CE-SEC1-EXP1994-N2725

ABANDONO DE RUTA – Consecuencias / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA

CONCLUYENTE – Configuración [T]iene razón el a-quo cuando en el fallo apelado manifiesta que si bien es cierto que la Resolución N° 045 del 21 de agosto de 1990 no fue notificada personalmente, también lo es que dicho acto se notificó por conducta concluyente en consideración a que su representante legal, dándose por suficientemente enterado de la misma, convino en ella al solicitar prórroga del término para darle cumplimiento. Así mismo cuando, haciendo la cuenta del lapso transcurrido entre la notificación por conducta concluyente y la fecha de expedición de la Resolución No 004 por la cual se revocó la No 045 de 1990, establece que sí se produjo el abandono de ruta que contempla el artículo 46 del Decreto 1066 de 1988 y que conlleva como sanción la revocación de la autorización correspondiente, encontrando, como también lo ve esta Sala, que el acto administrativo acusado ya había sido emitido en conformidad con la normatividad que le correspondía y no era posible, por lo tanto, acceder a su anulación.

SÍNTESIS DEL CASO: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se demanda la Resolución 004 de 12 de enero de 1991, por la cual se revocó la Resolución número 045 del 21 de agosto de 1990; la Resolución 005 de 12 de enero de 1991, por la que se adjudican unas rutas urbanas a la Empresa Colectivos Ciudad de Ipiales; y, la Resolución 033 del 24 de abril de 1991, por

medio de la cual "se resuelve un recurso", todas expedidas por la Alcaldía Municipal de Ipiales. El Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad de las Resoluciones 005 y 033, ambas de 1991, negando las demás súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1066 DE 1988 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 1787

DE 1990 – ARTÍCULO 46

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2725

Actor: COOPERATIVA DE SUPERTAXIS DEL SUR LTDA

Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE IPIALES Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES Se entra a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor apoderado de "la parte actora en el proceso de la referencia, contra la sentencia del 30 de septiembre de 1993 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en cuanto en ella se denegaron parcialmente las súplicas de la demanda. La demanda instaurada es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción, consagrada en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, la actora solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 004 de 12 de enero de 1991, por la cual se revocó la Resolución

número 045 del 21 de agosto de 1990; 005 de 12 de enero de 1991, por la que se adjudican unas rutas urbanas a la Empresa Colectivos Ciudad de Ipiales; y 033 del 24 de abril de 1991, por medio de la cual "se resuelve un recurso". Todas emanadas de la Alcaldía Municipal de Ipiales.

Se solicita además: Que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos acusados, se declare la validez, eficacia, existencia, legalidad y vigencia de la Resolución número 045 del 21 de agosto de 1990, por la cual se autorizaron unas rutas y unos horarios a la empresa Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda., acto administrativo también expedido por la Alcaldía Municipal de Ipiales.

Subsidiariamente, que se expida otro acto administrativo en el cuál se le reconozcan a la Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda., los mismos derechos y prerrogativas reconocidas en la Resolución número 045 del 21 de agosto de 1990, esto es, la autorización de las mismas rutas y horarios. Que, como consecuencias obligadas de las declaraciones que anteceden, se condene al Municipio de Ipiales a pagar a la -actora los perjuicios materiales .y morales ocasionados con la expedición de los actos acusados. Como perjuicios morales, la cantidad de 300 gramos de oro fino y como materiales la suma de un millón quinientos mil pesos por concepto de lucro cesante y un millón cien mil pesos por concepto de daño emergente, o lo que resultare según concepto pericial o incidente de liquidación respectivo. Se pide, así mismo, que se dé cumplimiento a la sentencia en los

términos del artículo 176 del C.C.A. y al pago de intereses sobre las cantidades líquidas de dinero que el fallo ordene satisfacer a los demandantes.

