CE-SEC1-EXP1994-N2768

DANCOOP - Funciones / JUNTA DE VIGILANCIA - Funciones / JUNTA DE VIGILANCIA - Miembros Principales / ASAMBLEA GENERAL ORDINARIA DE DELEGADOS / JUNTA DE VIGILANCIA - Registro Si en ninguna de las disposiciones se consagra que la tarea de verificar la lista de los asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas o para elegir delegados corresponde privativamente a los miembros principales de la Junta de Vigilancia, el DANCOOP no podía abstenerse de efectuar el registro que le fue solicitado con el peregrino argumento de que dicha verificación se efectuó por los suplentes de la mencionada Junta, pues ello constituye un acto de intromisión indebida en la función administrativa de la Cooperativa accionante que está protegida por la ley en su autonomía jurídica y democrática, lo cual se traduce en una flagrante violación de los artículos 25-3 de la Ley 24 de 1981 y 40-6 de la Ley 79 de 1988, invocados como fundamento de las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 2768

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRABAJADORES DE LA SALUD DE

COLOMBIA LIMITADA - COOPEBENEFICENCIA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE

COOPERATIVAS Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de, la referencia, instaurada a través de apoderado por la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de la Salud de Colombia Limitada - COOPEBENEFICENCIA. -, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 18-0794 de mayo 13 de 1993, expedido por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Regional Manizales, mediante el cual se abstuvo "... de registrar a los integrantes del Consejo de Administración y Junta de Vigilancia, así como al Revisor Fiscal principal y su suplente elegidos en la Asamblea General Ordinaria de Delegados, celebrada el 27 de marzo de 1993, y de las resoluciones números 32 del 3 de junio de 1993, expedida por el mencionado funcionario y2929 de octubre 19 del mismo año, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Como consecuencia de dichas declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, la actora solicita se ordene al Director del indicado Departamento Administrativo - Regional Manizales, registre a los integrantes del Consejo de Administración y Junta de Vigilancia, así como al Revisor Fiscal principal y suplente elegidos en la Asamblea General Ordinaria de Delegados, celebrada el día 27 de marzo de 1993.

I.-ANTECEDENTES a.- Los actos acusados Son los indicados al inicio de esta providencia, los cuales, dadas las extensas

motivaciones en que se fundamentan, la Sala se abstiene de transcribir, sin perjuicio de que en caso necesario se haga referencia a las mismas en el análisis de los cargos formulados en la demanda (fis. 2 a 8). b. Los hechos de la demanda Los hechos que la actora cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumirse así (fis. 28 a 29) 1.- COOPEBENEFICENCIA, es una entidad de carácter privado, con personería jurídica y con domicilio en la ciudad de Manizales. 2.- En ejercicio de sus funciones legales estatutarias, el Consejo de Administración de la Cooperativa mediante resolución 04 de febrero 15 de 1993, convocó a Asamblea General de Delegados para el día 27 de marzo de 1993. 3.- Debido a que los miembros principales de la Junta de Vigilancia no lo hicieron, dos miembros suplentes de la misma, como lo preceptúa su reglamento interno, verificaron la lista de asociados hábiles e inhábiles para poder participar en Ia Asamblea o para elegir delegados. 4.- Cumpliendo con todos los trámites legales, el 27 de marzo de 1993 se llevó a cabo la Asamblea General de Delegados de la Cooperativa y se eligieron los miembros del Consejo de Administración, Junta Vigilancia y Revisor Fiscal. 5.- Remitida la documentación a la Dirección Regional del DANCOOP Manizales para que procediese el registro de los miembros que integran los órganos de la Cooperativa, dicha entidad se negó a inscribirlos con el argumento de que las listas de asociados hábiles e inhábiles para la elección de Delegados a la

