CE-SEC1-EXP1994-N2723

VIGILANCIA PRIVADA / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Cancelación /

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - Facultades / SEGURIDAD PUBLICA / INTERES PUBLICO Siendo el oficio del comandante de la Cuarta Brigada de las Fuerzas Militares referido en un medio probatorio apto para demostrar el acaecimiento de una de las causales que prevé el artículo 4o. del Decreto Legislativo 334 de 1988, en este caso, prestar el servicio de vigilancia a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes, no encuentra la Sala la transgresión del artículo 36 del C.C.A., toda vez que la medida de cancelación de la licencia de funcionamiento de la actora se adecua a los fines de la norma que la autoriza, cuales son preservar el orden público evitando que a través de la actividad de vigilancia privada personas vinculadas directa o indirectamente a grupos delictivos obtengan licencia para portar armas: y es proporcional a los hechos que le sirven de causa, hechos estos que, como ya se dijo, no fueron controvertidos por la demandante. El a - quo en la sentencia recurrida desechó el cargo de violación del artículo 73 del C.C.A., al considerar que la norma especial no prevé el consentimiento expreso del usufructuario de la licencia de funcionamiento, dada la naturaleza misma de la función y actividad de policía desarrollada en estos casos que hace que prime el interés público sobre el particular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2723

Actor: SOCIEDAD SEGURIDAD EL CONDOR LIMITADA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda incoada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 750 de 10 de febrero de 1989 y 3079 de 4 de mayo del mismo año, por las cuales el Ministerio de Defensa Nacional dispuso la cancelación de la licencia de funcionamiento que le había sido concedida a aquélla por Resolución No. 4927 de 1o. de agosto de 1988, y que como consecuencia se declare que la actora tiene derecho a continuar gozando de la licencia de funcionamiento mientras no se demuestre que su conducta es violatoria de los Decretos 28I0 de 1984 y 334 de 1988, y se condene a la NaciónMinisterio de Defensa Nacional al pago de los perjuicios materiales y morales en la forma que se indica en el libelo.

I - . FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO Para denegar las súplicas de la demanda, consideró el a - quo, en síntesis, lo siguiente: 1 - . La Resolución No, 750 de 10 de febrero de 1989 se expidió con fundamento

en las facultades conferidas por los Decretos 2137 de 1983, 2810 de 1984 y 334 de 1988. El Ministro de Defensa Nacional consideró que la actora infringió las disposiciones prescritas en los Decretos 2810 de 1984 y 334 de 1988, que lo facultaban para cancelar la licencia de funcionamiento a las empresas de vigilancia privada cuando no contribuyen en forma efectiva con la seguridad pública. Por medio de la Resolución 3079 de 4 de mayo de 1989, el Ministro de Defensa Nacional resolvió el recurso de reposición interpuesto confirmando la Resolución anterior. 2 - . Esgrime la actora la violación de los artículos 36 del C.C.A. y 2o. y 4o. del Decreto 334 de 1988. Si bien es cierto la discrecionalidad se encuentra limitada, como lo afirma la actora, también lo es que cuando el Ministerio de Defensa advierte irregularidades por parte de las entidades sometidas a su control, no tiene otra opción que adoptar las medidas e establece la ley, por lo tanto, la facultad es reglada en cuanto la irregularidad se da a una conducta prohibida por la Ley que conlleva, como en este caso, a la cancelación de la licencia, pero tiene un elemento de discrecionalidad por el aspecto de que se trata. Si el legislador otorga a la Administración en ciertos casos libertad para apreciar las circunstancias y decidir si actúa o no, ese poder lo habilita para ejercer su función de la manera que libremente decida para satisfacer las necesidades públicas. Los artículos 29 del Decreto 2810 de 1984 y 4o. del Decreto 334 de 1988