2. Los actos acusados Son: a) La Resolución número 004 del 12 de enero de 0991. Por medio de este acto el Alcalde de Ipiales, al considerar que la empresa Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda. demostró no estar en capacidad de prestar el servicio de transporte urbano colectivo en buseta y que la figura de la prórroga que dicha Empresa había solicitado "no está contemplada en el Decreto 1787 del 3 de agosto de 1990, ni en otras normas concordantes", revocó en su totalidad la Resolución N° 045 de agosto 21 de 1990 y resolvió "conceder las rutas asignadas a otras empresas, previo el cumplimiento de los requisitas legales correspondientes". b) La Resolución número 005 del 12 de enero de 1991. Por medio de ella el Alcalde de Ipiales, considerando que la expresa de Transporte Colectivas

Ciudad de Ipiales S.A. solicita autorización para cubrir la ruta No 6. que la ruta solicitada se encontraba disponible y que, en seguimiento del trámite contemplado en el Decreto 1787 del 3 de agosto de 1990, "durante los treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de la publicación en el Diario del Sur (Diciembre 4 de 1990) no se presentaron oposiciones por parte de otras empresas o sociedades de transporte", resuelve autorizar a dicha empresa el cubrimiento de esa ruta bajo las condiciones y características que allí se especifican. c) La Resolución número 033 del 24 de abril de 1991. En esta

resolución, "por medio de la cual se resuelve un recurso", según reza el encabezamiento, el Alcalde Municipal de Ipiales después de hacer extensas consideraciones en las que concluye "que los actos administrativos dictados hasta la fecha, para el caso que nos ocupa adolecen de las mismas Irregularidades por el resultado de un trámite seguido en indebida forma y por ende no pueden considerarse ajustados a derecho", resuelve declarar "la nulidad de lo actuado dentro del procedimiento de adjudicación de la Ruta: LA FLORIDAYERBABUENA-CEMENTERIO-CENTRO-VILLALBA-EL MANZANO-ASVIDE-LA CASTELLANA a la Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda.". También resuelve informar a las empresas interesadas en servir la ruta que pueden presentar sus respectivas propuestas.

3. Las normas violadas Según el actor, "los actos impugnados violan los artículos 2, 3, 6, 14, 15, 31, 44, 35, 45, 46, 47, 59, 69, 73 del C.C.A.; 50 de la disposición citada y 32, 35, 36, 37, 38, 46, 47, 48, 123 y 125 del Decreto 1787 de 1990,

agosto 3, Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal". Entre las varias explicaciones que se exponen sobre la violación, manifiesta el actor: "respecto de la parte resolutiva de la Resolución N° 004 de 1991, enero 12, además de la indebida revocación de que se habla en la parte resolutiva, la Alcaldía Municipal de Ipiales en ningún momento podía antes de

estar ejecutoriada la misma ‘conceder las rutas asignadas a otras empresas', esto si es que acaso se podía hacerlo (sic) era una vez estuviera en firme la Resolución N° 004 citada. Al respecto, un acto está en firme cuando contra ellos (sic) no procede ningún recurso; cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos o cuando se renuncie expresamente a ellos; y, cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. Ninguna de las circunstancias anotadas se dió en el presente caso, en primer lugar porque no se pusieron los recursos que procedían contra las Resoluciones 004 y 005, en segundo lugar porque dichas resoluciones no fueron notificadas legalmente y en tercer lugar porque se expidió la resolución N° 005 el mismo día en que se expidió la Resolución N° 004, omitiendo la ejecutoria de esta última'.

4. El fallo apelado Mediante sentencia del 30 de septiembre de 1993, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad de las resoluciones 005 del 12 de enero de 1991 y 033 del 24 de abril de 1991 proferidas por la Alcaldía de Ipiales.

Por medio de la primera se adjudican una3 rutas urbanas a la Empresa Colectivos Ciudad de Ipiales S.A., por medio de la segunda, se resuelve un recurso. Dispone la sentencia, igualmente, denegar las demás súplicas de la demanda. Al entrar a exponer las motivaciones de su fallo, comienza el a-quo advirtiendo que, "Lo primero que se observa en el sublite es que entre las disposiciones legales que el actor considera transgredidas están varios artículos del

Decreto N° 1787 de 1990, ordenamiento que no es aplicable a lo relacionado con la impugnación de la Resolución N° 004 del 12 de enero de 1991 emanado de la Alcaldía Municipal de Ipiales puesto que el procedimiento dentro del cual se tomó dicha determinación se inició bajo la vigencia del Decreto N° 1066 del 1" de junio de 1988, siendo aplicables sus normas hasta la culminación del mismo por disponerlo así el referido Decreto 1787 que lo derogó, el cual en su artículo 123 dispuso: "Los procesos administrativos iniciados, los recursos interpuestos, los términos que hubieren comenzado a correr y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regulan por la ley vigente cuando se inició el proceso, se interpuso el recurso, empezó a correr el término o principió a surtirse la notificación" (Lo subrayado es de la Sala). "Por esta razón, solo serán objeto de análisis las normas del referido Decreto 1787 de 1990 en lo que respecta a los actos emitidos dentro del proceso cuya iniciación tuvo lugar cuando este ordenamiento ya se encontraba vigente". Precisa también el Tribunal que en este proceso no se está cuestionando la legalidad de la Resolución número 045 de agosto de 1990 emanada de la Alcaldía de Ipiales por la cual se asignó a la empresa Cooperativa Supertaxis del Sur una ruta y toma, como punto de partida, la validez en la expedición de ese acto para reducir el objeto de la litis a puntualizar si su revocatoria se ajustó o no a derecho y si son válidas las Resoluciones 005 del 12

