CE-SEC1-EXP1994-N2756A

CIRCULAR EXTERNA - Naturaleza / ACTO GENERAL / ACCION DE NULIDAD La Circular Externa demandada es un acto de contenido general, impersonal y objetivo, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción pública de nulidad, por cuanto al no individualizar e identificar concretamente a los sorteos extraordinarios, loterías y beneficencias destinatarias, los efectos llamados a producir el acto afectan indistinta y genéricamente a todos los sorteos extraordinarios, loterías y beneficencias, a través de sus representantes legales y revisores fiscales, que en la fecha de su expedición o en el futuro deban proceder conforme con las "instrucciones contables" en ella contenidas. Es decir, que el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos están efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2756

Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑONES

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Referencia: RECURSO DE SUPLICA Procede la Sala de Decisión de la Sección Primera a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto oportunamente por la accionante contra el auto de 31 de enero de 1994, proferido por el señor Consejero de Estado doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, con el fin de obtener su revocatoria.

I. - ANTECEDENTES La ciudadana y abogada Lucy Cruz de Quiñones, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó de esta Corporación la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la Circular Externa No. 050 de 27 de octubre de 1993, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, dirigida a los "representantes legales y revisores fiscales de los sorteos extraordinarios, loterías ordinarias y Beneficencias que administran loterías", para efectos de indicarles la manera como han de registrarse y contabilizarse las prestaciones sociales y vacaciones, el impuesto a ganadores, el impuesto a foráneas (impuesto, recaudo y el gasto por impuesto de foráneas), venta de billetería, premios en el público, premios caducados, e información a remitir a la Superintendencia sobre los estados financieros en forma bimestral.

II. - LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante la providencia recurrida en súplica se dispuso la inadmisión de la demanda y la entrega de sus anexos sin necesidad de desglose, con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 53 a 54). "Del contenido de acto acusado se infiere su carácter particular y concreto como

quiera que sus destinatarios son fácilmente individualizables. "Dentro de los actos de contenido particular enlistados en la ley como susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, como la aquí ejercida, no se halla el que es materia de la presente acción; tampoco se dan los presupuestos para viabilidad de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., dado que la actora sólo ha invocado el interés de la legalidad y no ha afirmado que ha sido lesionada en sus derechos con el acto acusado, conforme lo exige dicho precepto".

III. - LA SUSTENTACION DEL RECURSO La accionante expresa, de la manera como se resume a continuación, su disentimiento para con la providencia recurrida (fls. 55 a 63): Luego de extensas explicaciones y precisiones jurisprudenciales y doctrinales sobre las características específicas de los actos administrativos de contenido general, la recurrente expresa que "no existe norma jurídica que consagre que los actos regla dirigidos a un grupo de personas jurídicas y naturales individualizables pero indeterminadas, sean actos de carácter subjetivo, concreto y particular, y que por lo tanto, la única vía procesal sea la del contencioso subjetivo. Esta es una inferencia que no tiene fundamento constitucional y legal. Puede decirse que los actos reglas que dicten las entidades de control y vigilancia siempre están dirigidos a un determinado grupo de personas por las funciones o actividades que éstas desarrollan, pero esta circunstancia no los convierte en actos de contenido particular y concreto. Si esto no fuese así, implicaría que una vez dictados estos

actos regla, no podrían por ejemplo, ser revocados sin el consentimiento del particular afectado, requerirían de una diligencia de notificación y no de la simple publicación". De otra parte, si se analiza el contenido del acto acusado se aprecia que este acto afecta, con vocación de permanencia, a todas las loterías y beneficencias que existen o que llegaren a existir como operadoras de los sorteos ordinarios o extraordinarios y que, al no estar identificadas de manera concreta, crea una situación general, cuyo contenido es igual para todas. Por último en ninguna parte de la demanda aparece "... la defensa de un interés subjetivo, así no estuviese expresado en ella, la eventual declaratoria de nulidad no implica el restablecimiento automático de ningún derecho. Lo anterior también se infiere de quien ejerce la acción popular, pues a la suscrita objetivamente no la beneficiaría en forma directa el pronunciamiento jurisdiccional anulatorio".

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Luego del correspondiente estudio y análisis de los fundamentos del acto impugnado, de las razones expresadas por la suplicante y del acto acusado, la Sala considera que el recurso interpuesto debe ser resuelto favorablemente y, en tal virtud, en la parte resolutiva de esta providencia se procederá a revocar la decisión recurrida, por las siguientes y breves razones: Si se tiene en cuenta que mediante el acto acusado la Superintendencia Nacional de Salud impartió instrucciones a los "representantes legales y revisores fiscales de sorteos extraordinarios, loterías ordinarias y beneficencias que administran loterías" sobre la manera como han de registrarse y contabilizarse las