establecen las causales para la cancelación de la licencia. Para la no renovación de la licencia se tuvo en cuenta el concepto emitido por el Comandante de la Cuarta Brigada el 27 de diciembre de 1988, en el sentido de que no debía ser renovada la licencia en razón de las transacciones realizadas por la actora con la empresa de seguridad "EXPRESS", quien en la actualidad adquirió compromisos de vigilancia con entidades vinculadas directa o indirectamente a actividades de narcotráfico. 3 - . En relación con la violación del artículo 73 del C.C.A., la Sala se remite a lo expuesto en la sentencia de 6 de mayo de 1993, dentro del expediente No. 593, en cuanto a que no puede haber tal violación ya que la norma especial no prevé el consentimiento expreso del usufructuario de la licencia, y no podía hacerlo porque dada la naturaleza misma de la función y actividad de policía desarrollada, en esas licencias se hace que primer el interés particular sino público, de modo que resultaría un contra sentido solicitar la previa aceptación del empresario. 4 - . En cuanto a la violación de los artículos 20 de la Constitución anterior y 84 del C.C.A., no prospera el cargo ya que del estudio de los antecedentes administrativos y de los actos acusados no se observa que se haya presentado ninguno de los vicios descritos en esta última norma y el demandante no demostró que el motivo para ordenar la cancelación de la licencia no existió, además que, como lo asevera la demandada, no es dable a la parte demandante alegar una falsa motivación, pues conforme al concepto emitido por el Comité de Vigilancia Privada del Ministerio de Defensa se dan las causales previstas en los artículos 29

numeral 1o. del Decreto 281 0 de 1984 y 4o. del Decreto 334 de 1988. II - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Finca el recurrente su inconformidad con base en los siguientes argumentos, los cuales pueden resumiese así: 1 - . En las consideraciones del Tribunal se concluye que la facultad discrecional de la Administración es absoluta por cuanto basta una apreciación subjetiva de ésta y una sindicación realizada arbitrariamente y carente de pruebas para que se den los presupuestos exigidos por la ley. Los fines y condiciones dados por la ley están referidos a motivos de interés público y a una serie de antecedentes factuales íntegramente relacionados con aquellos y es por ello que la decisión discrecional debe guardar invariablemente una adecuación de proporcionalidad, es decir, la administración no puede proceder por simple arbitrariedad o capricho. Debe comprobar previamente la existencia de una o varias de las causales que dan lugar a tomar la decisión, toda vez que la cancelación de una licencia de funcionamiento no es un acto discrecional sino reglado y esta reglamentación difiere si se trata de aprobar la licencia por primera vez o de renovarla. Todo acto administrativo debe estar fundamentado verídicamente y respetar el ámbito de las atribuciones asignadas por la ley, y las irregularidades que presumiblemente advierte el Ministerio de Defensa no sólo deben adecuarse a una conducta prohibida por la ley sino adicionalmente deben ser veraces y fundadas en elementos de prueba ciertos y reales. La Administración no puede calificar por sí y ante sí, sin que medie prueba alguna,

que se está prestando el servicio de vigilancia privada a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes o el terrorismo o que los socios tienen vínculos con las actividades ilícitas mencionadas, o que las empresas no cumplen efectivamente con la seguridad pública. 2 - . El simple concepto emitido por el Comandante de la Cuarta Brigada no puede constituir por sí mismo la configuración plena de una causal de cancelación de la licencia, pues las transacciones realizadas eran perfectamente lícitas y esos puestos de vigilancia que en su momento atendió EXPRESS y luego la demandante, en la actualidad son atendidos por otras empresas de vigilancia privada sin que se les haya comportado sanción alguna. 3 - . Hubo extralimitación de funciones porque a la Administración le corresponde demostrar el motivo para ordenar la cancelación de la licencia de funcionamiento. No basta que se den las causales previstas en la ley. 4 - . El espíritu de la norma es impedir que personas vinculadas al narcotráfico utilicen empresas de vigilancia privada para su propia protección, pero la demandante, como puede deducirse de los antecedentes fácticos, jamás incurrió en este tipo de conductas y, por lo tanto, no le eran aplicables las previsiones contenidas en los Decretos 2810 de 1984 y 334 de 1988. III - . LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver las siguientes CONSIDERACIONES: A través de las Resoluciones acusadas el Ministerio de Defensa Nacional canceló la licencia de funcionamiento otorgada ala sociedad actora mediante la Resolución No. 4927 de 1o. de agosto de 1988, con fundamento en lo dispuesto en el artículo

