CE-SEC1-EXP1994-N2819

INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR – Cobro de derechos pecuniarios / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – Circular a instituciones de educación superior sobre informe del cobro de derechos pecuniarios / CIRCULAR DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – No es propiamente un acto administrativo, es una solicitud sin carácter vinculante / FALLO INHIBITORIO – Por no ser la circular demandada un acto administrativo [E]n el último párrafo de la Circular, la mera expresión de un criterio, de un concepto, podría decirse de una advertencia, recomendación, consejo o sugerencia, una especie de solicitud sin carácter vinculante, que la señora Ministra les hace a los rectores, en el caso concreto que se estudia al Rector de la Universidad Autónoma del Caribe, para que, acogiendo los principios de equidad y justicia, justifiquen ante el ICFES los incrementos que estén por encima de los índices de inflación. La perspectiva planteada por la Sala en cuanto al interés del accionante por insertar en el texto de la Circular acusada una orden imperativa, se concreta realmente, en la actualidad, en una disposición vigente emanada del Presidente de la República de la cual el actor parece haber tomado el texto que le atribuye a aquélla. En efecto, en la demanda se dice que "En el evento de que el ICFES considere que el alza no está en correspondencia con los fines y objetivos de la educación superior la institución universitaria procederá adoptar (sic) los correctivos del caso". Este mismo texto se encuentra en el artículo 2º del Decreto 0110 de 1994. El Decreto número 0110 del 14 de enero de 1994, dictado por el

Presidente de la República, "por el cual se establecen criterios para la Inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios en las Instituciones de educación superior de carácter privado", viene a constituirse entonces en el acto administrativo que contiene las disposiciones que imaginariamente el demandante está atacando en Circular sub iuris pero que, realmente, como ya se explicó, ésta no las contempla.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 122 PARÁGRAFO 1 / LEY 30

DE 1992 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 0110 DE 1994 – ARTÍCULO 2

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00497 DE 1993 (6 de diciembre)

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: CE-SEC1-EXP1994-N2819

Actor: VICTOR MANUEL ALVAREZ C

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Entra la Sala a fallar el proceso iniciado mediante acción pública de nulidad contra la Circular No. 00497 del 6 de diciembre de 1993, expedida por el Ministerio de Educación Nacional mediante la cual, según el demandante, se establecen pautas para el cobro de los derechos pecuniarios por parte de las Instituciones de educación superior.

EL ACTO DEMANDADO Es la Circular No 00497 suscrita por la Ministra de Educación Nacional

que a la letra dice: “Ante el incremento notorio de las reclamaciones por parte de la comunidad educativa relacionadas con el aumento indiscriminado de los valores de matrícula de los programas: de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional se permite reiterar a los señores rectores y representantes legales de las instituciones de educación superior que, en cumplimiento del parágrafo 1o. del artículo 122 de la ley 30 de 1992, para efectos de inspección y vigilancia, están obligadas a informar al ICFES sobre los valores fijados por la entidad para cada uno de los derechos pecuniarios establecidos por la norma en mención. "Tales derechos se refieren a: inscripción, matrícula, exámenes de habilitación, exámenes supletorios, de cursos especiales y de educación permanente, derechos de grado, derechos de expedición de certificados y constancias, derechos complementarios y los destinados a mantener un servicio médico y asistencial para los estudiantes. "Se recuerda igualmente a los directivos de las instituciones de educación superior que, si bien, en virtud de la autonomía universitaria, la ley les reconoce la facultad de fijar dichos valores, teniendo en cuenta los principios de equidad y justicia, todo incremento por encima de los índices de inflación deberá ser justificado ante la Dirección General del ICFES". LAS NORMAS ACUSADAS EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Estima el actor vulneradas con la Circular acusada siguientes disposiciones del orden nacional: Artículos 2, 4, 27, 69 y 189 núm. 110 de la Constitución Nacional. Artículos 28, 29, 31, 37 y 122 de la Ley 30 de 1992.