prestaciones sociales y vacaciones, los impuestos a ganadores y a foráneas, venta de boletería, premios en el público, premios caducados e información a remitir a la Superintendencia sobre los estados financieros en forma bimestral, surge la necesaria conclusión de que la Circular Externa No. 050 de 1993 es un acto de contenido general, impersonal y objetivo, susceptible de enjuiciamiento a través de la acción pública de nulidad, por cuanto al no individualizar e identificar concretamente a los sorteos extraordinarios, loterías y beneficencias destinatarias, los efectos llamados a producir el acto afectan indistinta y genéricamente a todos los sorteos extraordinarios, loterías y beneficencias, a través de sus representantes legales y revisores fiscales, que en la fecha de su expedición o en el futuro deban proceder conforme a las "instrucciones contables" en ella contenidas. Es decir, que el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto. De otra parte, de la lectura de la Circular acusada la Sala no encuentra que las instrucciones en ella contenidas creen, modifiquen o extingan en favor de persona

alguna una situación jurídica individual, particular o concreta que permita predicar que sólo sus destinatarios pueden tener aptitud legal para demandar su declaratoria de nulidad en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A. Con fundamento en lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

RESUELVE: REVOCASE el auto de 31 de enero de 1994, mediante el cual se inadmitió la demanda presentada por la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones en ejercicio de la acción de nulidad y, en su lugar, SE DISPONE que por el Consejero Sustanciador se proceda a proyectar la providencia admisoria de la demanda, teniendo en cuenta que en ella se solicita la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

PRESIDENTE SALVAMENTO DE VOTO

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ ACTOS ESTATALES - Clasificación / ACTOS GENERALES / ACTOS PARTICULARES / (Salvamento de Voto) Una primera clasificación de los actos estatales atiende exclusivamente al número de sus destinatarios, según sean una pluralidad de sujetos o un sólo sujeto de derecho. Bajo este ángulo, los actos estatales se clasifican en generales o

individuales. Los actos generales son los que están dirigidos a una pluralidad de destinatarios, determinados o indeterminados; y estos actos generales pueden ser o de efectos generales, es decir, de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos, o de efectos particulares, es decir, de carácter concreto no normativo, dirigidos a un grupo determinado o determinable de sujetos. En cambio los actos individuales son los dirigidos a un sujeto de derecho y que, por tanto, tiene siempre efectos particulares. La clasificación entre actos generales y actos individuales, no apunta a sus efectos, sino al número de sus destinatarios: un acto general es el que está dirigido a un número indeterminado de personas o a un grupo determinado o determinable de sujetos; un acto individual, al contrario, sería el que tiene por destinatario a un sujeto de derecho. ACTOS ESTATALES - Efectos / ACTOS DE EFECTOS GENERALES / ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES / (Salvamento de Voto) Según sus efectos, los actos estatales pueden ser clasificados en forma distinta, y se distinguen así, los actos "de efectos generales", es decir, de contenido normativo y que por tanto, crean , declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales; y los actos de "efectos particulares" que son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares. Los actos de efectos generales son los de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos; en cambio, los actos de efectos particulares son de contenido no

normativo y estos a su vez pueden ser o actos generales, dirigidos a un grupo determinado o indeterminable de personas, o actos individuales, siempre dirigidos a un sólo sujeto de derecho. Como consecuencia, se concluye, resulta que los actos generales pueden ser tanto de efectos generales como de efectos particulares; y los actos de efectos particulares pueden ser tanto generales como individuales. ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Titularidad / (Salvamento de Voto) Los actos administrativos objeto de enjuiciamiento a través del contencioso de nulidad o de anulación son los "actos de efectos generales" o de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos, y los "actos de efectos particulares de contenido NO NORMATIVO, bien dirigidos a un grupo determinado o determinable de personas (acto general), o a un sólo sujeto de derecho (actos individuales), siempre que no se persiga el restablecimiento del derecho o éste no surja automáticamente de la anulación del acto acusado y que, por otra parte, cuando el acto administrativo sea demandado por persona diferente al destinatario de los efectos de aquel, la ley haya radicado la titularidad de la acción contenciosa de nulidad en cualquier persona, como acontece con los actos electorales, los relativos a la adjudicación de baldíos, los de registro de marcas de fábrica, o los de permiso, concesión, licencia o autorización que tengan relación con el medio ambiente (art. 77 de la Ley 99 de 1993). En el presente caso, por estarse en presencia de un acto administrativo de efectos particulares dirigido a un

grupo determinado o determinable de personas, no promovido por éstas, sino por otra persona no destinataria del acto, no investida expresamente por la ley de la titularidad de la acción de nulidad, según la precisión jurisprudencial de esta Sección, debió concluirse que la acción propuesta era improcedente por falta del presupuesto procesal de la LEGITIMATIO AD PROCESSUM, y, en consecuencia, confírmase la providencia suplicada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Salvamento de Voto: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2756

Actor: LUCY CRUZ DE QUIÑONES Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Modernamente la doctrina ha expresado que se incurre en una imperfección, al confundir los "actos de efectos generales" con los "actos generales" y los "actos de efectos particulares" con los "actos individuales", cuando en realidad se trata de dos clasificaciones de los actos jurídicos estatales totalmente distintas, basadas, una en relación al número de destinatarios del acto y la otra en relación con sus efectos.

