CE-SEC1-EXP1994-N2741

ESTABLECIMIENTO DE EMPEÑO / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO / CONTRATO DE PRENDA / PRENDA / ACREEDOR PRENDARIO La Sala considera que para deducir la transgresión manifiesta de los artículos 2422 del C.C. y 1203 del C. de Co. por parte de los actos demandados, en cuanto en ellos se consagra como causal para revocar la licencia de funcionamiento de los establecimientos de empeño la de enajenar la prenda antes del plazo de que dispone el deudor prendario para recuperarla y se prohibe al acreedor prendario enajenar el bien dado en prenda, antes del plazo que allí se determina, no se requiere de un estudio detenido de todas las disposiciones del Código de Policía de Antioquia, pues de la simple confrontación de sus textos, con las citadas normas legales se evidencia que en aquellos se consagra la facultad del acreedor hipotecario para enajenar o vender el objeto prendado, vale decir, a disponer de él, lo cual clara y expresamente prohiben dichas normas, en virtud de que el contrato de prenda, como accesorio que es de un contrato principal a que accede, el acreedor es un simple tenedor de la cosa prendaria y como tal no tiene la facultad de disponer de ella o de apropiársela por medios distintos EXP. 2589 de los previstos en la ley. DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos jurídicos de las expresiones "Enajenar o" y "Enajenarlo o", contenidas en el ordinal sexto del artículo 190 y en el artículo 192 del Código de Policía de Antioquia (Decreto 2929 de 1989) respectivamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2741

Actor: JOSE GERMAN RAMIREZ CANO Y OTROS

Demandado: GOBERNACION DE ANTIOQUIA Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sección Primera a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto admisorio de la demanda, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Segunda, el 6 de agosto de 1993, en cuanto en el ordinal 4o. de su parte resolutiva, denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos cuya declaratoria de nulidad se solicita en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A.

I. - LOS ACTOS DEMANDADOS Ellos son los artículos 190, ordinal 6o. y 192 del Código de Policía de Antioquia, Código este que, según se narra en los hechos de la demanda, fue adoptado mediante el Decreto 2939 de 21 de julio de 1989, los cuales se transcriben a continuación: "Art. 190. - Además de las causales previstas en el artículo 157, procede la

revocación de la licencia de funcionamiento, por: "..................... "..................... "..................... "6o. Enajenar o rematar la prenda, antes del vencimiento del plazo de que dispone el deudor prendario para recuperarla. "..................... ".....................".

"Art. 192. - En los establecimientos de empeño, el plazo para el cliente recuperar el objeto dado en prenda, será de seis (6) meses, sin que el acreedor prendario pueda enajenarlo o rematarlo antes de su vencimiento. No obstante, el deudor podrá reclamarlo antes, previa cancelación de lo debido".

II. - LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL En acápite especial de la demanda, la parte actora solicita se decrete la suspensión provisional de la expresión "Enajenar", contenida en el ordinal 6o. del artículo 190 y de la siguiente frase y expresión contenidas en el artículo 192, atrás transcritos: "En los establecimientos de empeño, el plazo para el cliente recuperar el objeto dado en prenda, será de seis (6) meses... ( ) ... enajenarlo...". Los fundamentos de dicha solicitud son, en resumen los siguientes (fls. 3 a 6 Cdno. ppal.).

Si el artículo 300 - 8 de la Constitución faculta a las Asambleas para dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal, ello implica que los actos acusados, que forman parte del capítulo séptimo del Código de Policía de Antioquia, denominado "Establecimientos de Empeño", incurren en violación de los artículos 2422 del Código Civil y 1203 del Código de Comercio, al autorizar que el acreedor prendario enajene el bien que ha recibido en calidad de prenda, pues la única facultad de éste es recurrir a la vía judicial para que el bien sea rematado en pública subasta o en su defecto que se le adjudique en pago de su crédito,