4o. del decreto 334 de 1988, esto es, por no contribuir en forma efectiva con la seguridad pública y en virtud del informe presentado por el comandante de la Cuarta Brigada de as Fuerzas Militares. Prescribe el artículo 4o. del citado Decreto: "En cual quiere tiempo en que el Ministerio de Defensa tenga conocimiento de que alguna empresa de vigilancia privada, a la que se haya expedido licencia de funcionamiento, viole cualquiera de las disposiciones legales, o ejerza su objeto social en forma no autorizada, o preste servicio de vigilancia a delincuentes o a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes o con el terrorismo, o no contribuya efectivamente con la seguridad pública, o sus socios o representantes estén vinculados a cualquiera de las actividades atrás señaladas, podrá revocar la respectiva licencia". El aludido informe es del siguiente tenor: “... En concordancia con la solicitud formulada por la empresa de vigilancia privada "SEGURIDAD EL CONDOR LTDA.", con sede en la carrera 39 No. 52 - 21 de Medellín, para efectos de funcionamiento, el Comando de la Cuarta Brigada una vez realizada la investigación pertinente, pudo establecer:

1. La Entidad en referencia negoció con la empresa de seguridad "EXPRESS" el traslado de 118 vigilantes y 23 usuarios, no obstante haber sido cancelada la licencia de funcionamiento a la antes citada, por disposición del Ministerio de Defensa Nacional, en virtud de una serie de antecedentes que implicaban a tal organización, desde su época de creación, bajo la razón social de "SEGURIDAD NUTIBARA", con personas y clientes vinculados directa o indirectamente a

actividades ilícitas de narcotráfico.

2. Seguridad "EXPRESS" contaba en el momento de cancelación de su licencia de funcionamiento con 158 vigilantes de los cuales 118 pasaron como antes se dijo a Seguridad El Cóndor Ltda. Igualmente poseía 28 usuarios de los cuales trasladó un total de 23 a la misma empresa.

3. Entre los nuevos usuarios recibidos de Seguridad "Express", entidades tales, como los (sic) que se relacionan a continuación, según informaciones e indicios existentes tienen estrecha relación con personas vinculadas al narcotráfico:

• Calzado Bosi
• Joyería HR - Joyería Basilea Así mismo, en los siguientes centros comerciales, donde también presta servicios de seguridad, existen varios locales señalados igualmente como propiedades de personas relacionadas con este mismo tipo de actividad delictiva:
• Centro Comercial Villanueva
• Centro Comercial Camino Real

4. El actual Subgerente de la empresa de seguridad "El Cóndor", señor ROBERTO FACCIOLINCE PEREZ, se desempeñaba antiguamente como Gerente de la empresa de seguridad "EXPRESS".

Consecuente con lo anterior, el Comando de la Cuarta Brigada CONCEPTUA que no debe ser renovada la licencia de funcionamiento de la empresa de vigilancia privada "SEGURIDAD EL CONDOR LTDA." en razón a las transacciones realizadas con la empresa de seguridad "EXPRESS" y en virtud de que en la actualidad adquirió compromisos de vigilancia con entidades vinculadas directa o indirectamente a actividades ilícitas de narcotráfico..." (folios 276 a 277 cuaderno principal). La actora aduce en el recurso que la Administración incurrió en extralimitación de

funciones por falsa motivación y falta de motivación porque los elementos de Prueba no son veraces; el simple concepto no puede constituir la configuración plena de una causal de cancelación, además que la demandada jamás incurrió en las conductas que se le endilgan. En este sentido está ratificando lo expresado en el concepto de violación del libelo respecto de los artículos 2o. y 4o. del Decreto 334 de 1988; 36 y 84 del C.C.A. y 20 de la Constitución Política de 1886. Descarta la Sala la transgresión del artículo 2o. del Decreto 334 de 1988 por cuanto él consagra la facultad discrecional del Ministerio de Defensa Nacional para otorgar o no licencia de funcionamiento, por primera vez, a las empresas de vigilancia privada que la soliciten, pudiendo acudir a cualquier medio para verificar la existencia de antecedentes penales, mala conducta y si se fomenta o no la seguridad pública y con base en ello determinar la conveniencia o inconveniencia de autorizar el servicio de la actividad. En el evento sub - lite se aplica el precepto contenido en el artículo 4o. del Decreto 334 de 1988 transcrito, toda vez que en los actos acusados se dispuso la cancelación de la licencia de funcionamiento de la demandante. En relación con esta norma esta Corporación en sentencia de 26 de noviembre de 1993, expediente no. 2563, actora: Seguridad Guerra Ltda., con ponencia del Consejero, doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expresó: "... para revocar o cancelar la licencia de funcionamiento a una empresa de vigilancia privada existe también la discrecionalidad de la administración para