de enero de 1991 y 033 del 24 de abril del mismo año. Sobre la primera de ellas dice la sentencia: "Si bien es cierto que la Resolución N° 45 del 21 de agosto de 1990 proferida por la Alcaldía Municipal de Ipiales no fue notificada personalmente a la Empresa Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda., también lo es que dicho acto se notificó por conducta concluyente en consideración a que, su representante legal dándose por suficientemente enterado de la misma convino en ella al solicitar el día 17 de octubre de 1990 prórroga del término para darle cumplimiento, según se desprende del hecho 5o de la demanda y de los documentos que en coplas auténticas obran en el cuaderno principal a fs. 19 y 28 ss. "Su notificación tuvo lugar, por ello, en la fecha citada y a partir de ella debe contarse el término de que disponía la Empresa Cooperativa Supertaxis del Sur Ltda. para entrar a prestar el servicio autorizado y no incurrir en abandono de la ruta. Así lo prescribe el artículo 46 del decreto N° 1066 del 1o de junio de 1988, al establecer: "Hay abandono de una ruta, áreas de operación o de un sistema o subsistema de transporte cuando se disminuya injustificadamente el servicio o no se entra a prestarlo una vez autorizado dentro de los dos (2) meses siguientes o dentro del plazo señalado en el correspondiente acto administrativo". Considera entonces el Tribunal que hasta la fecha de expedición de la Resolución No 004, por la cual se revocó la No. 045 del 21 de agosto de 1990, la empresa beneficiarla no había entrado a prestar el servicio, habiendo transcurrido

un lapso superior a los dos meses contados desde el momento en que tuvo lugar la notificación por conducta concluyente produciéndose, en consecuencia, el abandono de la ruta el cual es sancionado con la revocación de la autorización. El acto administrativo cuestionado resulta emitido con apego a la normatividad aplicable a ese evento, según el fallo del a-quo. Se critica en el fallo la conducta de la administración al no resolver en forma pronta la solicitud de prórroga del término señalado por el artículo 46 del Decreto 1066 de 1988, elevada por la empresa Cooperativa Supertaxis del Sur, Ltda., pero dice que este hecho no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de que se encuentra investido el acto que dispuso la revocatoria, "en virtud a que esa facultad no se encuentra contemplada por disposición alguna". Ya en cuanto a las otras dos resoluciones demandadas, es ésta la posición del Tribunal: a) La Resolución 005 del 12 de enero de 1991. Presentada una solicitud de autorización de ruta, la autoridad competente debe ordenar la publicación a que alude el artículo 37 del Decreto N° 1787 de 1990 y, contados 30 días hábiles a partir de la fecha de la publicación, vence el término para que las empresas o sociedades presuntamente afectadas puedan presentar sus oposiciones, tal como lo establece el artículo 38 ibidem. No se puede entonces emitir el acto que decida la petición correspondiente porque se infringiría el debido proceso. En la resolución bajo comento, se desprende del literal d) de sus considerandos, que la publicación reclamada por el artículo 37 se hizo a través del

periódico "Diario del Sur" en su edición del 4 de diciembre de 1990. Por consiguiente, el término para presentar las oposiciones vencía el 17 de enero de 1991. La resolución en mención por la cual se autoriza la ruta se emitió sin expirar ese término y por tanto nació a la vida jurídica viciada de nulidad. b) Resolución No 033 del 24 de abril de 1991. También carece de validez "porque su expedición tiene como causa la interposición del recurso de reposición y la resolución resolvió declarar una nulidad procesal. No guarda consonancia la decisión con la formulación del recurso sino que trata materia totalmente! extraña, presentándose un vicio de ilegalidad en su expedición que conlleva como sanción su nulidad". Se concluye en el fallo que no se decreta la nulidad de la Resolución No 004 del 12 de enero de 1991, pero se acogen las pretensiones de nulidad de las Resoluciones 005 del 12 de enero de 1991 y 033 del 24 de abril del mismo año; así mismo, que se deniegan los demás pedimentos de la demanda, por improcedente la subsidiaria, por falta de prueba la tercera y las demás por ser consecuenciales de las desestimadas.