El actor expone en forma global su concepto de violación de las normas señaladas como tales en los siguientes términos: "En el subiudice tiénese que mediante la ley 30 de 1992, se expidió un nuevo estatuto en materia educativa post-secundaria. Estatuto que derogó el decreto 080 de 1980, cercenándole por decirlo así, las amplísimas facultades que con anterioridad poseía el ICFES que de ente intervencionista pasó a convertirse en un mero auxiliar o colaborador del ministerio del ramo en labores de inspección y vigilancia. Con la expedición de la Circular N° 00497 de diciembre 6 de 1993 se trastoca la autonomía universitaria preconizada en los artículos 27, 29 y 69 de la Constitución Nacional, y artículos 28, 29, 31, 37 y 122 de la ley 30 de 1992 ya que se le (sic) impone a los entes universitarios el cumplimiento de nuevas exigencias o condiciones no previstas en las normas jerárquicamente superiores (Constitución y Ley ) para cuando hayan incrementado o pretendan incrementar el valor de los derechos pecuniarios por encima del índice de inflación del año inmediatamente anterior, deberán presentar al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFESun informe que contenga la justificación precisa de los factores en los que se fundamenta el aumento. Con base en esta información el ICFES establecerá si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior consagrados en la ley, y así lo comunicará a la institución respectiva. En el evento de que el ICFFS consideré que el alza no esté en

correspondencia con los fines y objetivos de la educación superior la institución universitaria procederá adoptar (sic) los correctivos del caso. Las antedichas normas se transgreden por la CIRCULAR subjudice en virtud de que en ejercicio de la autonomía universitaria las instituciones de educación superior son soberanas para establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión y su función institucional de conformidad con lo preceptuado en el Art. 28 y parágrafo 1o. del Art. 122 de la ley 30 de 1992. Sin que en parte alguna de las normas en comento se contemple el hecho de que se le debe informar justificadamente al ICFES de todo incremento del valor de los derechos pecuniarios por encima del índice de inflación del año inmediatamente anterior". Dice además el peticionario que el mismo artículo señala en forma taxativa los derechos pecuniarios que pueden exigir las instituciones de educación superior, sin que se deje entrever la posibilidad de que se deba obtener autorización del ICFES resultando así la Circular violatoria prima facie de las normas jerárquicamente superiores. Habiéndose solicitado en la demanda la suspensión provisional de la Circular acusada, la Sala resolvió denegarla por no advertir que se presentara la violación ostensible de las normas citadas como violadas por el actor. El actor no hizo uso de la oportunidad para alegar en conclusión. INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA La Nación -Ministerio de Educación Nacional-, a través de apoderado judicial dió respuesta a la demanda, hace un recuento de los antecedentes jurídicas de los hechos que la originan, manifiesta que la Circular acusada al decir

"se recuerda" está excluyendo cualquier mandato categórico, dejando a los directivos de las instituciones la responsabilidad de fijar costos según los principios de equidad y justicia, hace algunas consideraciones sobre la autonomía universitaria la cual, en su concepto, debe defenderse y que ésta no implica que el Estado deba desentenderse de lo que al interior realizan las universidades. En su alegato de conclusión, reafirma que la Circular demandada "no ordena nada nuevo; no tiene carácter imperativo que modifique una norma o sobrepase una facultad. Mucho menos podría atentar contra principios, contra procedimientos o contra el ejercicio de la educación superior. La Circular demandada se limita a recordar lo ordenado en las normas legales que regulan el funcionamiento de las universidades y a recomendar que se tengan en cuenta los principios de equidad y justicia que deben seguir los comportamientos administrativos de las universidades". INTERVENCION DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado, estima que se impone un pronunciamiento Inhibitorio puesto que la Circular demandada no es propiamente un acto administrativo y por lo tanto la demanda carece de un elemento sustancial de la acción. Así se expresa la funcionaria: "...la circular de marras no dice nada nuevo que no esté preestablecido en las normas legales. Simplemente se permite recordar a los Rectores el cumplimiento de un deber legal. En efecto, de la lectura del documento se puede concluir que se trata sólo de una advertencia que el Ministerio de Educación hace a los Rectores y representantes legales de las instituciones de educación superior respecto de los informes que

