CE-SEC1-EXP1994-N2756

MONOPOLIO DE LOTERIAS / JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Intervención /

EJERCICIO CONTABLE / PRESTACIONES SOCIALES - Causación / DERECHOS ADQUIRIDOS El parágrafo primero de la circular acusada es claro al señalar que las prestaciones sociales se deben registrar por el sistema de causación, de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 2160 de 1986 y que al finalizar cada ejercicio contable se debe efectuar su consolidación en los casos que conforme a las normas que rigen la materia - que no son otras que las previstas en el citado Decreto 2160 de 1986 - se configure un derecho adquirido. Los pagos por tales conceptos no se deben hacer frente a pasivos laborales estimados sino consolidados, es decir, al finalizar cada ejercicio contable. LOTERIAS / PREMIOS POR PAGAR / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Funciones / INSPECCION Y VIGILANCIA En lo que atañe a la venta de billetería observa la Sala que el párrafo relativo a la misma no prevé ninguna disposición que altere, modifique o afecte el sistema de contabilidad, sino un mecanismo de control, a través del libro donde se registra la entrega de la billetería, en el cual deben constar ciertos datos mínimos que facilitan la inspección y Vigilancia que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, según se infiere del contenido de las normas del Decreto 2165 de 1992 que han quedado reseñadas. Finalmente, y en lo concerniente a los premios en el público y caducados, a que aluden los párrafos cuarto y quinto, se advierte que, como bien lo admite la actora, es claro que los primeros constituyen

un costo y los caducados la recuperación de una deducción y, como tales, nada impide que se registren en la cuenta los resultados de premios por pagar que se acredita en el cierre del ejercicio contable o en la cuenta del pasivo premios por pagar. El hecho de que existan otras formas de contabilización que también revelan el resultado real del ejercicio contable no constituye transgresión alguna. PRESUNCIONES TRIBUTARIAS - Inexistencia / SANCIONES TRIBUTARIAS / INEXISTENCIA / RECURSOS FISCALES - Destinación / ARBITRIO RENTISTICO - Destinación / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDFacultades / SERVICIO DE SALUD - Prestación Del contenido del acto acusado no se deduce la imposición de sanciones o el establecimiento de presunciones tributarias sino que, como ya se dijo, en ejercicio, de las funciones que le ha asignado a la Superintendencia Nacional de Salud del Decreto 2165 de 1992, puede esta entidad, entre otras, determinar los mecanismos administrativos y operativos y establecer programas de orientación, como en este caso, a través de circulares, tendientes a que el recaudo, administración o transferencia de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos cumplan oportunamente con la destinación específica: la prestación de los servicios de salud, lo cual no obsta para que las entidades territoriales también hagan lo propio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D. C. cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y

cuatro (1994) Radicación número: 2756

Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: ACCION DE NULIDAD La ciudadana LUCY CRUZ DE QUIÑONES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A, presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que mediante sentencia se declare la nulidad de las partes resaltadas de los párrafos de la Circular Externa No. 050 de 27 de octubre de 1993, que adelante se detallan, por medio de la cual se imparten instrucciones contables a los representantes legales, revisores fiscales, contadores de sorteos extraordinarios, loterías ordinarias y beneficencias que administran loterías, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.

II. - CAUSA PETENDI En apoyo de sus pretensiones la actora adujo las siguientes censuras: PRIMER CARGO: violación de la autonomía que concede la Carta Política a las entidades territoriales para el manejo de los asuntos seccionales.