previa tasación del precio por peritos. Además, los actos acusados varían la posición jurídica del acreedor prendario, pues lo convierten en titular del derecho real de dominio. Sobre este aspecto se pronunció la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 4 de noviembre de 1943 (transcrita parcialmente por los solicitantes de la medida). Como quiera que el artículo 777 del Código Civil consagra que el simple lapso no muda la mera tenencia en posesión, no pueden los actos acusados convertir al acreedor prendario en titular del derecho real de dominio, al facultar al acreedor prendario a enajenar el bien. El desplazamiento de la titularidad, que hacen los actos acusados "... es injustificado e ilegal por desbordar los preceptos del derecho civil en cuanto a la transferencia del dominio, consagrada en artículo 669 del Código Civil y transgrede la parte inicial del artículo 58 de la Constitución Nacional, que garantiza la propiedad privada". De otra parte, al establecer el artículo 192 acusado un plazo para que el deudor recupere el bien dado en garantía, penetró en otra esfera que no es de su resorte, pues el término de duración de un contrato es el que señale la ley para el efecto, y "... si los Códigos Civil y de Comercio nada estipularon al respecto, es porque dan plena libertad para que entre en juego la autonomía de la voluntad contractual, y así las partes, de mutuo acuerdo, pacten libremente un plazo que puede ser superior o inferior a seis (6) meses para que el deudor pague la deuda y recupere el bien entregado". Por último "no se desprende del artículo 300 y 305 de la Constitución Nacional

que la Asamblea o el gobernador puedan regular un asunto para el cual no son competentes, aunque se sostenga que el Código de Policía de Antioquia se somete al Código Nacional de Policía, no puede tampoco esta normatividad modificar o limitar la libertad contractual que consagran los Códigos Civil y de Comercio...".

III. - LA DECISION IMPUGNADA El Tribunal a - quo denegó la medida precautelativa impetrada con base en los argumentos que se transcriben a continuación (fls. 10 a 13 Cdno. ppal.): "... Y aunque pareciere que de inmediato aflorara el quebrantamiento del artículo 2422 del C. Civil y del 1203 del C. del (sic) Comercio en cuanto a la enajenación de la prenda y del plazo para que el cliente pueda recuperar el objeto dado en prenda, lo cierto es que lo que se le plantea a la jurisdicción exigirá no solamente conocer en toda su extensión el C. de Policía de Antioquia no traído al expediente, apenas en lo pertinente a la revocación de licencias de funcionamiento sino que obligará además a profundizar sobre el mecanismo propio al manejo de las prenderías, esto es, si se hace exclusivamente bajo el regulamiento del contrato de prenda que desarrolla el

C. Civil a partir del artículo 2409 o si por el contrario es el desenvolvimiento de un pacto de venta con retroventa (sic) artículo 1939 y siguientes del mismo código (sic) que impulsará así a no confrontarse simplemente lo dispuesto por el C. Departamental de Policía con el artículo 2422 ya señalado, sino con todo un ámbito contractual y las posibilidades que sobre

el mismo se pueden auspiciar y que servirán luego para hallar que en este momento procesal, una confrontación de normas no podrá detectar una manifiesta superación a la ley, suficiente para que no prospere la suspensión provisional propuesta (sic)".

IV. - LA SUSTENTACION DEL RECURSO En la sustentación del recurso interpuesto se formulan, en síntesis, los siguientes reparos a la providencia apelada (fls. 10 a 13) Cdno. ppal.): Los actos acusados violan en forma manifiesta los artículos 2422 del Código Civil y 1203 del Código de Comercio y no se requiere profundizar sobre las materias de que se da cuenta en la decisión recurrida. En efecto, de la simple lectura de dichos actos se colige claramente que ellos hacen referencia a un contrato de prenda, pues allí se habla de "Enajenar o rematar LA PRENDA, ...el DEUDOR PRENDARIO..." y "En los establecimientos de EMPEÑO, el objeto dado en PRENDA..., sin que el ACREEDOR PRENDARIO..." (mayúsculas del recurrente), "... términos estos que son típicos y exclusivos del contrato de prenda, por lo tanto no es oportuno mirar todos aquellos usos y costumbres de estos establecimientos de comercio, los cuales no necesariamente deben estar acordes con la legislación existente al respecto, aunque sería ideal que se observe la regulación existente".

