CE -Sec1-Exp1994-n2791

GOBERNADOR / ORDENANZA DE FACULTADES / FACULTADES PRO TEMPORE - Lapso / ANALOGIA - Improcedencia De la simple lectura del artículo 300-9 de la Carta Política, que fue precisamente el invocado por la ordenanza cuya legalidad se discute en este proceso, y de sus claros términos, para la Sala resulta indubitable que el lapso en ella establecido para que el gobernador ejerciera facultades propias de la Asamblea, es decir, durante el período de tiempo comprendido entre el 2 de enero y el 30 de diciembre de 1992, se aviene en un todo a dicha norma constitucional, toda vez que los únicos requisitos que ella establece para tales efectos son los de precisión en cuanto a las materias y el de que tales autorizaciones se otorguen pro témpore y no indefinidamente. Por ello la Sala considera que no asiste razón al apelante cuando sostiene que el lapso máximo por el que las Asambleas pueden conceder dichas autorizaciones es de seis meses, que concreta el artículo 150-10 de la Constitución respecto de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la República para "... expedir normas con fuerza de Ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje", pues si el constituyente de 1991 hubiese estimado que dicha limitante temporal debía extenderse al nivel departamental, así hubiese procedido al expedir la nueva Carta Política, y no, como procedió en efecto, a preservar en favor de las Asambleas la facultad que consagraba el artículo 187-10 del anterior ordenamiento constitucional, de determinar autónomamente el lapso que, en su criterio,

consideren necesario para que el gobernador ejerza las autoridades que ellas le confieran. Además de lo anterior, la Sala hace notar al actor, que conforme a lo dispuesto por el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, la aplicación analógica de las normas solo tiene lugar "cuando no haya Ley exactamente aplicable al caso controvertido", lo cual, como se analizó, no se presenta en el asunto sub exámine. EMPLEADO DEPARTAMENTAL / ESCALA DE REMUNERACION / GOBERNADOR - Facultades Si bien es cierto, que por Ordenanza No. 002 de 20 de noviembre de 1991 la Asamblea ya había dispuesto que a partir del 1o. de enero de 1992 se incrementarían en un 26% las asignaciones civiles del personal administrativo no sindicalizado al servicio del departamento y de sus establecimientos públicos, tal circunstancia no constituía impedimento constitucional o legal alguno para que posteriormente la misma Corporación, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 300-9 de la Constitución Política, autorizara al gobernador por medio del acto acusado para, entre otros efectos, determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, pues, en virtud de este último mandato, dicho funcionario fue investido de la facultad de modificar lo dispuesto con anterioridad por la Ordenanza No. 002 de 1991, mediante la expedición de los correspondientes Decretos con fuerza ordenanzal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de junio de mil novecientos noventa y cuatro

(1994) Radicación número: 2791

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL QUINDIO La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de fecha 10 de diciembre de 1993.

I - . ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano José Jesús Laverde Ospina, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Quindío la nulidad de la Ordenanza 005 de 10 de diciembre de 1991, expedida por la Asamblea del departamento del mismo nombre, "por medio de la cual se conceden unas autorizaciones pro tempore al gobernador del departamento para modificar la estructura administrativa de la Administración Departamental, determinar las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo y se dictan unas disposiciones". b. - El acto acusado Mediante dicho acto, expedido por la Asamblea Departamental del Quindío "... en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que se refiere el artículo 300 ordinal 7o. y 9o. de la Constitución Nacional", se autorizó al gobernador para que dentro del lapso comprendido entre el 2 de enero y el 30 de diciembre de 1992 y "... previos estudios técnicos modifique la estructura administrativa de la administración departamental, determine las funciones de sus

dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos, con el fin de que le permita cumplir con un mayor criterio administrativo las labores de la gestión pública adecuado su organización al nuevo proceso de descentralización del país" (arts. 1o. y 4o.); se dispuso que, para efecto de las autorizaciones concedidas, el gobernador tendría en cuenta las propuestas que le formúlase la Comisión de la Mesa de la Corporación (art. 2o.); se autorizó al gobernador para "... efectuar los traslados, adiciones y demás movimientos presupuestales necesarios, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ordenanza", (art. 3o.), y se determinó la fecha de su vigencia (art. 5o.). c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación (fls. 33 a 36 del cuaderno principal): Primer cargo. - El acto acusado incurre en violación del artículo 4o. inciso primero de la Constitución, pues en virtud de sus mandatos el gobernador bien pudo considerarlo como inexistente por quebrantar la Carta Política. Segundo cargo. - La ordenanza demandada quebranta el artículo 6o. de la Constitución, ya que confirió al gobernador facultades pro tempore por el lapso de 9 meses cuando sólo podía hacerlo hasta por un máximo de 6 meses. Tercer cargo. - La ordenanza 005 de 10 de diciembre de 1991 viola el artículo 150

numeral 10 de la Constitución Nacional, el cual es aplicable analógicamente al artículo 300 numeral 9o. del mismo texto, pues la Corte Constitucional en sentencia No. C - 511 de 3 de septiembre de 1992, de la cual fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, señala que al Ejecutivo Nacional solamente se le puede investir de facultades extraordinarias hasta por un término de seis (6) meses conforme al artículo 150 numeral 10o. de la Constitución Nacional, "procedimiento que por analogía y por regular igual materia, debe ser observada y aplicada para el Ejecutivo Departamental por parte de la Honorable Asamblea del Departamento". Por lo expresado, se puede ver que la Asamblea del Departamento hizo mal uso de la facultad conferida por el numeral 9 del artículo 300 de la Carta Política, al investir al gobernador por un término de 9 meses de facultades extraordinarias para que hiciera uso de las atribuciones señaladas en el artículo 300 numeral 7 de la Constitución Nacional y, con mayor razón si se tiene en cuenta que dichas facultades ya habían sido agotadas por la misma Asamblea en virtud de lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ordenanza No. 002 de noviembre 20 de 1991, el cual es del siguiente tenor: "ARTICULO PRIMERO: A partir del primero de enero de 1992, auméntase en un veintiséis por ciento (26%), las asignaciones civiles al personal administrativo No Sindicalizado, al servicio del Departamento y de los Establecimientos Públicos del orden Departamental". Lo anterior a la luz de la hermenéutica Constitucional y Administrativa demuestra

que, a la Duma del Departamento, no le era dable "... hacer uso del numeral 7o. del artículo 300 de la Constitución Nacional, más de una vez y como está demostrado ya se había precluido esta facultad al expedir la Ordenanza No. 002 de noviembre 20 de 1991". d. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión la parte demandada expresa que la ordenanza cuya nulidad se pretende fue expedida conforme a las facultades que la Constitución otorga a las Asambleas (art. 300 numerales 7 y 9) y que no es posible aplicar analógicamente el artículo 150 - 10 de la Carta Política, pues él se instituyó específicamente para el nivel nacional y no el departamental (fls. 46 a 59 Cdno. No. 2 y 75 a 84 Cdno. Ppal.). e. - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 4 de febrero de 1993 se admitió la demanda (fl. 39 del Cdno. Ppal.). Mediante proveído de 10 de mayo de 1993 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las pedidas por las partes (fl. 54 del Cdno. Ppal.). Por auto de 21 de septiembre de 1993 (fl. 74 del Cdno. Ppal.) se corrió traslado a las partes y al señor agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hizo uso únicamente la parte demandada (fl. 75 del Cdno. Ppal.).

II - . SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales (fl. 87 a 94 del Cdno. Ppal.): En relación con el primer cargo se considera que el concepto de violación manifestado por el actor es insuficiente, pues no aclara el por qué a través de la ordenanza acusada se transgrede la Constitución. En relación con el segundo cargo, como lo ha dicho en varias oportunidades el Honorable Consejo de Estado, el artículo 6o. de la Constitución Nacional, "constituye principio de carácter general no susceptible de violación directa como lo pretende hacer ver el actor, sino en forma indirecta a través de la transgresión, esta sí directa de las normas que lo desarrollan. Se haría necesario entonces, predicar la violación de las Leyes, Decretos o reglamentos que señalan las funciones de la Asamblea y del Gobernador en el caso debatido, para poder hablar de omisión o extralimitación en las mismas". En relación con el tercer cargo, y en lo referente con la aplicación analógica del artículo 150 numeral 10 de la Carta Política al 300 - 9 ibídem, no es dable al accionante atribuirse el papel de constituyente y extender la limitante de determinado texto normativo a otro que carece de determinación en ese aspecto. La primera norma citada establece un término de seis (6) meses, mientras la segunda autoriza un término "PRO TEMPORE", es decir, "POR TIEMPO LIMITADO", "pero dejando al arbitrio de la Asamblea el precisar hasta qué punto limita en concreto dicho lapso, lo que en realidad se hizo señalando nueve (9)

meses para el efecto, sin que ello constituya transgresión constitucional o legal alguna...". Ahora bien, en cuanto a que la Asamblea Departamental con la expedición de la Ordenanza No. 002 de noviembre 20 de 1991 había agotado las facultades que se le otorgaron al Gobernador para ejercer determinadas atribuciones, cabe decir que "el actor no cita norma constitucional o legal alguna que limite la función de aumentar los salarios públicos por una sola vez en cada vigencia anual, ni la Sala tiene conocimiento de que tal normatividad exista, y que en realidad se haya impuesto tal restricción a través de dicho medio". III - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 95 a 98 de Cdno. Ppal.): El artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional, autoriza al Congreso para investir de facultades pro tempore al Ejecutivo Nacional por un término de seis (6) meses; al autorizar el artículo 300 numeral 7 de la Carta a las Asambleas Departamentales para investir de facultades pro tempore al Gobernador, tratándose de igual materia, el término debe ser igual. Por otra parte, la Ley 3a. de 1986, en su artículo 11, es clara al señalar que "no se puede superar el monto de los gastos fijados para las distintas escalas de remuneración durante la respectiva vigencia fiscal", razón por la cual no podían el gobernador y sus secretarios aumentarse el salario por segunda vez, ya que su

escala de remuneración ya la había señalado la Asamblea del Departamento a iniciativa del Gobernador, "asignaciones civiles que estaban en vigencia desde el 1o. de enero de 1992 en un porcentaje del 26 por ciento para todo el personal no sindicalizado del orden departamental". En otras palabras, al determinar la Asamblea Departamental del Quindío por medio de Ordenanza las distintas escalas de remuneración para la vigencia fiscal del primero (1o.) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 1992 en cuanto a todos los empleados no sindicalizados del orden departamental, "... le quedaba precluída la facultad para regular esa misma materia dentro del mismo período fiscal por segunda vez". De otra parte "... no le era dable sin violar la misma Constitución o colocarse en el campo de los particulares, proceder la Honorable Asamblea del Departamento a investir al Gobierno Departamental para ejercer facultades y funciones propias de la Corporación Administrativa que ya anteladamente las había ejercido por medio de la ordenanza que hace parte del proceso...". De otro lado, las reestructuraciones que realizó el gobernador del departamento en uso de las facultades que le fueron conferidas por la Asamblea, se debieron prever cuando se estaba estructurando el presupuesto para el departamento y no cuando éste ya se había aprobado en todas sus partidas, ya que al incrementar los gastos de asignaciones civiles, se veían obligados el gobernador y su secretario de Hacienda a modificar partidas y rubros preestablecidos para los servicios personales, aforados dentro del presupuesto para la vigencia fiscal de 1992. Al efecto, es procedente transcribir el artículo 232 del Código de Régimen Departamental que establece lo siguiente:

"Artículo 232. La determinación de las plantas de personal, o sea la creación, supresión y fusión de cargos en la administración departamental corresponde a los Gobernadores. Esta función se cumplirá con sujeción estricta a las normas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos, y sin que se puedan crear a cargo del tesoro departamental obligaciones que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios personales...". IV - . LA IMPUGNACION DEL RECURSO A su vez, la parte demandada, en su alegato de conclusión en esta segunda instancia, se opone a las pretensiones del recurrente con base en las razones que se resumen a continuación (fls. 15 a 25 del Cdno. No. 3): Se reiteran los puntos de vista expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos surtidos en la primera instancia y se insiste especialmente en que el principio fundamental contenido en el artículo 4o. de la Constitución no es susceptible de ser violado en forma directa. Además, agrega, no se probó cómo la ordenanza acusada infringió el canon constitucional mencionado; igual apreciación se puede hacer en relación con el artículo 6o. del mismo texto, pues el demandante "no indicó concretamente la violación de las Leyes, Decretos o reglamentos que señalan las funciones de la Asamblea y del ejecutivo departamental". Tampoco es posible inferir una aplicación analógica del contenido del artículo 150 numeral 10 al artículo 300 numeral 9 ya que el primero de ellos fija un lapso de 6 meses para el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente

de la República, mientras que el segundo simplemente establece que las facultades que se otorgarán al Gobernador son por tiempo limitado, dejando a la Asamblea la facultad y libertad de fijar dicho lapso, que fue lo que efectivamente hizo con la expedición de la Ordenanza No. 005 de diciembre 10 de 1991. Además de lo anterior, la citada ordenanza fue expedida sin lugar a dudas "... conforme a las facultades que la Constitución Política le otorga a las Asambleas Departamentales, según lo estipula el artículo 300 numerales 7 y 9, partiendo de la iniciativa del mandatario seccional, según el numeral 11, y en puridad de verdad, cumpliendo las exigencias ordenadas por el mismo acto administrativo hoy en contención". El ejecutivo departamental tenía plenas facultades y no se extralimitó en el ejercicio de las mismas sino que emitió varios actos administrativos, llevando a ejecución el contenido de la ordenanza. Finalmente, el jefe seccional obró conforme a la Ley, teniendo en cuenta los estudios técnicos, ya que existen pruebas testimoniales y documentales, así como el convenio suscrito entre el Departamento del Quindío, la Fiduciaria del Estado y el Corpes de Occidente, que lo certifican; igualmente se tuvo en cuenta el estudio realizado por la Comisión de la Mesa de la Asamblea Departamental que aprobó el proyecto de ordenanza y no es cierto que la Asamblea se haya extralimitado en sus funciones al conceder unas facultades al Gobernador, por cuanto tampoco se puede afirmar que ya se había agotado el derecho que tenía de incrementar nuevamente los salarios con la Ordenanza No. 002 de noviembre 20 de 1991, ya

que no existe normatividad que expresa o tácitamente haya estipulado tal prohibición. V - . CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, considera, en esencia, lo siguiente (fls. 13 y 14 del Cdno.No. 3): La Asamblea Departamental, al expedir la ordenanza impugnada, se ciñó a los mandatos constitucionales, en razón de que es a ella a quien corresponde, según los numerales 7 y 9 del artículo 300 de la Constitución Nacional, "determinar la estructura administrativa departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración y la delegación pro tempore de precisas funciones de las que corresponde a tales corporaciones". De otro lado, el estudio y demás requisitos que establecía la ordenanza debían cumplirse para efecto de su ejecución fueron realizados previamente, y discutidos y aprobados por la Comisión de la Mesa de la Asamblea, los cuales comprendían lo relacionado con el presupuesto, "soportados en el concepto de Corpes de Occidente". Como quiera que el desarrollo de la ordenanza demandada "... ya no es objeto de estudio, por no ser objeto de impugnación en este proceso... (...) ... es imposible establecer la fecha a partir de la cual se autorizaron los reajustes remunerativos en las diferentes escalas que, sobra poner de presente, causa especial preocupación al actor". Por lo expuesto se solicita la confirmación de la sentencia apelada. VI - . CONSIDERACIONES DE LA SALA Son tres los cargos que formula el apelante contra la sentencia de primera instancia, a saber: a) Debido a que el artículo 150-10 de la Constitución Política consagra que el