5. La Sustentación del Recurso de Apelación En tiempo oportuno, el señor apoderado de la parte actora interpuso el recurso de apelación contra la sentencia antes reseñada y en su memorial manifiesta que está de acuerdo con los numerales primero y segundo de su parte resolutiva. La apelación se refiere sólo al numeral tercero en el que se negaron las

súplicas de la demanda, diversas a las satisfechas en la parte aludida. Al sustentar su recurso manifiesta el libelista: “La Resolución número 045 de 1990, agosto 21, fue expedida en aplicación de los decretos números 080 de 1987 y 1066 de 1988 y por tanto no se podía darle aplicación al artículo 46 del Decreto 1787 de 3 de agosto de 1990, pues el estudio técnico y demás requisitos exigidos para la autorización de las rutas fueron diligenciados y presentados durante la vigencia del decreto 1066 de 1988, como efectivamente aparece en el numeral 3o de las consideraciones dé la Resolución Número 45. Al respecto, el artículo 123 del Decreto 1787 de 1990, claramente estatuye que los procesos administrativos iniciados, los recursos interpuestos, los términos que hubieren comenzado a correr y las notificaciones y citaciones que se están surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se inició el proceso, se interpuso el recurso, empezó a correr el término o principió a surtirse la notificación". Dice la parte actora que "con el objeto de saber si la Resolución Número 045 estaba vigente o no", pidió prórroga para cumplir con las rutas autorizadas pero no le contestaron, causándole graves perjuicios; que no hubo abandono de rutas porque la Resolución 045 nunca fue notificada; que "de aplicarse el Decreto 1787 de 1990, la prórroga solicitada sí era procedente, porque la norma además de los dos meses siguientes habla del plazo señalado en el correspondiente acto administrativo, poniendo un término discrecional no

perentorio, como lo da a entender la Administración Municipal de Ipiales (Nariño)"; que la Resolución 045 es irrevocable porque, al haber reconocido un derecho de carácter particular y concreto, tenía que contar con el consentimiento escrito y expreso de Supertaxis del Sur; que el abandono de ruta está instituido es en el artículo 46 del Decreto 1787 de 1990 y no en el artículo 46 del Decreto 1066 de 1988 como lo manifiesta el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, norma ésta que es la aplicable ya que fue en aplicación del Decreto 1066 que se hizo la concesión de rutas; que a pesar de que las Resoluciones 045 de 1990, 04 y 05 de 1991 son actos administrativos que requerían de una debida y legal notificación, en ningún momento se llevó a cabo ésta, violando ostensiblemente la disposición que expresa que las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado y que, "según principio general del Derecho, nadie puede alegar en su beneficio su propio dolo. En este caso la Administración Municipal de Ipiales cometió una serie de irregularidades que causaron perjuicios a la Empresa de Transportes que represento y que comedidamente solicito le sean reconocidos".

6. El trámite de la segunda instancia En desarrollo del trámite legal correspondiente a la segunda instancia cumplido en forma normal, se dió traslado a las partes a fin de que presentaran sus alegatos de conclusión. Según el informe secretarial visible a folio 43 del cuaderno 2, éstas no hicieron manifestación alguna. Tampoco se hizo presente

en el proceso el Ministerio Público.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: No encuentra la Sala convincentes las razones expuestas por el recurrente para solicitar la revocatoria del numeral tercero, parte resolutiva, de la sentencia apelada.

En efecto: a) Punto axial del conflicto lo constituye el determinar si la Resolución número 045 del 21 de agosto de 1990, dictada por el señor Alcalde Municipal de Ipiales y cuya validez no se cuestiona en este proceso, fue o no notificada a la empresa demandante. La respuesta la dá su mismo apoderado judicial en el punto segundo del memorial de apelación cuando dice: "Mi mandante, con el objeto de saber si la Resolución Número 045 estaba vigente o no, pues no se le había notificado para nada, pidió prórroga para cumplir con dicho acto administrativo".