La Circular acusada viola los artículos 1o, 287, 298 y 336 de la Constitución Política; 4o. de la Ley 64 de 1923; 63 al 65 del Decreto No. 2160 de 1986, en concordancia con el artículo 39 de la Ley 10a de 1990, por las siguientes razones: El Decreto No. 2165 de 1992 faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las entidades que

explotan los arbitrios rentísticos de loterías y juegos de azar, y es la norma legal con fundamento en la cual se supone que se dictó la circular acusada. Pero este Decreto no es tan amplio en sus facultades como el Decreto No. 1472 de 1990, el cual en sus literales ñ) del artículo 3o. y n.) del artículo 20, atribuían a la Superintendencia la facultad para aprobar los estatutos de las loterías y beneficencias y sus reformas, sus presupuestos, el sistema contable, el sistema de premios, los estados financieros, los contratos y demás actos relacionados con sus actividades, disposiciones éstas que declaró parcialmente inexequibles la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de noviembre de 1991 (Expediente No. 2345) por considerar que el sistema contable, el sistema de premios y los estados financieros no debían ser aprobados por la Superintendencia dado que ello implicaba una coadministración inadmisible, que violaba los artículos 287 y 298 de la Constitución Política. Después la Corte Constitucional en sentencia de 30 de marzo de 1993 afirmó que la Constitución de 1991 dotó a las entidades territoriales de una autonomía tanto objetiva como subjetiva para el manejo de sus asuntos, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1o. Este principio de autonomía, como lo expresa la Corte Constitucional "se desarrolla en el artículo 287 de la Carta, cuando al definir los caracteres de las entidades territoriales, no sólo les atribuyen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que afirma derechos y consagra poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles

superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes." El Consejo de Estado también se pronunció sobre la autonomía de las entidades territoriales en el manejo del monopolio de loterías, como consecuencia del examen que realizó de las nuevas normas constitucionales y la Ley 64 de 1923 , en sentencia en la cual se declaró la nulidad de los artículos 1o. a 3o. del Decreto Reglamentario No. 2127 de 1989 parágrafo del artículo 8o. del Decreto Reglamentario No. 971 de 1990 (Expediente No. 2094, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz). De acuerdo con las precedentes consideraciones, no solamente los Departamentos y sus entidades descentralizadas que operan el monopolio de loterías y juegos de azar, tienen un amplio campo de acción en el manejo de sus actividades, que no pueden ser interferidas por las autoridades del nivel central, sino también tienen, como lo expresó la Corte Constitucional, poderes propios y oponibles a esas autoridades, atribuciones que se desprenden de la autonomía que les otorgó la Constitución de 1991. Debe advertirse también que la ley referente a la organización, administración control y explotación de los monopolios rentísticos, a que se refiere el inciso 3o. del artículo 336 de la Constitución Política, no ha sido expedida, la cual debe someterse al concepto de autonomía de las entidades territoriales. La Circular acusada en su primer punto ordena causar, en el rubro de las “prestaciones sociales" una cifra estimada mensualmente aunque reconoce que

los pagos no deben efectuarse contra tales cuentas, a las que llama "evaluativas" sino que deben efectuarse con cargo a los pasivos laborales consolidados. El artículo 39 literal b) de la Ley 10a. de 1990 señala que las loterías y beneficencias deben llevar su contabilidad de acuerdo con lo prescrito en el Decreto No. 2160 de 1986 y en esta norma las obligaciones laborales se contabilizan de otra forma, así: 1. - Cuando existe un derecho adquirido y en consecuencia una obligación contraída, por ejemplo, al retiro de un trabajador, al momento del pago o abono en cuenta de primas, de bonificaciones extralegales. 2. - Cuando es exigible o probable. En el segundo evento debe mediar informe razonado del contador o del asesor en materia laboral. 3. - Cuando su importe se pueda estimar razonablemente. El artículo 63 del Decreto No. 2160 de 1986 refiriéndose al cálculo dice: "el cálculo del pasivo por prestaciones sociales para cada trabajador, se debe hacer al cierre del período contable, de conformidad con las disposiciones legales vigentes y los acuerdos laborales existentes..." Los pasivos por pensiones de jubilación deben hacerse, según el artículo 64, sólo anualmente con base en estudios actuariales, la pensión sanción según el artículo 65 solamente se registra en el momento de su real existencia, de manera tal que los “estimativos mensuales" además de constituir una intromisión indebida en los asuntos del manejo administrativo del monopolio van contra el Decreto Reglamentario de rango superior que es el que debe aplicarse.