Asamblea General ordinaria de 1993, fueron verificados por los miembros suplentes de la Junta de Vigilancia sin que mediara razón o causa justa y sin constancia de haber convocado a los miembros principales de dicha Junta". 6.- Contra dicha decisión, COOPEBENEFICENCIA interpuso recurso de reposición y el subsidiario de apelación, los cuales fueron resueltos adversamente mediante las resoluciones números 32 de junio 3 de 1993 y 2929 de octubre 19 del mismo año. c.- Las normas Presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda (fis. 29 a 34): Primer cargo.- Violación de los artículos 39,58 y 333 de la Constitución Política por cuanto los actos acusados, antes que propender por el fortalecimiento de las organizaciones de economía solidaria y de estimular su desarrollo, tienden es a intervenir en la actividad privada de COOPEBENEFICENCIA, obstaculizando el ejercicio democrático de sus actividades. Segundo cargo.- Violación del artículo 25 numeral 3 de la Ley 24 de 1981 por indebida aplicación, pues si esta norma establece como una de las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, División de Asuntos Legales, la de "Reconocer y registrar los cuerpos directivos y los representantes legales de las entidades sometidas a la acción del Departamento no puede aplicarse para dejar sin efecto una elección hecha en democrática asamblea ni

para derivar de ella una causal de nulidad de la elección de los miembros del Consejo de Administración, Junta de Vigilancia y Revisor Fiscal, por cuanto no existe norma legal ni estatutaria que establezca como causal de nulidad, que la lista de los asociados hábiles e inhábiles no sea verificada por los miembros principales de la Junta de Vigilancia". Es más, el artículo 51 de los Estatutos de la Cooperativa prescribe que "para efecto del presente artículo la Junta de Vigilancia verificará la lista de asociados hábiles e inhábiles lo cual indica que dicha verificación no es requisito de fondo para la validez de la elección de delegados a la Asamblea ni para las decisiones que ésta adopte. Tercer cargo.- Violación del artículo 40 de la Ley 79 de 1988, por interpretación errónea, el cual consagra como una de las funciones de la Junta de Vigilancia, la de "verificar la lista de los asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas o para elegir delegados”, pues con base en ella el DANCOOP creyó equivocadamente que sólo los miembros principales pueden verificar dicha lista de asociados, siendo que esas funciones las deben cumplir los suplentes en ausencia de aquellos. De otra parte, no es cierto que las listas de asociados hábiles e inhábiles para la elección de delegados a Asamblea General ordinaria de 1991 hayan sido verificadas por los miembros suplentes de la Junta de Vigilancia "... sin que mediara razón o causa justa y sin constancia de haber convocado a los miembros principales de dicha junta” como se afirma en los actos acusados, toda vez que sí

existió dicha razón o causa justa para que los suplentes asumieran la responsabilidad de llevar a cabo dicha tarea, en la medida en que los miembros principales abandonaron el cumplimiento de sus funciones desde el 30 de octubre de 1992, estando obligados a reunirse por lo menos una vez al mes. Además, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 73 de los Estatutos de la Cooperativa, las funciones de la Junta de Vigilancia "... serán de control y vigilancia y no de administración". Agrega la demandante que “la actualización diligente y cuidadosa de dos miembros de la Junta de Vigilancia que impidieron que la Asamblea ordinaria se frustrara por saboteo de los principales, no puede sancionarse con nulidad de un acto democrático y soberano de un numeroso núcleo de personas que creen en las bondades de la unidad, de la disciplina, el respeto por los demás, y en los principios cooperativos; esto sería premiar a quienes se han puesto en rebeldía o contumación con la mayoría, porque sus aspiraciones electorales no han satisfecho sus aspiraciones” (sic). Adicionalmente señala la actora que Ia mala fe de los miembros principales de la Junta de Vigilancia se evidencia, si observamos que ellos tuvieron la libertad, la oportunidad de reunirse por iniciativa, para cumplir con ese deber impuesto por los estatutos, de verificar la exactitud de las listas de asociados hábiles e inhábiles y si las listas no correspondían a la realidad, advertirle así al Consejo, de Administración, al revisor fiscal y aún a la dirección regional del Dancoop en Manizales. Pero nada de esto ocurrió, lo que demuestra que el reclamo hecho por