están obligados a rendir al ICFES, cuando se presenten incrementos pecuniarios que sobrepasen el índice de precios al consumidor" . CONSIDERACIONES DE LA SALA Al iniciar esta providencia se transcribió en su totalidad el texto del acto demandado, esto es, de la Circular número 00497 del 6 de diciembre de 1993 proveniente del Ministerio de Educación Nacional con el señalado objetivo de dejar en evidencia que por medio del acto en sí no se hace disposición ninguna, no se decide nada ni se ordena cosa alguna. Las expresiones que le dan sentido son todas de referencia: “el Ministerio de Educación Nacional se permite reiterar... "; "en cumplimiento del parágrafo 1o. del artículo 122 de la Ley 30 de 1992..."; "se recuerda igualmente a los directivos de las instituciones de educación superior que...". Se hace más enfático el postulado que se acaba de enunciar al encontrarse su comprobación en el mismo concepto de la violación expuesto por el nulidicente y que también se ha transcrito. En efecto, en dicho escrito constante a folios 3 y 4 del expediente, se hace referencia al informe que los entes universitarios deben presentar al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFESel cual debe contener la justificación precisa de los factores en los que se fundamenta el aumento. Este informe es exigido por varias de las disposiciones citadas por el actor y, muy en particular, por la Ley 30 de 1992 por la cual, se organiza el servicio público de la educación superior que en su artículo 122, parágrafo 1º, reza: 'Parágrafo 1o. Las Instituciones de Educación Superior legalmente aprobadas fijarán el valor de todos los derechos pecuniarios de que

trata este artículo y aquellos destinados a mantener un servicio médico asistencia 1 para los estudiantes, los cuales deberán informarse al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) para efectos de la inspección y vigilancia, de conformidad con la presente ley". No obstante, en el escrito del demandante a partir de la frase que dice: "En el evento de que el ICFES considere que el alza no esté en correspondencia con los fines y objetivos de la educación superior la institución universitaria procederá adoptar (sic) los correctivos del caso", comienza a hacerle decir al acto acusado lo que realmente no dice. Las medidas que, como consecuencia de ese informe pueda o deba tomar el ICFES no están contempladas ni citadas en la circular mencionada y las que allí enuncia el actor pueden ser, o sugerencias suyas, o medidas reales contempladas en una norma de orden positivo diversa, de todas maneras, al acto que se juzga. No dice pues la Circular, como equívocamente lo afirma el demandante, que con base en la información que le suministren las universidades, el ICFES establecerá si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior consagrados en la ley y en el evento de que considere que no lo está, la institución universitaria procederá a adoptar los correctivos del caso. Ahondando más en la materia, cabe observar que el énfasis puesto por el nulidicente en atribuir a la Circular examinada afirmaciones que ésta no contiene, pone de relieve su propio reconocimiento de la inocuidad e intrascendencia de la misma, en su prístino texto, como acto ejecutivo contentivo

de un mandato, de una orden a la cual so debe obedecer sin objeción alguna y de que, al reconocerlo así tácitamente se le está dando la razón al señor apoderado del Ministerio de Educación cuando manifiesta que al decir la Circular "se recuerda" queda excluido "cualquier mandato categórico, dejando a los directivos de las instituciones la responsabilidad de fijar costos según los principios de equidad y justicia". El Ministerio considera, agrega su representante en el proceso, que los incrementos que superen el índice de inflación deben ser justificados. En esta última afirmación se resume el sentido y la filosofía de la Circular bajo examen y refleja el interés del Ministerio porque la educación superior sea realmente un servicio público cultural, inherente a la finalidad .social del Estado como lo afirma el artículo 2º de la Ley 30 de 1992 en concordancia con el preámbulo de la Carta en donde se habla de "un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo” y con el artículo primero en el que se proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho. Pero no por manifestar ese interés lo dicho deja de ser, en el último párrafo de la Circular, la mera expresión de un criterio, de un concepto, podría decirse de una advertencia, recomendación, consejo o sugerencia, una especie de solicitud sin carácter vinculante, que la señora Ministra les hace a los rectores, en el caso concreto que se estudia al Rector de la Universidad Autónoma del Caribe, para que, acogiendo los principios de equidad y justicia, justifiquen ante el ICFES