Su afirmación se comprueba con las fotocopias que había aportado al expediente visibles a folios 19 a 27 del cuaderno principal en los que se observa que el Gerente de la Cooperativa Supertaxis Ltda. se dirigió el 17 de octubre de 1990 en un mensaje denominado "oficio N° 16" al Alcalde de Ipiales en el que le manifiesta que la Resolución mencionada autorizó a esa empresa rutas y horarios para prestar servicio en radio de acción urbano en modalidad busetas y que, en tal sentido, le solicita "conceder una prórroga para dar el respectivo cumplimiento ya que se está adecuando el parque automotor con los requisitos exigidos para poner en marcha un buen servicio en nuestra ciudad". Se deduce de lo anterior que tiene razón el a-quo cuando en el fallo

apelado manifiesta que si bien es cierto que la Resolución N° 045 del 21 de agosto de 1990 no fue notificada personalmente, también lo es que dicho acto se notificó por conducta concluyente en consideración a que su representante legal, dándose por suficientemente enterado de la misma, convino en ella al solicitar prórroga del término para darle cumplimiento. Así mismo cuando, haciendo la cuenta del lapso transcurrido entre la notificación por conducta concluyente y la fecha de expedición de la Resolución No 004 por la cual se revocó la No 045 de 1990, establece que sí se produjo el abandono de ruta que contempla el artículo 46 del Decreto 1066 de 1988 y que conlleva como sanción la revocación de la autorización correspondiente, encontrando, como también lo ve esta Sala, que el acto administrativo acusado ya había sido emitido en conformidad con la normatividad que le correspondía y no era posible, por lo tanto, acceder a su anulación. b) Falta a la verdad el recurrente cuando critica al Tribunal de encontrar aplicable al caso controvertido el artículo 46 del Decreto 1066 de 1988 cuyo texto, según el libelista, corresponde más bien al artículo 46 del Decreto 1787 de 1990. Una simple lectura de los dos artículos indica que el texto es similar cuando en ambos artículos se enseña que, "Hay abandono de una ruta, áreas de operación o de un sistema o subsistema de transporte cuando se disminuye injustificadamente el servicio o no se entra a prestarlo una vez autorizado dentro de los dos (2) meses siguientes o dentro del plazo señalado en el correspondiente acto administrativo".

Como se puede observar, tampoco es cierto "que de aplicarse el Decreto 1787 de 1990, la prórroga solicitada sí era procedente porque la norma, además de los dos meses siguientes, habla del plazo señalado en el correspondiente acto administrativo, poniendo un término discrecional y no perentorio como lo da a entender la Administración Municipal de Ipiales", pues, al ser exactos ambos textos, no se vé dónde se pueda ubicar la ilusoria prórroga. c) No puede afirmarse que la Resolución número 045 sea irrevocable cuando es el mismo Estatuto Nacional del Transporte bajo cuyo régimen se expidió el acto, esto es, el Decreto 1066 de 1988 en el artículo 45 el que estatuye que, cuando se dejaren de servir áreas de operación, rutas, 'etc., "la autoridad municipal revocará el permiso y procederá a concederlo a otras empresas o sociedades que lo soliciten y reúnan los requisitos de ley". Tal disposición es taxativamente reiterada en el mismo texto del artículo 46 del Decreta 1787 de 1990 o Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto cuando dice que "En estos casos se procederá a revocar el permiso y a concederlo a otras empresas, previo el cumplimiento de los requisitos legales correspondientes". Resulta además insólito que una empresa particular pretenda obstaculizar la prestación de un servicio público alegando exclusividad sobre una concesión que no supo utilizar, en detrimento de los intereses de la sociedad. d) Finalmente, debe decirse que no es relevante para los efectos de esta providencia el desfase en el que incurre el apelante al quejarse de la no

notificación de las Resoluciones 045 de 1990, 004 y 005 de 1991 expedidas por el Alcalde del Municipio de Ipiales, pues, la primera de ellas no es objeto de este proceso, además de que fue notificada por conducta concluyente como quedó ampliamente demostrado en autos, la segunda no fue objetada por falta de notificación en el libelo de demanda y por lo tanto este argumento no fue analizado ni decidido en la primera instancia y, la tercera, fue declarada nula en el fallo apelado y, por expresa manifestación del apelante (cuaderno 2, folio 3), no es tampoco objeto del recurso. Estas consideraciones llevan a la Sala a la convicción de que, como ya se había anunciado desde el principio, no tienen loa argumentos de la parte actora la fuerza jurídica suficiente para hacer cambiar la decisión del a-quo en cuanto a la denegatoria parcial de las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 16 de junio de 1994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