedad de Chicó Oriental No. 2 Ltda. El avalúo para 1982 fue de $19.577.000.oo. Para modificar este avalúo no se expidió durante los años 1983 y 1984 ningún acto administrativo. Sin embargo en los listados de sistematización aparecen estimativos de $166.179.000.oo y de $181.401.000 que carecen de todo respaldo jurídico. Habida cuenta que el último avalúo en regla es de 1982, es a él al que debe retrotraerse la sentencia. lll - . LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

CONSIDERACIONES: En relación con el recurso de apelación del apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la Sala tiene en cuenta lo siguiente: El artículo 138 del Decreto Ley 01 de 1984, vigente cuando se presentaron las demandas que posteriormente fueron acumuladas para ser decididas en una misma sentencia, prescribía: "Individualización de las pretensiones.

Cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará este con toda precisión pudiéndose indicar también los actos de trámite o los que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa..." Del contenido de esta disposición se infiere, según lo ha precisado esta Corporación en reiterados pronunciamientos, entre ellos en sentencia de 20 de marzo de 1992, expediente no. 1333 ,actora: Flora Francisca Ayala, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, que lo que era potestativo demandar era el acto que fue modificado o confirmado en la vía gubernativa, esto es, el inicial o principal, siendo obligatorio impugnar el acto por el cual se resolvió el recurso interpuesto contra éste. La Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 12 de diciembre de 1988, expediente No. S - 047, con ponencia del Consejero doctor Jorge Penen Deltieure, al respecto expresó: “... Por ello bien puede afirmarse ,que basta con demandar la nulidad de los actos que confirman el principal para que este quede cobijado con la demanda, lo que no ocurre en los desarrollos de la jurisprudencia que por ésta se modifica (se refiere a la jurisprudencia contenida en la sentencia de

28 de julio de 1980, expediente No. 3170) porque el acto principal cuya demanda única se acepta, no puede abarcar también los actos posteriores que son independientes y sobre todo posteriores y, por tanto ni siquiera pueden estar mencionados en él. 3) Como nuestra justicia es rogada, al demandar solamente la nulidad del acto principal, la sentencia no puede decidir la nulidad del acto que lo confirma, que es un acto independiente, posterior y válido mientras no sea anulado, porque esto significa un fallo extra - petita no aceptado por nuestra legislación..." "...Al no poder declararse su nulidad 'por no haber sido pedida, el acto confirmatorio queda vigente íntegramente y no deja de ser una ilusión jurídica pensar que queda sin piso con la anulación del principal como lo afirma la jurisprudencia modificada En los procesos que se decidieron por la sentencia apelada se lee en el texto de los libelos demandatorios lo siguiente: Proceso No. 4789 (folio 2 cuaderno principal): "PETICIONES Primero: Que se declare la nulidad de los avalúos catastrales contenidos en las Resoluciones números 40266 de diciembre 23 de 1983 y 40613 de diciembre 29 de 1983, expedidos por el Director Administrativo de Catastro Distrital.

Segundo: Que a título de restablecimiento del derecho se declare la vigencia para todos los efectos legales del avalúo vigente para 1983 - 84".

Proceso No. 5015 (folio 2 cuaderno No. 2). "PETICIONES "Primero: Que se declare la nulidad de los avalúos catastrales contenidos en las Resoluciones números 40267 de 23 de diciembre de

1983 y 40613 A de 29 de diciembre de 1983, expedidos por el Director Administrativo de Catastro Distrital.

Segundo: Que a título de restablecimiento del derecho se declare la vigencia para todos los efectos legales del avalúo vigente en 1982".

Igualmente, en el hecho sexto de la demanda radicada bajo el expediente no. 4789 (folio 3 cuaderno principal), la actora se refiere a " ... Las Resoluciones 40266 y 40613 de 1983 que se impugnan en esta demanda y en el hecho sexto de la demanda radicada bajo el No. 5015 (folio 3 cuaderno No. 2), la actora se refiere a "...Las Resoluciones 40267 y 40613 - A expedidas por el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, las cuales se impugnan en esta demanda En los hechos octavo de cada una de las demandas, la actora hace mención de "...las dos resoluciones impugnadas en esta demanda..." (folios 5 del cuaderno principal y 4 del cuaderno No. 2). De lo anterior resulta que, sin lugar a dudas, la actora no demandó los actos fictos o presuntos con efectos negativos que operaron frente a los recursos de reposición y subsidiario de apelación interpuestos en escritos de fecha 10 de junio de 1984, visibles a folios 33 a 44 del cuaderno principal, y 38 a 48 del cuaderno No. 2, contra las Resoluciones Nos. 40266, 40613, 40267 y 40613A, que según el texto de las citadas Resoluciones procedían contra ellas. Sobra advertir que cuando la ley le atribuye efectos al silencio administrativo

negativo no sólo le está reconociendo la virtualidad de agotar la vía gubernativa cuando opera en relación con los recursos interpuestos, requisito este de procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino dando la connotación de contener una manifestación de voluntad presunta de la Administración en cumplimiento de una función administrativa, al calificarlo expresamente como acto administrativo denominado presunto en el artículo 136 del Decreto Ley 01 de 1984, lo cual lo hace susceptible de enjuiciamiento ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al no haberse demandado por la actora los actos fictos o presuntos que confirmaron las Resoluciones demandadas, se evidencia una inepta demanda que impide hacer un pronunciamiento de fondo, razón por la cual habrá de revocarse la sentencia apelada. Esta circunstancia releva a la Sala de hacer referencia alguna frente al recurso de apelación formulado por el apoderado de la actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la sentenciada 30 de agosto de 1993, proferida por la sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, se dispone: INHÍBESE para hacer un pronunciamiento de fondo por inepta demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE

ESTADO Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 28 de julio de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sobre la individualización del acto administrativo en las sentencias de 20 de marzo de 1992, Exp. 1333, Ponente: Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Actora: FLORA FRANCISCA AYALA, y sentencia de 12 de diciembre de 1988, Exp. S - 047, Ponente: Dr.

JORGE PENEN DELTIEURE.