los miembros principales, Dancoop, antes de la realización de la Asamblea, no tuvo como objeto manifestar el deseo de cumplir ellos con sus sanciones (sic), sino sabotear la asamblea". d.- Las razones de la defensa En la contestación de la demanda la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fis. 117 a 121): En relación con el Primer cargo.- No es posible invocar como violado el artículo 39 de la Constitución por cuanto las cooperativas como empresas asociativas de derecho privado sin ánimo de lucro, encajan dentro del derecho de asociación general contenido en el artículo 38 ibídem y no en el invocado por la demandante. Por el concepto de violación que de los artículos 58 y 333 de la Carta Política se expresa, en la demanda, no se encuentra de qué manera el Dancoop haya desconocido sus mandatos "pues contrario a lo señalado por la parte actora, el Dancoop mediante el ejercicio de su actividad legal, lo que está es garantizando que la administración y vigilancia de los entes sometidos a su control y vigilancia sea ejercida por las personas que legal y estatutariamente se hayan elegido con el lleno de los requisitos, lo que garantice (sic) la legitimidad de su acción y, que dicha función se cumpla dentro de los parámetros constitucionales, legales y reglamentarios". En relación con el segundo cargo.- Tampoco se ha violado el artículo 25 numeral 3 de la Ley 24 de 1981, pues en cuanto al registro de los órganos elegidos, como de manera detallada se expone en la Circular Interna No. 010 de 23 de mayo de 1991. "... el Dancoop se abstiene de registrar a los integrantes de

los órganos de administración y vigilancia, cuando del análisis de los documentos allegados se observe que la solicitud de registro es improcedente por razones de competencia funcional, por haberse efectuado las anotaciones con anterioridad o cuando se contravienen normas legales o estatutarias relacionadas con la convocatoria o el quórum. No se trata pues de manifestarse para declarar sin efecto una elección, como se afirma en la demanda". En relación con el tercer cargo.- No se incurrió en errónea interpretación del artículo 40 de la Ley 79 de 1988 "pues el DANCOOP en ningún momento ha dispuesto que únicamente los miembros principales de la Junta de Vigilancia pueden verificar la lista de asociados hábiles. Diferente es que debe quedar plenamente demostrada la situación que dió origen a la actuación de los miembros suplentes pues de lo contrario su actuación simultánea acarrearía usurpación de funciones de los suplentes hacia los principales y generaría un caos en la función administrativa de la cooperativa". e.- La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dió el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 11 de marzo de 1994 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó el trámite de rigor (fis. 51 a 54) Mediante proveído de julio 1o. de 1994 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas por las partes (fis. 174 a 176). Dentro del término de traslado a las partes y al Ministerio Público para que

formulasen sus alegatos de conclusión, solo hizo uso de este derecho la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación (fis. 179 a 182). II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto la señora Procuradora Segunda Delegada manifiesta que es procedente acceder a las súplicas de la demanda, por las razones que se sintetizan a continuación: A pesar de que la entidad demandada fundamenta los actos acusados en unas quejas consistentes en que las listas de asociados, hábiles e inhábiles, para la elección de delegados a la Asamblea General ordinaria de 1993 fueron verificadas por los miembros suplentes de la Junta de Vigilancia, sin que mediara razón o causa justa y sin constancia de haber convocado a los miembros principales de dicha Junta, tales afirmaciones carecen de respaldo probatorio en el proceso y, por el contrario, obra en el expediente un informe elaborado por una comisión enviada por DANCOOP -Regional Manizales - conformada por un técnico y un auxiliar administrativo, favorable al procedimiento de convocatoria utilizado para la ocasión. Además, la misma demandada admite la falta de normatividad aplicable, cuando en la resolución 2929 de 1993, uno de los actos acusados, expresa "Que si bien es cierto que ni la ley ni el estatuto consagra que los miembros principales de la Junta de Vigilancia deben verificar la lista de asociados hábiles e inhábiles esto se sobreentiende, toda vez que como el mismo recurrente lo manifiesta la elección de suplentes de todo tipo de organización tiene el propósito de suplir las ausencias temporales o definitivas de los principales”.