De otra parte, tampoco es indispensable mirar todo el Código de Policía de Antioquia, para decretar la suspensión provisional solicitada, pues el artículo 152 del C. C. A., sólo exige que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones

invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Con la decisión impugnada "... se desconocen o inobservan las normas supuestamente violadas con las presuntamente violatorias, ya que los artículos 190, nums. 2, 3, 6 y parágrafo, 191, 192, 193 y otras normas del Código de Policía (sí llevados al expediente) como arriba se dijo, no dejan duda que reguló el contrato de prenda en los establecimientos de empeño y no permite aplazar o evadir una decisión debidamente sustentada, pues de aceptarse que el código en comento al regular el funcionamiento de los "establecimientos de empeño, crea una confusión sobre si el contrato es de venta con pacto de retroventa o contrato de prenda... ( ... )... sería un inadmisible error de derecho, mas cuando son contratos típicos existentes en nuestra legislación". Con el recurso interpuesto se adjuntó una recopilación de normas, entre las cuales se encuentra el Código de Policía de Antioquia, editada por el abogado Luis César Pereira Monsalve.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La jurisprudencia de esta Corporación tiene establecido que el estudio que corresponde hacer al juzgador con miras a resolver la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, debe limitarse a realizar una simple confrontación de ellos con las normas que se estiman como violadas de manera diáfana y ostensible, y que la vocación de prosperidad de tal medida, está supeditada a que la violación se presente en la forma establecida por el artículo 152 del C. C. A., es decir, manifiesta, prima facie, que se pueda percibir mediante

la simple confrontación directa de las normas con los actos enjuiciados o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Hecha la anterior precisión, y aplicada al caso bajo estudio, para la Sala no cabe la menor duda de que si bien la solicitud formulada por la parte actora no estaba llamada a prosperar ante el Tribunal a - quo en su integridad, sí resultaba procedente en cuanto a las expresiones "enajenar" y "enajenarlo", contenidas en los actos acusados. En efecto, la providencia impugnada se fundamenta en que para concluir sobre la violación de los artículos 2422 del Código Civil y 1203 del Código de Comercio, invocados por el solicitante de la medida precautelativa, se requeriría lo siguiente: 1o. - "... conocer en toda su extensión el Código de Policía de Antioquia no traído al expediente, apenas en lo pertinente a la revocación de licencias de funcionamiento..." de los establecimientos de empeño. 2o. - "... profundizar sobre el mecanismo propio de las prenderías, esto es si se hace exclusivamente bajo el regulamiento del contrato de prenda que desarrolla el

C. Civil a partir del artículo 2409 o por el contrario es el desenvolvimiento de un pacto de venta con retroventa artículo 1939 y siguientes del mismo código...", lo cual conlleva a que deban confrontarse los actos acusados, no sólo con dichas normas superiores, "... sino con todo un ámbito contractual y las posibilidades que sobre el mismo se puedan auspiciar...".

En relación con el primer argumento del Tribunal, la Sala considera que para deducir la transgresión manifiesta de los artículos 2422 del Código Civil y 1203 del