tomar dicha medida si lo juzga oportuno y conveniente, estando en presencia de circunstancias fácticas determinadas, en orden a preservar o mantener la seguridad pública. Si bien existen estas causales, como también están previstas otras de manera específica y concreta en el artículo 29 del Decreto Reglamentario 2810 de 1984, cuya ocurrencia - basta la de una de ellas - determina la cancelación de la licencia de funcionamiento a una empresa de vigilancia privada, que hacen deducir el carácter reglado de esa concreta actividad, lo cierto es que resulta claro, según el tenor literal y filosofía que caracterizan las disposiciones preseñaladas (artículos 2o. y 4o. del Decreto Legislativo 334 de 1988), que la evaluación de algunos factores que inciden en ella como son los expuestos en las Resoluciones atacadas, referidos específicamente a las causales previstas en el artículo 4o. del Decreto 334, citado, comporta un elemento de discrecionalidad indiscutible por la materia que se trata, como lo destacó acertadamente el a - quo ...”. Ahora bien, para la comprobación de las causales de que trata el artículo 4o. mencionado bien puede la administración acudir a cualquier medio probatorio, pues el conocimiento que se tenga de los hechos constitutivos de una causal de revocatoria de la licencia de funcionamiento guarda, indefectiblemente, relación con los medios de prueba que se alleguen para tal fin. En el evento sub - lite el Oficio del Comandante de la Cuarta Brigada de las Fuerzas Militares, constituye el punto central respecto del cual gira la controversia.

La actora se limita a afirmar: que hubo extralimitación de funciones por falta de motivación, lo cual no acontece en este caso dado que la decisión se fundamentó en el Oficio mencionado y en la facultad que le otorga al Ministerio de Defensa Nacional el artículo 4o. del Decreto 334 de 1988; que la motivación es falsa y las pruebas no son veraces, pero no demuestra que la empresa de seguridad "EXPRESS" y los usuarios que recibió de ésta no tienen vinculación directa o indirecta con actividades de narcotráfico.

Siendo el Oficio referido un medio probatorio apto para demostrar el acaecimiento de una de las causales que prevé el artículo 4o. del Decreto Legislativo 334 de 1988, en este caso, prestar el servicio de vigilancia a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes, no encuentra la Sala la transgresión del artículo 36 del C.C.A., toda vez que la medida de cancelación de la licencia de funcionamiento de la actora se adecua a los fines de la norma que la autoriza, cuales son preservar el orden público evitando que a través de la actividad de vigilancia privada personas vinculadas directa o indirectamente a grupos delictivos obtengan licencia para portar armas; y es proporcional a los hechos que te sirven de causa, hechos estos que, como ya se dijo, no fueron controvertidos por la demandante. Descartada tal violación lo está por ende la de los artículos 84 del C.C.A. y 20 de la Constitución de 1886. Observa la Sala que el a - quo en la sentencia recurrida desechó el cargo de violación del artículo 73 del C.C.A., al considerar que la norma especial no prevé

el consentimiento expreso del usufructuario de la licencia de funcionamiento, dada la naturaleza misma de la función y actividad de policía desarrollada en estos casos, que hace que prime el interés público sobre el particular. Como quiera que en tomo de este aspecto el apelante no manifiesta inconformidad alguna, ello releva a la Sala de hacer pronunciamiento alguno al respecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de 26 de agosto de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete (27) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE

ERNESTO MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ RAFAEL ARIZA MUÑOZ