En efecto, se ha dicho, una primera clasificación de los actos estatales atiende exclusivamente al número de sus destinatarios, según sean una pluralidad de sujetos o un sólo sujeto de derecho. Bajo este ángulo, los actos estatales se clasifican en generales o individuales. Los actos generales son los que están

dirigidos a una pluralidad de destinatarios, determinados o indeterminados; y estos actos generales pueden ser o de efectos generales, es decir, de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos, o de efectos particulares, es decir, de carácter concreto no normativo, dirigidos a un grupo determinado o determinable de sujetos. En cambio los actos individuales son los dirigidos a un sujeto de derecho y que, por tanto, tienen siempre efectos particulares. La clasificación entre actos generales y actos individuales, no apunta a sus efectos, sino al número de sus destinatarios: un acto general es el que está dirigido a un número indeterminado de personas o a un grupo determinado o determinable de sujetos; un acto individual, al contrario, sería el que tiene por destinatario a un sujeto de derecho. Pero según sus efectos, los actos estatales pueden ser clasificados en forma distinta, y se distinguen así, los actos "de efectos generales", es decir, de contenido normativo y que por tanto, crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales; y los actos de "efectos particulares" que son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares. Bajo este ángulo, la clasificación de los actos administrativos puede realizarse así: los actos de efectos generales son los de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos; en cambio, los actos de efectos particulares son de contenido no normativo y estos a su vez pueden ser o actos generales, dirigidos a un grupo

determinado o indeterminable de personas, o actos individuales, siempre dirigidos a un sólo sujeto de derecho. Como consecuencia, se concluye, resulta que los actos generales pueden ser tanto de efectos generales como de efectos particulares; y los actos de efectos particulares pueden ser tanto generales como individuales. La doctrina y la jurisprudencia colombiana no ha llegado a ese estadio, y, por ello, simplemente habla de actos de contenido o carácter general, impersonal y objetivo (contenido normativo), y actos de carácter individual, particular, concreto o subjetivo (contenido no normativo), en la medida en que sus efectos van dirigidos a "los sujetos ... efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación". Y, de acuerdo con ello, se ha dicho por esa misma doctrina y jurisprudencia nacional que el contencioso de nulidad, por regla general, es procedente contra el acto administrativo de contenido o carácter general (contenido normativo), y por excepción contra actos de carácter individual, particular y concreto (contenido no normativo), cuando no se busque expresamente el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, o la declaratoria de nulidad no conlleva el restablecimiento automático del derecho particular lesionado, con la precisión o complementación hecha por esta Sección en providencia de agosto 2 de 1990, que no ha sido objeto de pronunciamiento por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Para el suscrito Consejero, para efectos del ejercicio de la acción contencioso administrativa, por lo que atañe en especial a la titularidad de la acción y a la

existencia o no de plazo o término de caducidad, según se trate de la acción de nulidad o de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario que la nueva legislación procesal, o en su defecto, la jurisprudencia como ha acontecido desde hace muchos años, tenga en cuenta esas clasificaciones del derecho moderno, y llegue a la conclusión de que los actos administrativos objeto de enjuiciamiento a través del contencioso de nulidad o de anulación son los "actos de efectos generales" o de contenido normativo, dirigidos a un número indeterminado e indeterminable de sujetos, y los "actos de efectos particulares de contenido NO NORMATIVO, bien dirigidos a un grupo determinado o determinable de personas (acto general), o a un sólo sujeto de derecho (actos individuales), siempre que no se persiga el restablecimiento del derecho o este no surja automáticamente de la anulación del acto acusado y que, por otra parte, cuando el acto administrativo sea demandado por persona diferente al destinatario de los efectos de aquel, la ley haya radicado la titularidad de la acción contenciosa de nulidad en cualquier persona, como acontece con los actos electorales, los relativos a la adjudicación de baldíos, los de registro de marcas de fábrica, o los de permiso, concesión, licencia o autorización que tengan relación con el medio ambiente (art. 77 de la ley 99 de 1993). En el presente caso, por estarse en presencia de un acto administrativo de efectos particulares dirigido a un grupo determinado o determinable de personas, no promovido por éstas, sino por otra persona no destinataria del acto, no investida

expresamente por la ley de la titularidad de la acción de nulidad, según la precisión jurisprudencial de esta Sección, debió concluirse que la acción propuesta era improcedente por falta del presupuesto procesal de la LEGITIMATIO AD PROCESSUM, y, en consecuencia, confirmarse la providencia suplicada. Atentamente, Fecha Ut Supra

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

CONSEJERO DE ESTADO