Debe recordarse que la sentencia de 28 de noviembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia (Expediente No. 2345), declaró inexequibles los literales ñ) del artículo 3o. y n) del artículo 20 del Decreto No. 1472 de 1990, por considerar que el sistema contable, el sistema de premios y los estados financieros no debían ser aprobados por la Superintendencia puesto que ello implicaba una coadministración inadmisible. Igualmente, si se pretendiera variar las reglas contables para las loterías, dicha atribución, según el artículo 50 del Código de Comercio, corresponde al Gobierno de acuerdo con la potestad reglamentaria señalada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en el sector público las normas contables que deben regir en el país las determina el Contador General (artículo 354 ibídem). Sobre venta de billetería el numeral IV de la Circular acusada dispone crear una cuenta de orden por el hecho de entregar billetes al distribuidor y para tal fin ordena "implantar un libro de cuentas de orden para registrar la entrega" cuando legalmente dichos contratos de distribución pueden ejecutarse por simples actas suscritas por las partes, que son las que sirven de fundamento posteriormente para la comunicación y registro de la venta. En cuanto a la contabilización de los premios en el público y los no reclamados por sus tenedores, es obvio que los primeros constituyen un costo y los segundos la recuperación de una deducción o de un costo presentado en ejercicio anteriores, pero dicha situación puede ser manejada contablemente en diferentes formas, siempre que revele el resultado real del ejercicio contable. Además, no es

de competencia de la Superintendencia, como se dijo, impartir órdenes contables.

SEGUNDO CARGO: El acto acusado viola el artículo l3 de la Ley 10a. de l990, por las siguientes razones: En su numeral II "IMPUESTO A GANADORES" al expresar al "Servicio Seccional de Salud", y en su numeral Ill "IMPUESTO A FORANEAS", en la expresión referente a "El valor recaudado debe ser registrado como una cuenta por pagar "Impuesto de Foráneas por Pagar” - al Servicio Seccional de Salud correspondiente o entidad que haga sus veces, teniendo en cuenta que se actúa como agente recaudador," es manifiestamente contraria a la disposición señalada en cuanto al destinatario del impuesto recaudado, esto es, a los Fondos de Salud.

No se trata de un asunto de simple terminología pues los Servicios Seccionales de Salud, surgieron como una estrategia de desconcentración de funciones sin personería jurídica ni patrimonio propio como dependencias de la Administración Departamental. Sin embargo la jurisprudencia del Consejo de Estado admitió que tales servicios “ostentan la calidad de dependencia técnica del Ministerio de Salud" (sentencia de 19 de abril de 1989, Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Segunda - Consejero ponente doctor Alvaro Lecompte Luna, Expediente No. 2504). De conformidad con el artículo 18 de la misma ley, realizan funciones temporales de asesoría y tutela de las entidades del orden local y seccional, mientras éstas asumen todas las competencias en materia de salud en su respectivo territorio. Los Fondos de Salud son cuentas especiales de los presupuestos de las