Código de Comercio por parte de los actos demandados, en cuanto en ellos se consagra como causal para revocar la licencia de funcionamiento de los establecimientos de empeño la de enajenar la prenda antes del plazo de que dispone el deudor prendario para recuperarla (art. 190 - 6) y se prohibe al acreedor prendario enajenar el bien dado en prenda antes del plazo que allí se determina (art. 192), no se requiere de un estudio detenido de todas las disposiciones del Código de Policía de Antioquia, pues de la simple confrontación de sus textos, acompañados por el actor en copia auténtica (fl. 1, Cdno. ppal.), con las citadas normas legales se evidencia que en aquellos se consagra la facultad del acreedor hipotecario para enajenar o vender el objeto prendado, vale decir, a disponer de él, lo cual clara y expresamente prohiben dichas normas, en virtud de que el contrato de prenda, como accesorio que es de un contrato principal a que accede, el acreedor es un simple tenedor de la cosa prendaria y como tal no tiene la facultad de disponer de ella o de apropiársela por medios distintos de los previstos en la ley, la cual dispone al respecto que "El acreedor prendario tendrá derecho a pedir que la prenda del deudor moroso se venda en pública subasta, para que con el producto se le pague; o que, a falta de postura admisible, sea apreciada por peritos y se le adjudique en pago, hasta concurrencia de su crédito; sin que valga estipulación alguna en contrario, y sin perjuicio de su derecho para perseguir la obligación principal por otros medios..." (art. 2422, Código Civil).

Sobre el segundo argumento del Tribunal, la Sala adicionalmente a lo expresado, considera que si bien en la sentencia podrían analizarse aquellos aspectos y puntos de derecho en él mencionados, la necesidad de su estudio resulta innecesaria en este momento procesal, ante la evidente transgresión por parte del acto acusado de los artículos 2422 del Código Civil y 1203 del Código de Comercio. Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos por el actor para fundamentar la solicitud de suspensión provisional de la frase "En los establecimientos de empeño, el plazo para el cliente, recuperar el objeto dado en prenda, será de seis (6) meses", contenida en el artículo 192 acusado, en razón de que el plazo allí establecido "... modifica o limita la libertad contractual que consagran los Códigos Civil y de Comercio, la Sala considera que para concluir si el citado acto incurre o no en violación de las disposiciones superiores que allí se invocan, habría necesidad de proceder a un estudio de fondo, propio de la sentencia y no de este momento procesal, que permita dilucidar si la medida allí adoptada atenta contra el principio de libertad contractual o, por el contrario, si ella podía adaptarse por las autoridades locales en ejercicio del poder de policía de que se encuentran investidas. Finalmente, la Sala considera que para efecto de hacer coherentes los textos de los actos acusados sobre los cuales no recaerá la decisión que habrá de adaptarse en esta providencia, se decretará, igualmente, la suspensión provisional de la conjunción disyuntiva "o", que sigue a las expresiones "enajena" y "enajenarlo", contenidas en dichos actos.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se revocará el auto apelado en cuanto denegó la solicitud de suspender provisionalmente los efectos jurídicos de las expresiones "enajenar o" y "enajenarlo o", contenidas en el ordinal sexto del artículo 190 y en el articulo 192 del Código de Policía de Antioquia, respectivamente, se decretará tal medida y se confirmará la decisión de denegar la solicitud de suspensión provisional de la frase "En los establecimientos de empeño, el plazo para el cliente recuperar el objeto dado en prenda, será de seis (6) meses". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: 1o. - REVOCASE el auto de 6 de agosto de 1993, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de las expresiones "enajena" y "enajenarlo", contenidas en el ordinal sexto del artículo 190 y en el artículo 192 del Código de Policía de Antioquia (Decreto 2939 de 1989), respectivamente, y, en su lugar, DECRETASE la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las expresiones "enajenar o" y "enajenarlo o", contenidas en el ordinal sexto del artículo 190 y en el artículo 192 del Código de Policía de Antioquia (Decreto 2939 de 1989), respectivamente. 2o. - CONFIRMASE el auto apelado, en cuanto denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la frase "En los establecimientos de empeño, el plazo para el cliente recuperar el objeto dado en prenda. será de seis

(6) meses", contenida en el artículo 192 del Código de Policía de Antioquia (Decreto 2939 de 1989). 3o. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha tres de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

AUSENTE