Por lo anterior, sólo cabe remitirse a la Constitución (art. 29) que ordena al debido proceso, particularmente en cuanto a la preexistencia de leyes y a la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio y a la ley de cooperativas cuyo propósito es el de dotar al sector cooperativo de un marco propio para su desarrollo como parte fundamental de la economía nacional. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De la lectura de los tres (3) cargos planteados en contra de los actos acusados la Sala concluye que el aspecto central a definir es si el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, en adelante DANCOOP, podía válidamente abstenerse de registrar a los miembros integrantes del Consejo de Administración y Junta de Vigilancia así como al Revisor Fiscal y su suplente de la Cooperativa demandante, elegidos en Ia Asamblea General Ordinaria de Delegados llevada a cabo el 27 de marzo de 1993, bajo el argumento de que la verificación de las listas de asociados hábiles e inhábiles para la elección de Delegados a dicha Asamblea fue realizada por los miembros suplentes de la Junta de Vigilancia y no por los principales. En dicho orden de ideas, la Sala observa y considera lo siguiente: 1o. - El artículo 40-6 de la Ley 79 de 1988 consagra como función de las Juntas de Vigilancia de las cooperativas "verificar la lista de asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas o para elegir delegados”. 2o.- Los artículos 71, 72 y 73 de los Estatutos de la Cooperativa demandante vigentes al momento de expedición de los actos acusados, señalan que la Junta

de Vigilancia estará integrada por tres miembros principales con sus respectivos suplentes, que se reunirá y actuará de conformidad con lo que establezca su propio reglamento y que una de sus funciones es la de "verificar la lista de asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas o para elegir delegados" (fis. 129 a 162), 3o. A su vez, el artículo 7o. del Reglamento Interno de la Junta de Vigilancia de la Cooperativa actora dispone que " si faltare algunos (sic) de los miembros principales lo reemplazará su suplente numérico respectivo.", (fl. 24). 4o.- De conformidad con lo previsto por los artículos 1o., 2o. y 5o. de la Ley 24 de 1981, el DANCOOP tiene asignadas, entre otras funciones, las de aplicar la legislación cooperativa, promover la educación y el desarrollo cooperativo y ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades que cobija su acción, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales y a los intereses de los asociados. Esta última función se reitera en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, según el cual las cooperativas están sujetas a la permanente inspección y vigilancia de DANCOOP, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación se ajusten a las normas legales y estatutarias, pero sin que dichas funciones impliquen "... por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, puntualiza la norma.

5o.- Del análisis de las anteriores disposiciones legal, estatutarias y reglamentarias, para la Sala resulta indubitable que si en ninguna de las disposiciones se consagra que la tarea de verificar la lista de los asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas o para elegir delegados, corresponde privativamente a los miembros principales de la Junta de Vigilancia, el DANCOOP no podrá abstenerse de efectuar el registro que le fue solicitado con el peregrino, argumento de que dicha verificación se efectuó por los suplentes de la mencionada Junta, pues ello constituye un acto de intromisión indebida en la función administrativa de la Cooperativa accionante, que está protegida por la ley en su autonomía jurídica y democrática, lo cual se traduce en una flagrante violación de los artículos 25-3 de la Ley 24 de 1981 y 40-6 de la Ley 79 de 1988 invocados como fundamento de las pretensiones de la demanda. Las precedentes consideraciones y conclusiones son más que suficientes para que, sin necesidad de analizar los restantes cargos formulados por la parte actora, se proceda a declarar la nulidad de los actos acusados y a disponer el consiguiente restablecimiento del derecho solicitado en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero.- DECLARASE la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio

No. 18-0794 de mayo 13 de 1993, proferido por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Regional Manizales, mediante el cual se abstuvo de registrar a los integrantes del Consejo Administrativo y Junta de Vigilancia, así como al Revisor Fiscal y su suplente, elegidos el 27 de marzo de 1993 por la Asamblea General Ordinaria de Delegados de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de la Salud de Colombia Limitada – COOPEBENEFICENCIA -, y de las resoluciones números 32 de junio 3 de 1993, expedida por el mencionado funcionario y 2929 de octubre 19 del mismo año, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Segundo.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase al Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Regional Manizales, registrar a los integrantes del Consejo de Administración y Junta de Vigilancia, así como al Revisor Fiscal y su suplente, elegidos el 27 de marzo de 1993 por la Asamblea General Ordinaria de Delegados de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de la Salud de Colombia - COOPEBENEFICENCIA -. Tercero.- Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente. Cuarto.- En firme esta providencia, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en su sesión de fecha veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa

y cuatro.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