entidades territoriales, sometidas a las normas del régimen presupuestal y fiscal del correspondiente Departamento, administradas por la Dirección Seccional de Salud respectiva y el ordenador del gasto es el respectivo Jefe de la Administración (Gobernador o su Delegado) (artículos 13 y 11 literal 1º de la Ley 10a. de 1990). No debe confundirse las Direcciones Seccionales de Salud, establecidas en el artículo 11 de la Ley 10a. de 1990, las cuales son organismos de carácter eminentemente local, con los Servicios Seccionales descritos anteriormente. La previsión legal de que los arbitrios de loterías deben girarse a los Fondos Locales de Salud y su administración corresponda a las Direcciones Seccionales, es coherente con las responsabilidades que en materia de salud les asigna a las entidades territoriales la Ley 10a. de 1990. El ámbito de esa responsabilidad se puede resumir así: De acuerdo con el literal b) del artículo 6o. de la ley referida, es responsabilidad de los Departamentos, la dirección y prestación de los servicios de salud de segundo y tercer nivel de atención, niveles que comprenden a los hospitales regionales, universitarios y especializados. Los Departamentos deben concurrir a la financiación de la salud, tanto con sus recursos propios como también con los recursos fiscales cedidos, o transferidos por la Nación (parágrafo del artículo 6o. citado). El artículo 18 de la Ley 10a. de 1990 prevé un proceso de descentralización de los servicios de salud desde el nivel central, en el sentido de que los Departamentos asumirán la totalidad de las competencias correspondientes a

esos servicios en un plazo de cinco años, mientras el nivel central a través de los Servicios Seccionales de Salud y las Unidades Regionales, continuarán realizando funciones de asesoría y tutela. Por lo tanto, es un verdadero despropósito del Superintendente Nacional de Salud disponer qué rentas pertenecientes por derecho propio a los Departamentos, destinadas para la atención de necesidades en materia de salud que la Nación les ha confiado, se les entreguen a los Servicios Seccionales de Salud que son dependencias del orden nacional que sólo realizan funciones transitorias de asesoría y tutela. TERCER CARGO La Circular acusada viola los artículos 3o. y 4o. del Decreto Reglamentario No. 1977 de 1989, en concordancia con el 1o. de la Ley 133 de 1936, 164 del Decreto No. 1222 de 1986 y 305 numeral 11 de la Constitución Política, por las siguientes razones: La Circular establece sanciones y presunciones en materia tributaria que ni la ley ni el reglamento consagran. El artículo 3o. del Decreto No. 1977 de 1989 reglamenta el artículo 1o. de la Ley 133 de 1936, norma legal que facultó a las Asambleas Departamentales para gravar hasta con un 10% el valor nominal de cada billete, con destino exclusivo a la asistencia pública. La venta de billetes de loterías de otros Departamentos es lo que se conoce como el impuesto a loterías foráneas. Los mecanismos de liquidación, pago, recaudo, control y verificación del impuesto previstos en el Decreto, consagran sanciones y presunciones en

materia tributaria que en rigor ni siquiera el reglamento podría establecer, menos aún una simple Circular de la Superintendencia de Salud. Es más, el Decreto No. 1222 de 1986 en su artículo 164 compila este impuesto dentro de las rentas propias departamentales. El impuesto a las loterías foráneas fue autorizado por la Ley 64 de 20 de octubre de 1923 directamente a los Departamentos (artículo 4o.) estableciendo como sujeto activo del crédito tributario al Departamento en cuyo territorio se realicen ventas, y a las loterías foráneas como sujetos pasivos, y como tarifa del 10% del valor normal del billete, norma que fue ratificada por la Ley 133 de 1936 y compilada por el artículo 164 del Decreto Extraordinario No. 1222 de 1986. Además de las competencias normativas que se reconocen a las Asambleas en materia de tributos departamentales, se le reconoce al Ejecutivo la función tributaria, que no es otra cosa que la potestad administrativa de cumplir y hacer cumplir los preceptos del ordenamiento jurídico tributario y para ello cuenta con facultades de fiscalización, control y jurisdicción coactiva, señaladas en el artículo 305 numeral 11 de la Constitución Política en cabeza del Gobernador. Pero aquí el caso es más extremo y particular. Se trata de un acto de un funcionario delegado del Presidente que contraría lo dispuesto en el Decreto No. 1977 de 1989, en el cual se creó la figura del responsable de jure, frente al Departamento en el que se realiza la venta. El responsable o sustituto del sujeto