Congreso solo puede revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República hasta por seis meses para expedir normas con fuerza de Ley, la Asamblea Departamental del Quindío no podía exceder dicho término para que el Gobernador ejerciera las facultades que le confirió la ordenanza acusada. b) Como quiera que al expedir la Ordenanza No. 002 de 20 de noviembre de 1991 la Asamblea ya había establecido el porcentaje de incrementos salariales de los empleados del departamento para el año de 1992, dicha Corporación no podía autorizar al Gobernador por medio del acto acusado para regular la misma materia. c) Los actos dictados en ejecución de las autorizaciones conferidas por la ordenanza acusada implicaron la creación de obligaciones a cargo del Tesoro Departa - mental que superaron el monto fijado en el presupuesto para el pago de servicios personales, violándose de esta manera el artículo 232 del Código de Régimen Departamental. En relación con cada uno de dichos cargos y en el orden anotado, se considera lo siguiente: a) De la simple lectura del artículo 300-9 de la Carta Política, que fue precisamente el invocado por la ordenanza cuya legalidad se discute en este proceso, y de sus claros términos, para la Sala resulta indubitable que el lapso en ella establecido para que el Gobernador ejerciera facultades propias de la Asamblea, es decir, durante el período de tiempo comprendido entre el 2 de enero y el 30 de diciembre de 1992, se aviene en un todo a dicha norma constitucional, toda vez que los únicos requisitos que ella establece para tales efectos son los de

precisión en cuanto a las materias y el de que tales autorizaciones se otorguen pro témpore y no indefinidamente. Por ello la Sala considera que no asiste razón al apelante cuando sostiene que el lapso máximo por el que las Asambleas pueden conceder dichas autorizaciones es de seis meses que concreta el artículo 150-10 de la Constitución respecto de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la República para "... expedir normas con fuerza de Ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje", pues si el constituyente de 1991 hubiese estimado que dicha limitante temporal debía extenderse al nivel departamental, así hubiese procedido al expedir la nueva Carta Política, y no, como procedió en efecto, a preservar en favor de las asambleas la facultad que consagraba el artículo 187-10 del anterior ordenamiento constitucional, de determinar autónomamente el lapso que, en su criterio, consideren necesario para que el Gobernador ejerza las autorizaciones que ellas le confieran. Además de lo anterior, la Sala hace notar al actor que, conforme a lo dispuesto por el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, la aplicación analógica de las normas solo tiene lugar "cuando no haya Ley exactamente aplicable al caso controvertido", lo cual, como se analizó, no se presenta en el asunto sub - exámine. b) Si bien es cierto, como está acreditado en el proceso (fls. 1 y 2 cuaderno principal No. 1), que por Ordenanza No. 002 de 20 de noviembre de 1991 la Asamblea ya había dispuesto que a partir del 1o. de enero de 1992 se

incrementarían en un 26% las asignaciones civiles del personal administrativo no sindicalizado al servicio del Departamento y de sus establecimientos públicos, tal circunstancia no constituía impedimento constitucional o legal alguno para que posteriormente la misma Corporación, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 300 - 9 de la Constitución Política, autorizara al Gobernador por medio del acto acusado para, entre otros efectos, determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, pues, en virtud de este último mandato, dicho funcionario fue investido de la facultad de modificar lo dispuesto con anterioridad por la Ordenanza No. 002 de 1991, mediante la expedición de los correspondientes Decretos con fuerza ordenanzal. c) Al igual que los ya analizados, para la Sala también carece de vocación de prosperidad el tercer cargo formulado por el apelante en contra de la sentencia de primera instancia, pues además de que la violación normativa que en él se alega no fue planteada en la demanda, los actos que la fundamentan, de existir, no son objeto de ninguna pretensión anulatoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. - CONFIRMASE la sentencia recurrida en apelación por el ciudadano José Jesús Laverde Ospina, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el

10 de diciembre de 1993. Segundo. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha nueve (9) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.