los incrementos que estén por encima de los índices de inflación. La perspectiva planteada por la Sala en cuanto al interés del accionante por insertar en el texto de la Circular acusada una orden imperativa, se concreta realmente, en la actualidad, en una disposición vigente emanada del Presidente de la República de la cual el actor parece haber tomado el texto que le atribuye a aquélla. En efecto, en la demanda se dice que "En el evento de que el ICFES considere que el alza no está en correspondencia con los fines y objetivos de la educación superior la institución universitaria procederá adoptar (sic) los correctivos del caso". Este mismo texto se encuentra en el artículo 2º del Decreto 0110 de 1994. El Decreto número 0110 del 14 de enero de 1994, dictado por el Presidente de la República, "por el cual se establecen criterios para la Inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios en las Instituciones de educación superior de carácter privado", viene a constituirse entonces en el acto administrativo que contiene las disposiciones que imaginariamente el demandante está atacando en Circular sub iuris pero que, realmente, como ya se explicó, ésta no las contempla. El Decreto 0110 de 1994 fue demandado ante esta jurisdicción, en acción de nulidad, por los ciudadanos Mario Suárez Meló y Adelaida Ángel Zea. La demanda cursa en esta Sección las etapas formales del proceso. Por lo demás, esta Corporación se ha manifestado repetidamente sobre los criterios para determinar cuándo un acto es administrativo. En efecto, en sentencia del 20 de abril de 1983, expresó lo siguiente:

"...Para identificar los Actos Administrativos, precisa aplicar otros criterios, como el orgánico y el material, que hacen referencia a su origen, el uno, y a su contenido, el otro. "En sentido orgánico, todo acto emanado de la Administración Pública es un Acto Administrativo, aunque no contenga una decisión, no consiste en una manifestación de voluntad destinada a producir efectos jurídicos: o sea que, en esas condiciones, no es un acto jurídico y por consiguiente, se sustrae del control jurisdiccional. "En sentido material, el acto administrativo debe tener carácter decisorio: tiene que ser esencialmente un acto jurídico, esto es, una manifestación de la voluntad destinada a producir efectos de derecho. En este sentido, que atiene a condiciones intrínsecas, de las otras ramas del poder público pueden dimanar Actos Administrativos, es decir, contentivos de una decisión de naturaleza administrativa. "En conclusión, el Acto Administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico como manifestación de la voluntad destinada a producir efectos de derecho, que contiene una decisión de naturaleza administrativa; en sentido orgánico y material es un acto decisorio de la administración pública, una manifestación unilateral de voluntad suya con el fin de producir electos jurídicos". Más concretamente, sobre el caso que ocupa la atención de la Sala en esta providencia decisoria, la sentencia que se viene citando hizo las siguientes precisiones que, para efecto similar, se toman ad litteram: "Una Circular de un funcionario administrativo, así como puede contener un simple concepto o una recomendación, por ejemplo, o sea que no es una manifestación de voluntad dirigida a producir efectos de

derecho, es posible que contenga una decisión que se pretende sea acatada por las personas a quienes va dirigida. En el primer caso, que la coloca al margen de la categoría de los actos jurídicos, no es objeto de conocimiento por esta jurisdicción, ni por ninguna otra; en el segundo sí, puesto que constituye un acto decisorio de la Administración". (Exp. No. 6273, Ponente. Dr. Joaquín Vanín Tello, actor: Asociación Nacional de Pensionados Ferroviarios). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

F A L L A : DECLARASE INHIBIDO para hacer un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 22 de septiembre de 1.994.

YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