pasivo es el distribuidor frente al Departamento donde se comercializa y a éste directamente alcanzan las potestades tributarías del Departamento donde se comercializa. Otra es la relación entre la lotería foránea y su distribuidor que se maneja por cuenta corriente y entre ellos existirán las comprobaciones del caso. Pero no puede el Superintendente establecer una especie de solidaridad en la deuda que es de reserva legal ni tampoco puede sancionar al distribuidor con el desconocimiento del pago cuando no cruce con el informe de la lotería recaudadora, porque ese cruce de información así como la potestad sancionadora por el incumplimiento de la obligación tributaria compete al Departamento, que cuenta con jurisdicción coactiva sobre el responsable definido por el Decreto No. 1977 de 1989. En este caso, al igual que con el anterior, es obligación de las loterías o beneficencias recaudadoras remitir a las loterías o beneficencias de origen la relación de ingresos del impuesto de loterías foráneas, y si no lo hacen la Superintendencia puede aplicar las sanciones previstas en el artículo 29 del Decreto - Ley 2165 de 1992, por no cumplir con la obligación de informar. Pero no puede constituirse en un organismo de gestión tributaria ni tampoco crear presunciones ni desconocer el carácter de responsables que se le asigna al distribuidor, quien frente al Departamento donde se comercializa es el único responsable y a quien se le puede hacer cumplir aún coactivamente su obligación. Es evidente que en ambos casos la Superintendencia excedió su potestad de control y vigilancia que no le permite cosa distinta del ejercicio de estas funciones

y aplicar en caso necesario las sanciones previstas en la ley, sin que pueda establecer adicionalmente efectos en materia tributaria reservados a la Ley, ni asumir la gestión tributaria que compete al sujeto activo del tributo (artículo 305 numeral 11 de la Constitución Política). II - TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. Il. - 1 - . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación - Superintendencia Nacional de Salud - , por medio de apoderado, al contestar la demanda expresó, en síntesis, lo siguiente (folios 101 a 120): 1o): La Circular No. 050 de 27 de octubre de 1993, tiene amplio fundamento constitucional, cuyos soportes jurídicos son: el Preámbulo, los artículos 1o, 2o., 189 numeral 22, 336 inciso 4o. y el 365 de la Carta Política. La Ley 10a. de 1990, el Decreto No. 2165 de 1992 y el Decreto No. 2160 de 1986, sustituido por el Decreto No. 2649 de 1993. 2o): En cuanto al primer cargo, la circular acusada no desconoce la autonomía que la Constitución le concede a las entidades territoriales, por cuanto sólo pretende establecer un mecanismo adecuado para garantizar que las transferencias de los montos correspondientes a las rentas de propiedad del sector de la salud, se realicen oportunamente y no se distraigan hacia otros

fines. En este sentido la Circular señala un procedimiento ajustado a las prescripciones establecidas por el Decreto No. 2160 de 1986 y por la técnica contable para que las loterías, las beneficencias que las administran y los sorteos extraordinarios registren adecuadamente los distintos ingresos y egresos propios de su actividad comercial y de la naturaleza jurídica de los recursos que manejan, de tal forma que les permita cumplir eficientemente con su obligación de transferir oportunamente los recursos generados por la explotación del monopolio de suerte y azar con destinación al sector salud, en forma mensual, con sujeción a lo ordenado por el literal b) del artículo 39 de la Ley 10a. de 1990. La actora confunde los conceptos de autonomía y de unidad que el artículo 1o. de la Constitución Política le atribuye a la República de Colombia. La Constitución instituye a Colombia como una República unitaria y le señala la función de realizar la vigilancia, control e inspección y la tarea de velar por la eficiente prestación de los servicios públicos (artículos 49 y 365). Tratándose de la salud y sus fuentes de financiación, estas facultades las ejerce el Estado a través de la Superintendencia Nacional de Salud, entidad con jurisdicción en todo el territorio, que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público, según lo prescrito en el artículo 115 ibídem. Sin desconocer el principio de autonomía de las entidades territoriales, entendido dentro del concepto de Estado unitario, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, menciona que la autonomía no es absoluta y por el contrario debe interpretarse y ser ejercida dentro de los parámetros que

establecen la Constitución y la ley. Entonces la llamada autonomía territorial señalada en la Constitución Política se ve restringida, sin ser desconocida, por los límites que ella misma le señala. Así lo determinó la Sala Plena de ese organismo en la sentencia No. C - 478 de 6 de agosto de 1992, refiriéndose a la autonomía de las entidades territoriales frente a la concepción del Estado Unitario. Nuestra Carta Política dispuso la existencia de diferentes medios y órganos de control de la actividad económica y pública, en beneficio de todo el sistema estatal y de los derechos de los ciudadanos. Dispuso, de otro lado, la posibilidad de existencia de las Superintendencias encargadas de efectuar la inspección y vigilancia del Ejecutivo en diferentes actividades de particular importancia. A través de estos organismos y, según el artículo 211 ibídem, el Presidente de la República ejerce el control y vigilancia sobre actividades importantes en la vida nacional. Por medio de estas entidades se verifica el cumplimiento de las disposiciones legales específicas por parte de los particulares y de las entidades públicas y se imponen las sanciones debidas en caso de vulneración. El régimen de la salud pública consagrado en muchas disposiciones de la Constitución Política está guiado por los siguientes principios: el acceso al servicio de salud, que es un derecho fundamental de los colombianos, en especial de los niños; es un servicio público a cargo del Estado, el cual tiene la potestad de dirigir y reglamentar todo lo relacionado con el mismo para su prestación, los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada; los recursos derivados de los monopolios de suerte y azar se destinarán en forma

específica y única a la financiación del servicio de salud pública. En cuanto a la inspección y vigilancia se precisa: que si bien la explotación de algunos monopolios de suerte y azar, como las loterías, ha sido otorgado por la ley a las entidades departamentales o interdepartamentales, lo que implica que sus bienes y rentas son de su exclusiva propiedad, ello no quiere decir que sus actividades, en cuánto se refieren a los recursos destinados para el sector salud, no puedan ser vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud. Se pretende que la explotación de los monopolios de las entidades territoriales y los demás organismos relacionados con el sector cumplan con las normas legales expedidas por el Estado para lo cual existe una entidad que los vigila e inspecciona en beneficio de la adecuada provisión de los recursos para el sector de la salud. Para ejercer esa inspección y vigilancia, es necesario que la Superintendencia señale los procedimientos y requisitos que deben cumplir todas las entidades vigiladas que manejan recursos de los arbitrios rentísticos destinados exclusivamente al sector de la salud, para que éstos no se destinen a actividades distintas. En cuanto a la posible violación de los artículos 63 a 65 del Decreto No. 2160 de 1986, debe recordarse que la necesidad de expedir la Circular surgió precisamente por la Inadecuada aplicación de normas como las citadas en la contabilidad de las entidades destinatarias del instructivo. La Circular, al referirse a los pasivos prestacionales, no hace cosa distinta que llamar la atención sobre el adecuado cumplimiento del Decreto No. 2160 citado, como se desprende de la

lectura de lo expuesto por la demandante. La Superintendencia no ha expedido normas contables, como pretende hacerlo ver la Demandante, sino que lo que ha hecho es definir otros procedimientos mínimos que garanticen el adecuado y oportuno cumplimiento del Decreto 2l60 de l986 y el artículo 3o. de la Ley 10a. de 1990. Lo anterior le permite a la Superintendencia valerse del sistema contable para ejercer su función de inspección, vigilancia y control sobre las entidades a las cuales se dirige la Circular. 2o): En cuanto al segundo cargo se precisa que, conforme al Decreto No. 350 de 1975, artículo 1o., los Servicios Seccionales de Salud, son: "organismos básicos para la Dirección del Sistema Nacional de Salud a nivel departamental..." El artículo 5o. literal e) ibídem señalaba entre las funciones del Jefe del Servicio Seccional de Salud la de someter a la aprobación de la Junta Seccional y posteriormente al Ministerio de Salud Pública, el plan seccional de salud y el proyecto anual de presupuesto para el servicio elaborado por programas. Lo anterior quiere decir que hasta antes de la Ley 10a. de 1990, todos los recursos del orden departamental con destinación específica al sector Salud debían ser transferidos a los Servicios Seccionales de Salud. Dicha Ley 10a. reorganizó el Sistema Nacional de Salud y en su artículo 6o. asignó distintas responsabilidades a nivel departamental, como la de que la dirección técnica, administrativa, programática y de planeación para la prestación de los servicios de salud corresponde a las Direcciones Seccionales de Salud (artículo 11 Ley 10a. de 1990). Estas entidades cumplen funciones similares a las

que cumplían en algunos casos y cumplen actualmente en otros los Servicios Seccionales de Salud. La diferencia en relación con el sistema anterior se encuentra en materia del manejo de recursos con destinación específica para la prestación de los servicios de salud. Anteriormente entraban a formar parte del presupuesto del Servicio Seccional de Salud. Ahora, con la creación de los Fondos Seccionales de Salud, los recursos se manejan en una cuenta especial a la cual deben ser girados (artículo 13 de la Ley 10a.). El artículo 18 ibídem concedió un plazo de cinco años a los Departamentos y de siete a las Intendencias y Comisarías, hoy Departamentos, para adoptar la nueva estructura de la dirección y administración de la prestación de los servicios de salud y manejar los recursos necesarios para ello, dejando la responsabilidad de estos asuntos a los Servicios Seccionales de Salud. Por esta razón y teniendo en cuenta que no todos los Departamentos del país se han organizado en la forma como lo establece la Ley 10a. de 1990, la Circular acusada siempre que hace referencia a los Servicios Seccionales de Salud, declara de inmediato: "o entidad que haga sus veces", en inequívoca alusión a la citada ley y no como lo entiende la demandante. El espíritu de la Circular demandada persigue dar instrucciones claras a las entidades que manejan los recursos destinados a la salud, para que registren los mismos como pasivos, independiente del nombre del beneficiario, que de todos modos es el sector de la salud en los Departamentos. 3o) En cuanto al tercer cargo, carece de fundamento, dado que el acto demandado no está dirigido a las entidades territoriales ni al manejo de los

asuntos seccionales. Se trata de una Carta Circular dirigida a "Representantes legales, revisores fiscales, contadores de sorteos extraordinarios, loterías ordinarias y beneficencias que administren loterías", que en manera alguna implica un desacato a los mecanismos propios de la administración departamental, ni una indebida intromisión que vulnere la autonomía de que gozan las entidades territoriales. La Superintendencia con el acto acusado lo que está es señalando los mecanismos para que las loterías cumplan con las obligaciones que les impone el artículo 39 de la Ley 10a. de 1990. Es esa una de sus funciones según las claras disposiciones del Decreto No. 2165 de 1992, expedido con fundamento en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política. Enfrentado el acto demandado con el artículo 39 de la Ley 10a. de 1990, resulta irrefragable su legalidad o legitimidad. La Superintendencia goza de los atributos coercitivos para hacer cumplir el mandato legal, de acuerdo con las prescripciones del Decreto No. 2165 de 1992. La Circular en el numeral III, no ha previsto sanciones ni presunciones en materia tributaría a las loterías, beneficencias que las administran y sorteos extraordinarios puesto que su objeto consiste únicamente en señalar la forma de dar aplicación al artículo 30 del Decreto No. 1977 de 1989. Si bien es cierto que el Departamento sanciona por el incumplimiento de la obligación tributaria, como lo afirm